Государственно-частное партнерство: механизмы развития

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ  И  НАУКИ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ 
Костромской государственный университет имени Н. А. Некрасова 
 
 
 
 
 
 
 
 
З. В. Брагина, В. В. Орлов, Н. Ю. Андреева 
 
 
 
 
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО: 

МЕХАНИЗМЫ  РАЗВИТИЯ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Кострома 
2011 

ББК 65.292.32 
Б87 
 
 
Печатается по решению редакционно-издательского совета 
Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова 
 
 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
Б. Д. Бабаев, доктор экономических наук, профессор; 
О. К. Платов, доктор экономических наук, профессор 
 
 
 
 
Б87 
Брагина З. В. 
Государственно-частное партнерство: механизмы развития /

З. В. Брагина, В. В. Орлов, Н. Ю. Андреева. – Кострома : КГУ
им. Н. А. Некрасова, 2011. – 188 с. 
 
 
ISBN 978-5-7591-1216-7 
 
В монографии рассматривается развитие государственно-частного 
партнерства в России, его экономические механизмы и практические 
аспекты функционирования. 
Адресовано исследователям, занимающимся проблемами 
государственно-частного партнерства, работникам областных ад- 
министраций и специалистам структур, сферой деятельности кото- 
рых является развитие государственно-частного партнерства. 
 
ББК 65.292.32 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-7591-1216-7 

© З. В. Брагина, 2011 
© В. В. Орлов, 2011 
© Н. Ю. Андреева, 2011 
© КГУ им. Н. А. Некрасова, 2011

О Г Л А В Л Е Н И Е 
 
Введение ............................................................................................4 

1. РАЗВИТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО 
ПАРТНЕРСТВА  В  РОССИИ...........................................................7 

1.1. Социальное партнерство власти, бизнеса и населения ........7 

1.2. Принципы взаимодействия государства и частного  
сектора экономики................................................................22 

1.3. Сущность и основные характеристики  
государственно-частного партнерства................................37 

2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ  МЕХАНИЗМЫ  РАЗВИТИЯ  
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО  ПАРТНЕРСТВА ................51 

2.1. Формы государственно-частного партнерства  
и их влияние на перераспределение единичных  
экономических интересов во всеобщий  
экономический интерес........................................................51 

2.2. Механизм реализации нового качества экономических 
отношений.............................................................................78 

2.3. Механизмы управления государственно-частным 
партнерством ......................................................................100 

3. ПРАКТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ  ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ  
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО  ПАРТНЕРСТВА ..............122 

3.1. Институционализация государственно-частного 
партнерства в регионе ........................................................ 122 

3.2. Выбор сфер развития государственно-частного  
партнерства в Костромской области.................................134 

Заключение.................................................................................... 157 

Библиографический список.......................................................... 160 

Приложение 1................................................................................170 

Приложение 2................................................................................182 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Государственно-частное партнерство (ГЧП) – новое выражение в современной управленческой практике. Актуальность 
темы ГЧП обусловлена повышенным интересом к ней органов 
государственной власти. При этом отношение к проблеме неоднозначное. Даже существует мнение, что ГЧП может стать удобной формулой «реинкарнации» «промышленной политики», подразумевающей протекционизм, государственное субсидирование 
и т. п. К сожалению, такие опасения небезосновательны. Так, 
Программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу1 в рамках развития механизмов частногосударственного партнерства предполагает разработку концепций развития специализированных государственных банков  
и концепции развития государственных финансовых институтов. 
Такой подход представляется дискуссионным. 
Суть взаимодействия в рамках ГЧП – в согласовании интересов. Очевидно, что если взаимодействие осуществляется, то 
значит, у государства и бизнеса есть общие интересы. В каких 
сферах это может быть? 
В соответствии с либеральной концепцией государственного 
участия должно быть как можно меньше в экономике. Последователи этой концепции – многие страны, включая Россию. Наиболее 
простой метод ее реализации – приватизация, причем достаточно 
масштабная, как в России. Основные тезисы реформаторов: «частная собственность всегда эффективнее государственной», «рынок сам отрегулирует экономику». В результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных 
(общественных) целей и частных интересов. Для исправления  
ситуации необходимы новые институты. Безусловно, есть сфе- 
ры, где частный бизнес может работать без государственного 
участия. Однако есть и традиционные сферы государственной  
ответственности: оборона, социальная сфера, ее инфраструктура. 
                                                
1 Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // 
Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 5. – Ст. 589. 

С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в частную собственность в силу своих правомочий. 
ГЧП стало новым институтом, промежуточной формой между 
государственной и частной собственностью, своеобразной управленческой альтернативой приватизации2. Анализ высказываний  
и публикаций по теме позволяет сделать вывод, что в настоящее 
время можно говорить о двух основных значениях употребления 
термина ГЧП: как принцип взаимодействия государства и бизнеса, 
как правовая форма такого взаимодействия (механизм). 
«ГЧП – принцип» предполагает некое обязательное правило 
взаимодействия государства и бизнеса в определенных сферах. 
Суть этого принципа – в согласовании и учете взаимных интересов, в системе уступок и преференций, которая дает возможность 
достижения индивидуальных и зачастую противоречивых целей 
этих субъектов. С правовой точки зрения может рассматриваться 
либо как некая декларация, либо как некий императив, не имеющий, тем не менее, конкретных форм. Таким образом, «ГЧП – 
принцип» – категория скорее политическая, отражающая стремление государства действовать соответствующим образом и готовность реализовать это стремление в конкретных проектах. 
«ГЧП – форма» предполагает наличие конкретных форм 
(механизмов) взаимодействия государства и бизнеса, в первую 
очередь – организационно-правовых форм и механизмов их деятельности. 
Для формулирования управленческой задачи и формирования целостной картины необходимо изучение экономической сути этого феномена. 
В монографии сделана попытка изложить научные подходы 
к проблеме ГЧП, обратить особое внимание на особенности  
экономических отношений ГЧП и обобщить опыт такого партнерства в условиях регионов России. 

                                                
2 Варнавский В. Г. Альянс на неопределенный срок // ФельдПочта. – 
2004. – № 29. – С. 5. 

Мы предлагаем экономический механизм развития ГЧП в 
условиях региона. Такой механизм позволяет решить ряд проблем развития экономики территорий. Во-первых, это согласование стратегических интересов региона и бизнеса, которое происходит на этапе формирования программных документов. Вовторых, четкое определение целей, которые фиксируются в программных документах. В-третьих, закрепление прозрачных процедур реализации конкретных проектов. В-четвертых, особый 
статус проектов и их участников, который также фиксируется  
в публично принятых решениях. В-пятых, публичное предоставление особых полномочий бизнесу. В-шестых, реализация интересов региона и бизнеса в каждом конкретном проекте, что обеспечивается заключенными контрактами. В-седьмых, стабильность и защита интересов населения. 
Предложенный подход соответствует толкованию экономической сущности ГЧП, сформулированному в работе Ю. В. Беляевой, В. В. Орлова, В. В. Чекмарева: «ГЧП выражает отношения, возникающие между его субъектами по поводу возложенной 
и воспринятой экономической ответственности за устойчивое социально-экономическое развитие общества на основе формализованной кооперации государственных и частных капиталов, позволяющей формировать общий экономический интерес власти, 
бизнеса и населения, что, в свою очередь, является условием 
формирования нового качества экономических отношений как 
характеристик гражданского общества»3. 
Реализация предложенного механизма ГЧП в регионе позволяет решить несколько государственных задач: повысить эффективность взаимодействия государства и бизнеса; повысить 
эффективность использования государственных ресурсов; повысить эффективность исполнения государственных полномочий; 
повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и отдельных регионов. 

                                                
3 Беляева Ю. В. Государственно-частное партнерство в системе 
экономических отношений / Ю. В. Беляева, В. В. Орлов, В. В. Чекмарев. – 
Кострома : КГУ им. Н. А. Некрасова, 2010. – С. 98–99. 

1. РАЗВИТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО 
ПАРТНЕРСТВА  В  РОССИИ 
 
 
 
1.1. Социальное партнерство власти,  
бизнеса и населения 
 
Усложнение реалий социально-экономической жизни общества привело к необходимости поиска новых форм взаимодействия государства и частного капитала. Одной из таких форм взаимодействия, по нашему убеждению, является ГЧП власти, бизнеса 
и населения. 
Сотрудничество между государственными учреждениями  
и частными предприятиями, организациями существует в России 
уже более пятнадцати лет, однако длительное время оно представляло собой несистематизированный процесс, хаотичное 
взаимодействие4. 
Как показывает опыт индустриально развитых стран, развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса – одно из важнейших условий формирования эффективной 
экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны,  
а также развития производственной и социальной инфраструктуры. От такой формы социального партнерства, как государственно-частное, выигрывают и бизнес, и государство5. Более того, 

                                                
4 Ейсков А. Как бы ЧП не вышло // Профиль. – 2004. – № 10. – С. 17–20; 
Кабашкин В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах 
Российской Федерации / В. А. Кабашкин, А. А. Левченко, В. А. Сидоров. – 
Белгород : Политерра, 2008.  
5 Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: 
проблемы и перспективы // Отечественные записки. – 2004. – № 6. –  
С. 172–177. 

взаимодействие, в конечном счете, служит повышению качества 
жизни населения и усилению конкурентоспособности экономики 
страны в мировом масштабе. 
Если все хозяйствующие субъекты квалифицировать по 
европейской методике, то в России на сегодняшний день 6 % – 
это крупные предприятия, 30 % – средние предприятия, 10 % – 
малые предприятия, 54 % – индивидуальные предприниматели. 
Поэтому партнерство государства и частных предприятий – это 
прежде всего партнерство государства, малого и среднего 
бизнеса и индивидуальных предпринимателей. 

К сожалению, в России новый контур возможностей для 

взаимодействия власти и бизнеса только формируется, поэтому 
степень успешности этого механизма в отдельных секторах экономики и регионах различна. Тем не менее, контакт общественного и частного постепенно укрепляется, что находит выражение, 
во-первых, в совместной разработке социально-экономической 
политики, во-вторых, в реализации совместных проектов государства и бизнеса. 
Основные направления развития ГЧП в Российской Федерации прописаны в федеральных целевых программах. 
Согласно «Основным направлениям политики Российской 
Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» (п. 9) целью государственной политики в области развития инновационной системы является формирование 
экономических условий для вывода на рынок конкурентоспособной инновационной продукции в интересах реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации: повышение качества жизни населения, достижение экономического 
роста, развитие фундаментальной науки, образования, культуры, 
обеспечение обороны и безопасности страны путем объединения 
усилий государства и предпринимательского сектора экономики 
на основе взаимовыгодного партнерства. С целью политики в области развития инновационной системы нельзя не согласиться, но 
вот что касается экономических условий для создания ГЧП в инновационной деятельности, то возникает много вопросов. Определим основные из них. 

В Федеральной целевой программе «Исследования и разработки 
по 
приоритетным 
направлениям 
развития 
научнотехнологического комплекса России на 2007–2012 годы» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 17.10.2006 № 613)  
в блоке «Коммерциализация технологий» предусмотрена реализация важнейших инновационных проектов государственного 
значения по приоритетным направлениям Программы. Такие 
проекты предусматривают концентрацию финансовых ресурсов  
в отношении ограниченного числа приоритетных проектов, которые формируются на условиях партнерства государства с бизнессообществом и предусматривают распределение между ними 
рисков по реализации проектов. Общий объем финансирования 
проекта за счет средств федерального бюджета должен составлять 1–2 млрд руб., при этом объем внебюджетного софинансирования проектов должен составлять не менее 60 % общего объема финансирования проекта. Продолжительность реализации 
проекта составляет не более 4 лет. В соответствии с условиями 
государственного контракта исполнители проекта обязаны обеспечить 5-кратное повышение объемов продаж созданной новой 
или усовершенствованной высокотехнологичной продукции относительно затраченных на проект бюджетных средств. 
Программой также предусматривается реализация инновационных проектов в интересах бизнеса по предлагаемой им тематике на условиях ГЧП. Со стороны бизнеса в качестве инициаторов 
проектов в рамках мероприятия выступают высокотехнологичные 
промышленные 
организации 
любых 
организационноправовых форм и форм собственности, а также инновационные 
промышленные взаимосвязанные компании, научно-исследова- 
тельские и образовательные организации, взаимодополняющие 
друг друга и обеспечивающие конкурентные преимущества.  
В рамках проектов государство финансирует часть научноисследовательских и опытно-конструкторских работ при условии, что остальные расходы (подготовка производства, расходы 
на рекламу, маркетинг и др.) несут компании. При этом компаниям 
предоставляется возможность непосредственно участвовать в формировании конкурсной документации и в экспертизе проектов.  

Тематика проектов должна соответствовать приоритетным направлениям Программы. Срок реализации проекта составляет  
не более 3 лет. Объем финансирования проекта за счет средств 
федерального бюджета составляет до 100 млн руб. в год, уровень 
внебюджетного софинансирования должен составлять не менее 
70 % общего объема финансирования проекта. 
Укажем еще на одно направление реализации ГЧП. Согласно 
Концепции ФЦП «Национальная технологическая база» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 18.12.2006 № 1761-р) 
предполагается реализация комплексных проектов бизнессообществом с участием государства на основе принципов ГЧП. 
Концепция предусматривает концентрацию бюджетных средств 
на ограниченном количестве наиболее важных направлений технологического развития, в каждом из которых средства федерального бюджета направляются на реализацию важнейших комплексных проектов, существенно влияющих на достижение целей 
социально-экономического развития страны. Предполагается, что 
реализация ФЦП позволит сократить технологическое отставание 
России от мирового уровня, сохраняя и развивая в то же время 
достигнутый приоритет в отношении важных технологических 
направлений, обеспечить их реализацию, развить механизмы 
ГЧП, обеспечить привлечение новых инвесторов к участию  
в реализации Программы. 
Государству необходимо участвовать в инновационных 
процессах. Оно обязано быть не только организатором инновационной деятельности, но и непосредственным участником освоения производства принципиально новых видов продукции  
и технологий. 

В России риски просчетов как государственного, так и част
ного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже 
выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20 % в год 6. И причины не только в банальных 
                                                
6 О чем молчат бухгалтерские книги? Подводные камни частногосударственного партнерства в Центральной и Восточной Европе : пер.  
с англ. – URL: http://www.bankvateh.org.