Защита избирательных прав граждан на муниципальном уровне

А.Н. Кубелун
ЗАЩИТА 
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ 
ГРАЖДАН 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ 
УРОВНЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Под редакцией д-ра юрид. наук, 
профессора Е.С. Шугриной 
 
 
 
 
Э л е к т р о н н о 
Б и б л и о т е ч н а я
С
и
с
т
е
м
а
Z N A N I U M . C O M
Москва 
РИОР 
ИНФРА-М
 
 

УДК 342.8(075.4)
ББК 67.400.5 
         К88 
 
 
 
 
 
 
К88
Кубелун А.Н.
Защита избирательных прав граждан на муниципальном уровне / под
ред. Е.С. Шугриной. — М.: РИОР: ИНФРА-М., 2013. — 145 с. — (Наука и
практика). 
ISBN 978-5-369-01022-8 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-005342-4 (ИНФРА-М)
В научно-практическом пособии на основе обобщения судебной и иной
правоприменительной практики рассматриваются способы защиты избирательных прав граждан на муниципальном уровне. Анализируется федеральное избирательное законодательство, законодательство различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Исследуются
особенности защиты избирательных прав органами государственной власти
и местного самоуправления, общественными объединениями. Особое внимание уделяется деятельности органов прокуратуры, избирательных комиссий, а также судов разной юрисдикции по защите избирательных прав. 
Адресовано преподавателям и студентам, организаторам избирательных
кампаний и всем, кто заинтересован в обеспечении и защите избирательных
прав граждан.
УДК 342.8(075.4)
ББК 67.400.5 
© Кубелун А.Н., 2012
ISBN 978-5-369-01022-8 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-005342-4 (ИНФРА-М)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Подписано в печать 11.11.2011. Формат 60x88/16.  
Гарнитура Newton. Бумага офсетная. 
Усл. печ. л. 8,94. Уч.-изд. л. 9,06. 
Тираж 200 экз. Заказ № 
Цена свободная. 
ТК 171050 – 10914 – 111111 
Издательский Центр РИОР 
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в. 
Тел.: (495) 363-92-15. Факс: (495) 363-92-12.
E-mail: book@rior.ru    http://www.rior.ru 
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М» 
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в. 
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43. Факс: (495) 363-92-12. 
E-mail: books@infra-m.ru    http://www.infra-m.ru 
   Отпечатано по технологии «печать по требованию» 
E-mail: info@rior.ru  Тел.: (495) 363-92-15    www.rior.ru
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
Чтобы страна могла жить, 
Нужно, чтобы жили права. 
Джон Локк 
 
 
 
Мысль Джона Локка, приведенную в эпиграфе, можно продолжить 
словами «А чтобы жили права, им нужна защита». 
В нашей стране широкий круг прав и свобод человека и гражданина 
провозглашен в Конституции Российской Федерации. 
Права и свободы человека и гражданина являются сложной правовой категорией. Государство должно не только провозглашать их, но и 
способствовать реализации, защите этих прав. Ведь любое право предполагает под собой законную возможность его защиты, предоставленную государством. Человек может в полной мере пользоваться предоставленным ему правом только будучи уверен, что при необходимости 
способен его защитить. 
Одной из сложных категорий прав являются избирательные права. 
В широком смысле под ними следует понимать комплекс всех прав, 
которые могут быть реализованы при использовании форм непосредственной демократии — при проведении выборов и референдумов. В узком смысле под избирательными правами следует понимать право избирать и быть избранным в органы власти. 
Сложность данной категории прав заключается, прежде всего, в отсутствии четко, законодательно определенных способов защиты этих 
прав. К сожалению, в основном избирательном законе — Федеральном 
законе от 12 июля 2002 года № 67-ФЗ (в ред. от 20 марта 2011 года) «Об 
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Федеральный закон 
№ 67-ФЗ) не раскрыты способы защиты избирательных прав граждан. 
Отсюда и отсутствие единообразной, выработанной годами практики 
по данной категории дел. По словам Е.И. Колюшина «В целом сейчас 
уже и Верховный Суд России в принципе, согласен с выводами о том, 
что отсутствует единство судебной практики по делам, возникшим из 
избирательных правоотношений» далее он продолжает: «Судебная 
практика сильно колеблется между чисто формальным применением 
избирательного законодательства, с одной стороны, а с другой — поиском смысла этого законодательства»1. 
                                                        
1 Колюшин Е.И. Стенограмма заседания «круглого стола» на тему: «Законодательство Российской Федерации о выборах: состояние, проблемы и направления совершенствования», г. Киров, 26 мая 2010 год // www.cikrf.ru. 
3 
 

Защите избирательных прав граждан РФ посвящены несколько диссертаций1, есть монографии2, множество статей. Однако в большинстве 
работ речь идет о защите избирательных прав, реализуемых при формировании органов государственной власти. Муниципальный уровень 
рассматривается значительно реже. 
Кроме того, актуальность данного исследования заключается в попытке рассмотреть способы защиты избирательных прав граждан на 
муниципальном уровне, выявить проблемы их применения в разрезе 
муниципальных выборов. Сложность исследования заключается, в первую очередь в том, что основной массив выборов в нашей стране составляют выборы органов местного самоуправления, а, следовательно, 
избирательные кампании по данным выборам проходят непрерывно, 
поэтому возникает постоянная необходимость защиты избирательных 
прав граждан именно на муниципальном уровне. Во-вторых, сами муниципальные выборы обладают рядом особенностей, позволяющих их 
отграничивать от выборов на федеральном уровне и уровне субъектов 
Российской Федерации. 
 
                                                        
1 Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. д-ра юрид. наук. Тюмень 2003. 
С. 452; Кликушин А.А. Конституционные основы деятельности судов общей 
юрисдикции по защите избирательных прав граждан Российской Федерации: 
дис. канд. юрид. наук. Тюмень. 2009. С. 252. 
2 Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерацииɦонография. М. Изд-во МГУ, 2003. С. 304. 
 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
СПОСОБОВ ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ 
ГРАЖДАН НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ 
1.1. ПОНЯТИЕ, СОСТАВ И СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ 
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ 
«Конституционный Суд РФ защищает объективное избирательное 
право, а суды общей юрисдикции — субъективные избирательные права граждан, что закрепляется в определенных источниках»1. 
Поэтому перед тем, как начать рассматривать особенности защиты 
избирательных прав граждан, необходимо определиться в вопросе о 
том, что понимается под «избирательным правом» и какие избирательные права граждан при проведении муниципальных выборов подлежат 
защите. 
В научно-правовой литературе понятие «избирательное право» 
понимается в двух аспектах: в объективном смысле — это система 
правовых норм, определяющих основы, принципы, этапы, порядок, 
процедуру и гарантии организации и проведения выборов, избирательных кампаний в стране; в субъективном смысле — это гарантированное государством право конкретного лица на участие в выборах2. 
К категории субъективного избирательного права относятся: 
1) активное избирательное право — право граждан РФ избирать в 
органы государственной власти и органы местного самоуправления 
(пункт 26 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ; 
2) пассивное избирательное право — право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 27 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ); 
3) иные избирательные права граждан. 
Рассмотрим, в чем заключаются особенности данных избирательных прав граждан на муниципальных выборах: 
 
1. Активное избирательное право граждан 
Реализация активного избирательного права не возможна без таких 
субъективных принципов избирательного права, как всеобщее, равное, 
прямое избирательное право при тайном голосовании, так как только 
через эти принципы избирательного права можно говорить об эффек                                                        
1 Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, 2010. С. 35. 
2 Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Юристъ, 
2001. С. 176. 
5 
 

тивности права голоса граждан в стране1. Муниципальные выборы базируются на этих же принципах, однако различия проявляются в их 
реализации. 
Всеобщее избирательное право означает, что все свободные, дееспособные граждане РФ, достигшие 18 лет, обладают активным избирательным правом, т.е. могут принять участие в выборах. 
Для муниципальных выборов реализация данного принципа имеет 
некоторые особенности: 
1) на муниципальном уровне данный принцип относится не только 
к гражданам Российской Федерации, но и к иностранным гражданам. 
На основании международных договоров Российской Федерации и 
соответствующих федеральных законов и законов субъектов Федерации к участию в выборах в органы местного самоуправления допускаются иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы 
(пункт 10 статьи 4 Федерального закона № 67-ФЗ). Но эти нормы распространяются не на всех иностранцев. Они касаются лишь тех лиц, с 
государствами которых Российской Федерацией заключены международные договоры. В настоящее время действует ряд таких договоров, 
регулирующих статус граждан иностранных государств, постоянно 
проживающих в Российской Федерации, в том числе вопросы реализации ими активного избирательного права. Например, Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой, с Туркменистаном2. В настоящее время иностранные граждане этих стран включаются в списки избирателей при их явке на избирательные участки в 
день голосования, что в полной мере позволяет реализовать их избирательные права. Вместе с тем этими правами они редко пользуются. 
Так, на выборах в органы местного самоуправления в единый день 
голосования 1 марта 2009 года приняло участие всего 23 иностранных 
гражданина — 13 граждан Республики Беларусь, 3 гражданина Киргизской Республики, 3 гражданина Республики Казахстан и 4 гражданина Туркменистана. По данным ФМС России на 1 января 2009 года 
всего иностранных граждан, имеющих право участвовать в голосова                                                        
1 Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. 2-е изд., перераб. 
и доп. М.: Норма, 2009. С. 137. 
2 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом 
статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на 
территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 года (в силе с 10 июня 
1997 года); Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой 
о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих 
на территории киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 13 октября 
1995 года (в силе с 6 января 2001 года). 
6 
 

нии на выборах в органы местного самоуправления, насчитывалось 
9262 человека, таким образом, 1 марта 2009 года проголосовало лишь 
0,24% иностранных граждан, имеющих право на участие в выборах в 
органы местного самоуправления1; 
2) в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона 
№ 67-ФЗ активным избирательным правом на участие в муниципальных выборах обладает гражданин, место жительства которого 
расположено в пределах избирательного округа. Вместе с тем Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. Таким образом, как разъяснил данную норму закона ЦИК России, «если иное не предусмотрено законом субъекта 
РФ, граждане РФ (в том числе студенты, обучающиеся по очной 
форме обучения в образовательных учреждениях и зарегистрированные по месту пребывания в общежитии, граждане, зарегистрированные по месту пребывания в воинских частях), место жительства 
которых находится за пределами избирательного округа, не обладают активным избирательным правом и не включаются в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления»2. Такую 
же позицию по данному вопросу занял Верховный Суд РФ. В пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ говорится, что 
«длительное пребывание гражданина в пределах избирательного 
округа не влечет возникновение у этого гражданина активного избирательного права на участие в выборах по данному округу, за исключением случая, когда активное избирательное право предоставлено таким гражданам законом, в том числе законом субъекта Российской Федерации». В настоящее время во многих субъектах Федерации законодательством о выборах активное избирательное право 
предоставляется гражданам, место жительства которых находится за 
пределами избирательного округа3; 
                                                        
1 Кулясова Н. Списки избирателей и численность избирателей // 
www.cikrf.ru. 
2 Письмо ЦИК России от 29 января 2009 года № 08-28/174 «Разъяснение 
ЦИК России по вопросам включения отдельных категорий избирателей в списки избирателей на выборах депутатов законодательных (представительных) 
органов государственной власти субъектов РФ и на выборах в органы местного 
самоуправления». 
3 Например: Избирательный кодекс Приморского края от 22 июля 2003 года 
№ 62-КЗ (в ред. от 9 ноября 2010 года), Закон Сахалинской области от 28 апреля 2008 года № 35-ЗО «О муниципальных выборах в Сахалинской области» (в 
ред. от 23 ноября 2010 года), Закон Кировской области от 28 июля 2005 года 
№ 346-ЗО «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области» (в ред. от 25 ноября 2010 года), 
Закон Челябинской области от 29 июня 2006 года № 36-ЗО (в ред. от 29 октября 
2009 года) «О муниципальных выборах в Челябинской области». 
7 
 

3) в соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона № 67-ФЗ 
основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места 
жительства, а в случаях, предусмотренных законом, факт временного 
пребывания гражданина на территории этого участка, либо наличие у 
гражданина открепительного удостоверения. Вместе с тем согласно 
пункту 17 статьи 17 Закона «избиратели, находящиеся в местах временного пребывания, работающие на предприятиях с непрерывным 
циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно 
уменьшение продолжительности работы (смены), а также избиратели 
из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части, решением участковой избирательной комиссии могут быть 
включены в список избирателей на избирательном участке по месту их 
временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования. Законом может быть предусмотрено, что избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах РФ, решением участковой избирательной комиссии могут быть включены в список избирателей на 
избирательном участке, образованном или определенным решением 
вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей 
по личному письменному заявлению, поданному в день голосования». 
Таким образом, Федеральным законом № 67-ФЗ предусмотрено 
право субъектов Федерации вводить дополнительные гарантии для реализации активного избирательного права граждан на муниципальных 
выборах; 
4) не обладают избирательным правом, а значит не включаются в 
списки и не учитываются при определении числа избирателей военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, 
военных организациях и учреждениях, в том числе курсанты военных 
учебных учреждений, не заключившие контракт о прохождении военной службы, если их место жительства до призыва на военную службу 
находилось за пределами избирательного округа (пункт 5 статьи 17 Федерального закона № 67-ФЗ).  
Равное избирательное право означает, что все граждане участвуют в 
выборах на равных основаниях. Каждому гражданину, обладающему 
правом избирать, принадлежит равное число голосов, гражданин может 
быть включен только в один список избирателей на выборах в органы 
местного самоуправления. Причем, до 2000 года была широко распространена практика образования на территории муниципального образования одновременно одномандатных и многомандатных избирательных 
округов. При этом избиратель имел в каждом округе столько голосов, 
сколько в этом округе распределялось мандатов. Конституционный Суд 
РФ в Постановлении от 23 марта 2000 года № 4-П признал, что наделение избирателей на выборах в один орган власти разным числом голо8 
 

сов нарушает равенство прав избирателей. Суд установил, что избиратели должны обладать равным числом голосов, в том числе в случае 
образования избирательных округов с разным числом мандатов1. После 
этого образование избирательных округов с разным числом мандатов 
стало применяться реже. А требование Конституционного Суда РФ 
нашло отражение в части 2 статьи 5 Федерального закона № 67-ФЗ, 
согласно которой установлено: «если на выборах в представительный 
орган муниципального образования образуются избирательные округа с 
разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, 
равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном 
округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос». Таким образом, если образуются одновременно одномандатные и многомандатные 
округа, каждый избиратель должен иметь один голос, а если образуются многомандатные округа с разным числом мандатов, к примеру, образуются двух-, трех- и четырехмандатные округа, то у избирателя может 
быть либо один голос, либо два. Таким образом, равенство избирательных округов по числу избирателей на выборах — важнейшая составляющая принципа равного избирательного права (для одномандатных 
округов примерное равенство, так как допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей от 10 до 30%2). 
Принцип прямого избирательного права дает возможность прямо 
выразить свою волю путем голосования и непосредственно формировать органы местного самоуправления. 
В России предусмотрено проведение прямых выборов, при которых депутаты или выборные должностные лица избираются непосредственно избирателями, а не какими-либо их представителями. 
Особенностью же выборов органов местного самоуправления является то, что здесь возможно формирование органов местного самоуправления путем делегирования, а именно формирование представительного органа муниципального района из представителей органов 
местного самоуправления поселений, находящихся на территории 
района, которые в свою очередь сформированы на основе прямых выборов (часть 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года 
№ 131-ФЗ (в ред. от 20 мая 2011 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ). 
 
2. Пассивное избирательное право 
Пассивное избирательное право — второй элемент субъективного 
избирательного права. При реализации пассивного избирательного пра                                                        
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 
23 марта 2000 года № 4-П. 
2 Под средней нормой представительства нужно понимать отношение численности избирателей к числу мандатов. 
9 
 

ва на муниципальных выборах, также имеются различия в проявлении 
принципов избирательного права. 
Принцип всеобщего избирательного права означает, что:  
1) этим правом обладают граждане иностранных государств, в соответствии с международными договорами РФ и с соблюдением требований избирательного законодательства; 
2) пассивным избирательным правом обладают, согласно пункту 25 
статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ не только политические партии, 
ее структурные подразделения, но и иные общественные объединения, 
уставы которых предусматривают возможность участия в выборах. 
Вместе с тем такие общественные объединения могут участвовать в 
выборах представительных органов местного самоуправления и только 
в одномандатных и многомандатных избирательных округах; 
3) не допускается ограничение пассивного избирательного права, 
связанное с нахождением места жительства гражданина на определенной территории (например, на территории субъекта Федерации, муниципального образования), включая требования к продолжительности и 
сроку проживания гражданина на данной территории — установление 
ценза оседлости является незаконным; 
4) установлен возрастной ценз для выборных лиц местного самоуправления, а именно, для представительного органа — 21 год, для глав 
муниципальных образований — 18 лет. Установление максимального 
срока кандидата не допускается. 
Принцип равенства кандидатов, избирательных объединений при 
реализации пассивного избирательного права связан с участием в выборах на равных условиях. При организации и проведении муниципальных выборов согласно пункту 9 статьи 32 Федерального закона 
№ 67-ФЗ запрещается выдвижение кандидата на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам (исключение при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением на одних 
и тех же выборах по одномандатному или многомандатному округам и 
в составе списка кандидатов). 
 
3. Иные избирательные прав граждан 
Данные права перечислены, в частности, в пункте 28 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ: право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; право участвовать в предвыборной агитации; 
право участвовать в наблюдении за проведением выборов; право на 
участвовать в наблюдении за работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определения результатов выборов; право участвовать в иных избирательных действиях.  
Перечень иных избирательных прав оставлен открытым. Это означает, что все права на участие в тех или иных избирательных действиях 
в процессе подготовки и проведения муниципальных выборов, преду10