Контрактная система в правовом пространстве России. Нормативная правовая база. Планирование закупочных процедур. Обоснование закупок

 

 

 

В.П. Гринев 

 

Контрактная система в правовом пространстве 
России. Нормативная правовая база. 
Планирование закупочных процедур. 
Обоснование закупок 

 

 

 

 

 

Москва 

 

Инфра-М 

2017 

 

 
В.П. Гринёв 

 
                                                                   
                                   
КОНТРАКТНАЯ 
СИСТЕМА В ПРАВОВОМ 
ПРОСТРАНСТВЕ 
РОССИИ 
 
Книга I 
 
  (Нормативно-правовая база, планирование, 
обоснование и общественное обсуждение 
закупок) 
 
 
Научно-практическое пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва 
ИНФРА-М 
2017 

 

 
УДК 347.1 
ББК 67.401 
Г 85 
 
А в т о р – с о с т а в и т е л ь:  
В.П. Гринёв – канд. воен. наук, старший научный сотрудник, эксперт ЦИТ в строительстве НИУ 
ВШЭ, член Московского отделения Ассоциации юристов России, зам. Председателя Комитета по 
закупкам отечественных товаров, работ, услуг Гильдии отечественных закупщиков и 
специалистов сфере закупок. 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
К.В. Кичик - доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ 
имени М.В. Ломоносова, кандидат  юридических наук 
А.В. Качалова – преподаватель кафедры гражданского права Московского государственного 
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.   
 
Г85 
Гринёв В.П. Контрактная система в правовом пространстве России. (Нормативноправовая база, планирование, обоснование и общественное обсуждение закупок)1. 
Научно-практическое пособие. -  М., 2017 – 194 c.

ISBN  978-5-16-103176-6

Данное пособие разработано в соответствии с Учебным планом профессиональной 
переподготовки и повышения квалификации по образовательной программе “Управление 
государственными и муниципальными закупками”. 
Нормативная 
правовая 
база 
Контрактной 
системы 
представлена 
в виде 
информационной модели, включающей в себя перечень из более 200 подзаконных актов, 
изданных в интересах правоприменения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 
г № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения 
государственных и муниципальных нужд”. 
Разработанный формат представления нормативной правовой базы основан на 
требованиях к содержанию Единой информационной системы, введенной в эксплуатацию 
с 1 января 2016 г.,  
Для 
государственных 
гражданских 
служащих 
органов 
исполнительной 
власти, 
руководителей и специалистов контрактных служб, предпринимателей, преподавателей, 
студентов, соискателей и аспирантов вузов и иных лиц, проходящих обучение по программам  
профессиональной переподготовки и повышения квалификации, в т.ч. в соответствии с приказами  
Минтруда России от 10 сентября 2015 г. № 625н ”Специалист в сфере закупок ” и № 626н 
“Эксперт в сфере  закупок”. 
 
Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, 
опубликованных в настоящем издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском 
праве и смежных правах, допускается только с письменного согласия обладателя исключительных 
имущественных прав на произведение. Все права защищены. 
 

  ISBN        978-5-16-103176-6                                                                       © Гринёв В.П., 2017   

                                                             
1 При подготовке данного издания использовались электронные тексты документов из справочной правовой 
системы КонсультантПлюс. 

Список сокращений 
 
В и ВТ – вооружение и военная техника 
ГБУ – государственное бюджетное учреждение 
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации 
ГОЗ – годовой объем закупок 
ГРСБ – главный распорядитель средств бюджета 
ГРСФБ – главный распорядитель средств федерального бюджета 
ГСК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 
ГУП – государственное унитарное предприятие 
ЕИС – единая информационная система 
ЕППР - единое правовое пространство России 
ЗК – запрос котировок 
ИКЗ – идентификационный код закупки 
ИНН — индивидуальный номер налогоплательщика 
ИП  — индивидуальный предприниматель 
ИЮЛ – иностранное юридическое лицо 
КВР – код видов расходов 
КПП – код причины постановки на учет  
КППР - конституционно-правовое пространство России  
КСЖЦ – критерий стоимости жизненного цикла 
МИНЦ - международные индексы научного цитирования 
МКД – многоквартирный дом 
МО — Московская область 
МСУ — местное самоуправление 
МФЦ — многофункциональный центр 
НО — некоммерческая организация 
НМЦК – начальная (максимальная) цена контракта 
НПА — нормативный правовой акт 
ОКЕИ – общероссийский классификатор единиц измерения 
ОКС — объект капитального строительства 
ОРД – оперативно-розыскная деятельность 
ПП РФ – постановление Правительства Российской Федерации 
РНП — реестр недобросовестных поставщиков 
РФ — Российская Федерация 
СГОЗ – совокупный годовой объем закупок 
СИТО — сеть инженерно-технического обеспечения 
СМП – субъекты малого предпринимательства 
СОНО-  социально ориентированные некоммерческие организации 
ТРУ – товары, работы, услуги 
ЮЛ — юридическое лицо 
ФГИСТП — Федеральная государственная информационная система территориального 
планирования 
ФЗ — Федеральный закон 
ФКР – функциональный классификатор расходов 
ФОИВ — федеральный орган исполнительной власти 
ФХД – финансово-хозяйственная деятельность 
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации 
ЦИК – Центральная избирательная комиссия 
ЦИТ – Центр инновационных технологий 
ЦСР – целевая статья расходов 
ЭА – электронный аукцион 
 

Предисловие  
 
 

Создание единого правового пространства является одной из важнейших задач 
Российского государства и заключается в строгом и полном соблюдении Конституции РФ, 
федерального законодательства и принимаемых в обеспечение их действия нормативных 
правовых актов. 
В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов 
Президентом РФ 10 августа 2000 г. был подписан Указ № 1486 “О дополнительных мерах 
по обеспечению единства правового пространства РФ”, действующий в настоящее время в 
ред. Указа Президента РФ от 26 декабря 2016 года № 707. 
Особое место в консолидации усилий по созданию единого правового пространства  
занимает вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г № 
44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения 
государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон о контрактной системе), в 
обеспечение действия которого принято уже более 200 нормативных правовых актов, 
изданных различными государственными органами.  
С  учетом того, что Закон о контрактной системе регламентирует расходование на 
обеспечение государственных и муниципальных нужд именно бюджетных средств, то 
формируемое им и соответствующими нормативными правовыми актами правовое 
пространство представляет собой те пределы, в которых должны функционировать 
субъекты правоотношений в рамках Контрактной системы. 

Если постулировать мнение, что Контрактная система применительно к 
бюджетным средствам может рассматриваться как механизм нормоконтроля за их 
расходованием2, то особенно актуальным становится вопрос организации взаимодействия 
между участниками Контрактной системы, к которым в соответствии с п. 1 ст. 3  
относятся: 

ФОИВ по регулированию контрактной системы в сфере закупок; 
органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной 
системы в сфере закупок; 
иные ФОИВ и органы государственной власти субъектов РФ;  
органы 
МСУ, 
уполномоченные 
на 
осуществление 
нормативно-правового 
регулирования и контроля в сфере закупок; 
государственные корпорация "Росатом" и "Роскосмос"; 
заказчики; 
участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, 
исполнителями); 
уполномоченные органы;  
уполномоченные учреждения;  
специализированные организации; 
операторы электронных площадок.  
Следует отметить, что формирование и сохранение на территории России единого 
правового пространства является приоритетной задачей всех участников Контрактной 
системы. 
В качестве основных форм работы по обеспечению единства правового 
пространства, по мнению М.А. Коняхина, руководителя одного из управлений Минюста 
России, является проведение мониторинга законодательства и его правоприменения, а 
также ведение реестра нормативных правовых актов, проведение их правовой и 

                                                             
2 Гринёв В. П. Контрактная система как механизм нормоконтроля расходования бюджетных средств // 
Право и экономика. 2015. № 7. С. 37-44. 
 

антикоррупционной экспертизы. Следует иметь в виду, что в настоящее время такого рода 
работа должна проводиться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации 
от 20 мая 2011 г. № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и 
распоряжением Правительства РФ от 19.08.2016 № 1751-р “Об утверждении плана 
мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2017 год”. 
Именно поэтому цель настоящего издания заключается в представлении 
результатов мониторинга законодательства о Контрактной системе, в основу содержания 
которого положен учет как вносимых изменений в Закон о контрактной системе, так всей 
совокупности принимаемых нормативных правовых актов в обеспечение действия его 
отдельных статей.  
По результатам проведенного мониторинга по состоянию на 01.05.2017 г. в рамках 
данной работы была создана информационная модель, дающая возможность представить 
Контрактную систему  в виде своеобразного сегмента в правовом пространстве России. 
Настоящее издание включает в себя  Предисловие, раздел, в котором раскрываются  
основные понятия, семь глав, 12 приложений, в одном из которых приведены результаты 
анализа особенностей заключения контрактов с единственным поставщиком, и 
библиографический список. 
В Главе 1  раскрываются общие положения о законодательстве РФ и иных НПА о 
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения 
государственных и муниципальных нужд.  
В Главе 2 рассматривается порядок опубликования и вступления в силу актов 
Президента РФ, Правительства РФ и НПА федеральных органов исполнительной власти. 
В Главе 3 представлен перечень подзаконных актов, раскрывающих положения 
статей федерального закона “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ. 
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”. 
В Главу 4 включена нормативная правовая база в обеспечение действия статей 
Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для 
обеспечения государственных и муниципальных нужд” 
Глава 5 посвящена планированию закупочных процедур. 
В Главе 6 рассматриваются основные положения о составлении планов-графиков и 
порядок их размещения в ЕИС. 
 
Глава 7 посвящена обоснованию закупок  при формировании плана закупок и 
планов-графиков.  
В приложениях представлены извлечения из НПА, изданных в обеспечение 
действия статей о планировании, обосновании и обязательном общественном обсуждении 
закупок в рамках Закона о контрактной системе, в т.ч. соответствующие формы планов и 
планов-графиков, а также раскрыты правовые аспекты особенностей осуществления 
закупки у единственного поставщика. 
Библиографический список включает перечень основных работ составителя и 
других авторов, посвященных излагаемым в данном издании вопросам.    
 
Результаты работы, представленные в настоящем издании, докладывались на 
различных конференциях по публичным закупкам, в ходе форумов “За честные закупки” в 
2015 и 2016 гг. и апробированы в ходе занятий в рамках системы ДПО в различных 
учебных заведениях, в т.ч. в Российском государственном университете правосудия, 
Всероссийском 
государственном 
университете 
юстиции, 
Московском 
городском 
государственном университете Правительства Москвы, Столичном институте повышения 
квалификации специалистов, Московском областном учебном центре и в других учебных 
заведениях. 
 
Составитель признателен и благодарен В.А. Вайпану – заместителю декана 
Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, канд. юрид. наук, доценту, 
руководителю аппарата Московского отделения Ассоциации юристов России, а также 

рецензентам,  другим коллегам, высказавшим свои пожелания и замечания по структуре и 
содержанию данного издания. 
 
 

Основные понятия 
 
В интересах раскрытия основных понятий в рамках обсуждения вопроса о 
контрактной системе в правовом пространстве России, представляется целесообразным 
привести два определения из энциклопедического словаря “Конституционное право 
России”, в частности: 
 
Конституционно-правовое пространство России (далее КППР) - пространство 
(территория), на которое распространяется действие федеральной Конституции. КППР, 
охватывает сферу отношений, в границах которой устанавливается и поддерживается 
конституционно-правовой режим. Как единый государственно-правовой комплекс КППР 
характеризуется государственной и территориальной целостностью, суверенитетом 
государственной власти, верховенством федерального права.  
 
Единое правовое пространство России (далее ЕППР) - очерченное границами 
государства пространство, характеризующееся единством правового регулирования 
социально-политических, хозяйственных и финансовых отношений на всей территории 
России. В границах ЕППР устанавливаются единые стандарты в гуманитарной, 
социально-политической, экономической и информационной областях, обеспечивается 
единство правового регулирования предпринимательской деятельности, действует 
унифицированное и в то же время отражающее особенности регионов хозяйственное 
законодательство, существует консолидированная правовая система. ЕППР обусловлено 
свойствами национальной правовой системы, единством государственной власти и 
экономического пространства страны. 

В каждом из этих определений имеют место быть положения, касающиеся прямо или 
косвенно правового регулирования правоотношений в сфере закупок ТРУ для 
обеспечения государственных и муниципальных нужд.  
Раскрытие темы о контрактной системе в ЕППР тесно связано с отображением 
взаимоотношений участников контрактной системы, находящихся в нормативнорегулятивных связях, обусловленных всей совокупностью законов и подзаконных актов, 
регулирующих правоотношения в сфере закупок ТРУ для обеспечения государственных и 
муниципальных нужд.  
В 
контексте 
рассматриваемого 
вопроса 
дефиниция 
"пространство" 
дает 
возможность 
провести 
исследование 
пределов 
и 
объемов 
действия 
имеющих 
юридическую силу НПА в сфере закупок. 
На основании этого под пространством в рамках контрактных отношений можно 
понимать область конкретного влияния принимаемых НПА на такие отношения в сфере 
закупок как планирование, определение поставщика, мониторинг, контроль, аудит, 
общественное обсуждение, банковское и казначейское сопровождение и др.  
 
Взаимопроникновение государственного пространства и правового пространства 
порождает многообразие форм взаимосвязей, в первую очередь при выработке норм 
применения национального режима в сфере закупок и политике импортозамещения как 
цели закупки инновационной и высокотехнологичной  продукции3,4,5. 

Именно этим обстоятельством и объясняется факт существования различных 
научных теорий в области права, интерпретирующих связь государственного и правового 
пространства.  
 
Юридическая составляющая универсальных свойств термина "пространство" 
связана с непрерывностью, однородностью и целостностью, а свойств контрактной 
                                                             
3 Гринев В. П. Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной 
продукции // Госзакупки.ру. 2014. № 10. С. 22-31. 
4 Гринев В. П. Особенности закупки инновационной и высокотехнологичной продукции в рамках 
контрактной системы // Право и экономика. 2014. № 10. С. 14-20. 
5 Гринев В. П. Импортозамещение как цель закупки инновационной и высокотехнологичной продукции // 
Госзакупки.ру. 2015. № 6. С. 40-44. 

системы - с устойчивостью, наблюдаемостью и управляемостью.  
 
Каждое из этих свойств может характеризоваться соответствующим содержанием. 
В частности: 
непрерывность связана с действием права в любой точке пространства 
(государственной территории); 
целостность представляет собой единство, выстроенное на основе соответствия и 
взаимоувязанности правовых норм, актов и постановлений по отношению друг к другу; 
однородность пространства в праве является фундаментальным условием, в 
котором правовое предписание или НПА действуют при любых условиях и формах 
существующего пространства одинаково для всех на любом пространственном 
промежутке; 
устойчивость контрактной системы обусловлена соблюдением ее участниками 
прав и обязанностей в соответствии с подписанными контрактами. Это касается и 
своевременной оплаты заказчиками поставленных товаров, выполненных работ и 
оказанных 
услуг, 
и 
надлежащим 
выполнением 
поставщиками 
(подрядчиками, 
исполнителями) своих обязательств; 
наблюдаемость контрактной системы тесно увязана с мониторингом, контролем и 
аудитом, а управляемость - с функционированием ЕИС, которая используется 
участниками контрактной системы как лицами, принимающими соответствующие 
решения. 
 
Все 
вышеописанное 
имеет 
первостепенное 
значение 
для 
формирования  
правоотношений 
в 
сфере 
закупки 
ТРУ 
для 
обеспечения 
государственных 
и 
муниципальных нужд, как основополагающего фактора функционирования контрактной 
системы в соответствии с  Законом о контрактной системе, вступившим в силу, как 
уже отмечалось ранее,  с 1 января 2014 г6.  

 Следует отметить, что Закон о контрактной системе динамично совершенствуется.  
Так, еще до его вступления в силу,  в 2013 г. в этот Закон двумя федеральными 
законами, в частности, от 02.07.2013 № 188-ФЗ и от 28.12.2013 № 396-ФЗ были внесены 
первые изменения.  
 
В 2014 г. изменения были внесены уже в соответствии с 7 федеральными законами, 
в частности, от 04.06.2014 №140, от 21.07.2014 № 224-ФЗ, от 24.11.2014 № 356-ФЗ, от 
01.12.2014 № 416-ФЗ, от 29.12.2014 № 458-ФЗ, от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 31.12.2014 № 
519-ФЗ.  
 
В 2015 г. изменения были внесены в соответствии с 12 федеральными законами, в 
частности, от 08.03.2015 № 23-ФЗ, от 08.03.2015 № 48-ФЗ, от 06.04.2015 № 82-ФЗ, от 
29.06.2015 № 188-ФЗ, от 29.06.2015 № 210-ФЗ, от 13.07.2015 № 216-ФЗ, от 13.07.2015 № 
220-ФЗ, от 13.07.2015 № 226-ФЗ, от 13.07.2015 № 227-ФЗ, от 13.07.2015 № 249-ФЗ, от 
29.12.2015 № 390-ФЗ, от 30.12.2015 № 469-ФЗ.  
 
В 2016 г. изменения в Закон о контрактной системе были внесены в соответствии с 
14 федеральными законами: от 09.03.2016 № 66-ФЗ, от 05.04.2016 № 96-ФЗ, от 05.04.2016 
№ 104-ФЗ, от 02.06.2016 № 167-ФЗ, от 23.06.2016 № 203-ФЗ, от 23.06.2016 № 221-ФЗ, от 
03.07.2016 № 266-ФЗ, от 03.07.2016 № 314-ФЗ, от 03.07.2016 № 320-ФЗ, от 03.07.2016 № 
321-ФЗ, от 03.07.2016 № 365-ФЗ, от 28.12.2016 № 474-ФЗ, от 28.12.2016 № 489-ФЗ, от 
28.12.2016 № 500-ФЗ. 
 
В 2017 г. изменения в Закон о контрактной системе по состоянию на 01.05.2017 г. 
внесены в соответствии с федеральными законами от: 22.02.2017 № 17-ФЗ. 
 
Таким образом, по состоянию на 01.05.2017 г. Закон о контрактной системе  
действует в редакции 36 федеральных законов и в проекте находится еще около или даже 
более 10. 

                                                             
6 Отдельные положения Закона о контрактной системы в соответствии статьей 114 вступают в силу в иные 
сроки. 

Комментируя такое количество изменяющих законов, уместно отметить, что, по 
мнению  Д.А. Керимова, “…у каждого закона есть объективная реальность действия в 
пространстве. Отсюда вытекает потребность в корректировке ранее принятых 
правовых предписаний и норм в связи с развитием как самих объективных 
закономерностей, так и условий действия правовой материи в социуме 7”. 
 
В интересах раскрытия темы, касающейся контрактной системы в правовом 
пространстве России, представляется целесообразным акцентироваться на ряде основных 
понятий, раскрытых в статье 3 Закона о контрактной системе, которая называется: 
“Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе”. Такая позиция 
обусловлена тем обстоятельством, что уточнение значения слов, по утверждению Рене 
Декарта8, позволит избежать более половины заблуждений. 

 
И так, основные понятия, раскрытые в Законе о Контрактной системе. 

 
 
 
Контрактная система в сфере закупок ТРУ для обеспечения государственных и 
муниципальных нужд в соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о контрактной системе - 
это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (ФОИВ по 
регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти 
субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные 
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов 
РФ, 
органы 
МСУ, 
уполномоченные 
на 
осуществление 
нормативно-правового 
регулирования и контроля в сфере закупок, государственные корпорации "Росатом" и 
"Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками 
(подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, 
специализированные 
организации, 
операторы 
электронных 
площадок) 
и 
осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной 
системы в сфере закупок (далее ЕИС), в соответствии с законодательством РФ и иными 
нормативными правовыми актами (далее НПА) о контрактной системе в сфере закупок 
действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. 

 Что касается ЕИС, то в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона о 
контрактной системе она содержит9: 

1) планы закупок; 
2) планы-графики; 
3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; 
4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, 
происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, 
услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень 
иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми РФ заключены 
международные договоры о взаимном применении национального режима при 
осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима; 
5) информацию о закупках, предусмотренную Законом о контрактной системе, об 
исполнении контрактов; 
6) реестр контрактов, заключенных заказчиками; 
7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 
8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; 
9) реестр банковских гарантий; 
10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных 
предписаний; 
                                                             
7 Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. М., 1979. С. 102 - 103. 
8 Рене Декарт  (31.3.1595, Лаэ (Турень) – 11.2.1650) – французский философ, математик. 
9 В соответствии с информацией из СПС Консультант Плюс пункты 1 - 3 части 3 статьи 4 вступили в силу с 
1 января 2017 года