Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование

Москва 
ЮстицинфорМ 
2014

Управление госУдарственной 
и мУниципальной 
собственностью: 
право, экономика, 
недвижимость  
и природопользование

монография
под редакцией 
доктора экономических наук, профессора с.е. прокофьева, 
кандидата экономических наук, доцента о.в.паниной,
кандидата юридических наук, доцента с.г. еремина

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение
 высшего профессионального образования 
"Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" 
(Финансовый университет) 

Кафедра "Государственное и муниципальное управление"

рецензенты:
р.А. Абрамов, доктор экономических наук, профессор, заведующий 
кафедрой «Государственное и муниципальное управление» рЭУ им. 
Г.В.Плеханова; 
В.Г. ростанец, доктор экономических наук, профессор, Директор института региональных экономических исследований. 

Авторский коллектив кафедры "Государственное и муниципальное управление"  Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации

проф., д.э.н., с.Е.Прокофьев
проф., д.э.н., Г.М.Кадырова 
доц., к.э.н., о.В.Панина 
доц., к.полит.н., А.ф.радченко 
доц., к.э.н., П.В.Кухтин 
доц., к.ю.н., с.Г.Еремин 
доц., к.э.н., А.и.Галкин 
ст. препод.,к.э.н., А.А.савельев
ассист., к.э.н., о.В.Павлюкова
аспирант Е.В.разумова 

Управление государственной и муниципальной собственностью: 
право, экономика, недвижимость и природопользование: Монография / 
Под ред. Прокофьева с.Е., Паниной о.В., Еремина с.Г. М., 2014. — 336 с. 

ISBN 978-5-7205-1239-2.

В монографии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы управления государственной и муниципальной соб- 
ственностью. Значительное внимание уделено проблемам управления: 
объектами недвижимости, природными и земельными ресурсами. Кроме того, в данной монографии рассматривается эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью.

 Данное издание предназначено для студентов, магистрантов и 
слушателей, изучающих дисциплину «Управление государственной и 
муниципальной собственностью», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также 
научным и практическим работникам. 

УДК 351/354
ББК 67.401
          У66

ISBN 978-5-7205-1239-2

У66

УДК 351/354
ББК 67.401
Коллектив авторов, 2014
© Оформление. ЗАО «Юстицинформ», 2014

введение

Одной из важнейших функций государства является обеспечение удовлетворения общественных потребностей.
К услугам, которые необходимы всему обществу и должны быть 
доступны всем гражданам, относятся бесплатное всеобщее образование, здравоохранение (в пределах такого минимума, который государство может обеспечить), фундаментальная наука, радио и телевещание общего пользования, Вооруженные силы их охрана правопорядка. К имуществу, дающему гражданам страны общественные 
блага, принадлежат, например, шоссейные дороги, мосты, национальные парки и заповедники, городские улицы и площади и пр.
Если эти объекты государственные, то они содержатся за счет 
налогоплательщиков и плата за пользование ими не берется. Такое 
имущество на балансе государства не является капиталом, приносящим доход, и статистика не включает его в сектор предприятий.
К категории общественных благ относятся также услуги более 
широкого спектра отраслей, которые составляют производственную и социальную инфраструктуру современной экономики (электроэнергетика, газоснабжение, водоснабжение, тепловое хозяйство больших городов, почтовая и телефонно-телеграфная связь, 
железные дороги и городской общественный транспорт). Эти услуги не бесплатны, но они должны быть доступны для всех граждан и 
всех предприятий. Между тем данные виды деятельности откосятся к отраслям «естественной монополии», и предприятия, которые 
осуществляют ее, в большинстве стран находятся в государственной  
собственности.
В современной экономике, где развиваются две основные формы 
собственности частная и государственная, действуют частные предприятия (индивидуальные и коллективные), государственные (имущество которых полностью принадлежит государству) и смешанные, 
где имущественные права государства и частных вкладчиков сочетаются в той или иной пропорции («третий сектор»).
Из особенностей природы общественного блага следует, что субъект потребляет его вне зависимости от того, оплачивает он издержки производства или нет. Это означает, что возможна ситуация, когда ни один потребитель общественного блага не станет добровольно финансировать его производство, а, следовательно, при частной 

Введение

организации производства таких благ они производиться не будут 
(или в лучшем случае будет наблюдаться их дефицит)’.
Соответственно, к государственному сектору экономики относятся государственные предприятия, организации и учреждения.
В отличие от государственного сектора государственная собственность — это все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства. Из сказанного ясно, что количественные оценки государственного сектора и государственной 
собственности в реальности могут существенно различаться.
В данной работе будут подробно рассмотрены вышеуказанные 
аспекты управления государственной и муниципальной собственностью.
Авторский коллектив выражает благодарность Кувшиновой С.В.,  
Масталыгиной О.В., Рачковой Е.А., Шевченко А.Д., Буравчи- 
ковой Я.Г., Трифонову А.В. и Федухину А.Н. за участие в сборе  
практических материалов по проблемам управления недвижимостью и природопользования.

1 Часть. 
обЩие вопросЫ 
УправлениЯ 
госУдарственной 
и мУниципальной 
собственностью 

глава 1.  
система управления государственной  
и муниципальной собственностью

Под экономическими отношениями собственности следует понимать отношения присваивающего лица с другими группами лиц, 
отдельными лицами и государством по поводу присвоенных материальных благ. Суть этого отношения заключается в том, что лицо 
относится к присвоенному имуществу как к своему, только ему принадлежащему; соприкасающиеся с ним по поводу этого имущества 
лица, наоборот, исходят из того, что оно для них является чужим.  
В рамках этого общественного отношения собственник владеет, 
пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Таким образом, собственность как экономическая категория 
представляет собой действия по владению, пользованию и распоряжению имуществом в рамках исторически сложившегося способа присвоения.
Все вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящей работы и ее основную цель: раскрыть понятие собственности, и ее основные формы по законодательству России. Поставленная цель реализуется решением следующих задач:
Раскрыть понятие государственной и муниципальной собственности;
Изучить основные аспекты государственной и муниципальной 
собственности;
Рассмотреть механизм управления государственной и муниципальной собственности.

 1.1. понятие государственной и муниципальной 
собственности

РФ на основании пункта 1 статьи 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. При этом права всех собственников защищаются законом и судом равным образом. 

1.1. Понятие государственной и муниципальной собственности

Понятие собственность на имущество включает в себя право владения — физическое обладание этим имуществом, право пользования — возможность использования имущества и получения дохода от 
этого использования и право распоряжения — возможность продать, 
обменять, подарить или иным образом распорядиться имуществом. 
Согласно пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственной собственностью в РФ является: 
1. имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность); 
2. имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам 
Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам 
федерального значения, автономной области, автономным округам 
(собственность субъекта Российской Федерации). 
При этом от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 125 ГК РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти 
в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими 
статус этих органов. 
Муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 1 статьи 215 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований 
своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.1

Право государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации разграничивается и регламентируется: 
1. ГК РФ; 
2. Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность 
республик в составе российской Федерации, краев, областей, авто
1 Лушникова т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью, Учебное пособие. — Челяб. гос. ун-т, 2008. — 165 с.

Глава 1. система управления государственной 
и муниципальной собственностью

номной области, автономных округов, городов Москвы и СанктПетербурга и муниципальную собственность»; 
3. Распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп 
«Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности 
и порядке оформления прав собственности»; 
4. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г.  
№ 96 «О делегировании полномочий Правительства Российской 
Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»; 
5. иными нормативными правовыми актами. 
На практике часто возникает путаница, связанная с нахождением арендуемого имущества в хозяйственном ведении или оперативном управлении учреждений, казенных предприятий или государственных органов. Попытаемся прояснить ситуацию. 
Согласно статье 294 ГК РФ государственное или муниципальное 
унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве 
хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим 
имуществом в пределах, определяемых ГК РФ. 
Так, например, в соответствии с пунктом 2 статьи 295 ГК РФ 
предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. 
Остальным имуществом, принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения, оно распоряжается самостоятельно . 
Возможна ситуация, когда предприятие, которому недвижимое 
имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, сдает его 
в аренду без согласия собственника имущества. Такая сделка аренды недействительна согласно статье 168 ГК РФ и влечет для сторон 
неблагоприятные последствия, предусмотренные гражданским законодательством. 
На основании пункта 1 статьи 296 ГК РФ право оперативного 
управления представляет собой владение, пользование и распоряжение казенным предприятием или учреждением, закрепленным за 
ним имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии 
с целями деятельности этого казенного предприятия или учрежде

1.2. Методы управления муниципальной собственностью

ния, заданиями собственника и назначением имущества. При этом 
согласно пункту 1 статьи 297 такое предприятие вправе отчуждать 
или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. 
Наиболее полный перечень возможных объектов муниципальной собственности содержится в ст. 29 ФЗ «Об общих принципах 
организации МСУ в РФ». Схематично они изображены на рис. 1.1. 

Рис. 1.1. Объекты муниципальной собственности 

Данный перечень является открытым, что предполагает возможность нахождения в муниципальной собственности и иных объектов. 
В частности таких как: пакеты акций, доли участия в хозяйственных 
обществах, транспортные средства, малоценное имущество и др. 

1.2. методы управления муниципальной собственностью

На сегодняшний день местными администрациями могут быть 
использованы как организационно-распорядительные, так и экономические методы управления муниципальной собственностью. 
К первой группе методов можно отнести:

Глава 1. система управления государственной 
и муниципальной собственностью

1. создание муниципальных предприятий;
2. контракты с руководителем муниципальных предприятий;
3. договора на передачу прав на имущество;
4. внесение доли в уставный капитал акционерных обществ;
5. передача имущества с баланса на баланс и списание;
6. аренда, лизинг;
7. залог, ипотека;
8. доверительное управление (траст);
9. отчуждение;
10. приватизация муниципальных предприятий
Вторая группа методов включает:
1. муниципальный заказ;
2. нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в городской бюджет;
3. дотации;
4. нормативы платежей за использование муниципальной собственности;
5. местное налогообложение;
6. экономические санкции, штрафы.
Аренда и субаренда занимают особое место в системе управления муниципальной собственностью. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества является стабильным источником доходов местных бюджетов, поэтому управление муниципальной собственностью не означает ее продажу по максимально высокой цене. 
В качестве перспективного направления можно назвать создание 
предприятий смешанной формы собственности в различных сферах городской экономики. Будучи держателем пакета акций, местная администрация может принимать непосредственное участием 
в оперативном управлении предприятиями. По всем предприятиям 
(и смешанным, и чисто муниципальным) необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества. Поскольку, собственнику принадлежат все правомочия в отношении 
соответствующего объекта собственности, то он в праве самостоятельно выбирать для себя такие правовые режимы ее использования, которые максимально способствуют достижению его целей. Он 
вправе сам владеть и пользоваться своим имуществом (к примеру,