Социальная политика на периферийных территориях: актуальные проблемы

И. В. Стародубровская

Социальная политика 
на периферийных 
территориях 
Актуальные проблемы

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

УДК ..

ББК .(Рос)

С

Стародубровская, И. В.
Социальная политика на периферийных территориях: актуальные проблемы  /  И. В. Стародубровская. — М. : Издательский дом «Дело» 
РАНХиГС, 2014. — 108 с. — (Научные доклады: социальная политика).

ISBN 978-5-7749-0934-6

В работе рассмотрены проблемы предоставления социальных услуг 
в местах, которые можно отнести к «российской глубинке», а именно на периферийных территориях, для которых характерны интенсивные процессы депопуляции. Отток населения, деградация человеческого капитала, 
старение кадров в социальной сфере — все эти процессы требуют особого 
подхода к организации предоставления социальных услуг. На федеральном 
уровне эти особенности часто не учитываются, что ставит жесткие барьеры 
на пути оптимизации социальных расходов подобных территорий. Доклад 
основан на полевых исследованиях периферийных территорий в Томской, 
Вологодской, Костромской областях и Пермском крае.

ISBN 978-5-7749-0934-6  
УДК 316.334.3
ББК 66.3(2Рос)3

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

С



Оглавление

Введение.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Периферийные территории: 
социальный контекст   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 8

1.1. Сжатие периферийных территорий — 
основные характеристики.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .8

1.2. Спрос и предложение 
на социальные услуги  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 32

2. Концептуальные подходы 
к оптимизации социальной сферы 
на сельских территориях   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 53

2.1. Общая характеристика подходов 
к оптимизации социальной сферы .  .  .  .  .  .  .  .  . 53

2.2. Максимальное использование потенциала, 
сохранившегося на территориях интенсивной 
депопуляции  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60

2.3. Обеспечение жителям территорий 
интенсивной депопуляции доступа к услугам, 
предоставляемым на других территориях.  .  .  .  . 71

2.4. Поддержка миграции населения 
на территории, где социальные услуги 
предоставляются в большем объеме 
и более высокого качества.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 87

2.5. Неиспользованные резервы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 91

Список используемой литературы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  106



Введение

Как в обыденной жизни, так и в научном анализе традициКак в обыденной жизни, так и в научном анализе традиционным является разделение территорий на городские и сельонным является разделение территорий на городские и сельские. Такое деление применяется также в официальных 
ские. Такое деление применяется также в официальных 
документах, статистических данных, аналитических матедокументах, статистических данных, аналитических материалах. В чем-то подобное разделение действительно улавриалах. В чем-то подобное разделение действительно улавливает существенные различия в характере территорий, одливает существенные различия в характере территорий, однако в определенной мере оно искажает реальную картину. 
нако в определенной мере оно искажает реальную картину. 
Дело в том, что в последние десятилетия идут объективные 
Дело в том, что в последние десятилетия идут объективные 
процессы усиливающейся дифференциации сельских терпроцессы усиливающейся дифференциации сельских территорий: пространства вокруг крупных городов в большинриторий: пространства вокруг крупных городов в большинстве своем характеризуются позитивной экономической 
стве своем характеризуются позитивной экономической 
динамикой, растущим населением, трансформацией хозяйдинамикой, растущим населением, трансформацией хозяйственной деятельности исходя из потребностей города. Эти 
ственной деятельности исходя из потребностей города. Эти 
территории формируют городские агломерации — пространтерритории формируют городские агломерации — пространство с совершенно особыми характеристиками, находящееся 
ство с совершенно особыми характеристиками, находящееся 
под определяющим влиянием городского центра. Территорипод определяющим влиянием городского центра. Территориальные границы агломераций нельзя с точностью фиксироальные границы агломераций нельзя с точностью фиксировать, но можно утверждать, что чем более крупным является 
вать, но можно утверждать, что чем более крупным является 
город и чем лучше развита транспортная инфраструктура, 
город и чем лучше развита транспортная инфраструктура, 
тем активнее идет трансформация окружающей его сельской 
тем активнее идет трансформация окружающей его сельской 
местности. Сельская местность вне сферы влияния крупных 
местности. Сельская местность вне сферы влияния крупных 
городов (будем называть ее периферией) отличается совергородов (будем называть ее периферией) отличается совершенно другими характеристиками. Экономика здесь зависит 
шенно другими характеристиками. Экономика здесь зависит 
в первую очередь от развития аграрных и сырьевых отраслей, 
в первую очередь от развития аграрных и сырьевых отраслей, 
для многих территорий характерны процессы депопуляции 
для многих территорий характерны процессы депопуляции 
и деградации. Очевидно, что то, что обычно относят к сельи деградации. Очевидно, что то, что обычно относят к сельской местности, по своим экономическим и социальным 
ской местности, по своим экономическим и социальным 

И. В. С



характеристикам делится по меньшей мере на три группы, 
характеристикам делится по меньшей мере на три группы, 
для которых характерны совершенно различные тенденции:
для которых характерны совершенно различные тенденции:

 · агломерации крупных городов;
 · территории эффективной аграрной и сырьевой экономики;
 · территории интенсивной депопуляции и деградации.

В настоящей работе акцент сделан на кризисной группе сельВ настоящей работе акцент сделан на кризисной группе сельских территорий, не входящих в орбиту влияния крупных госких территорий, не входящих в орбиту влияния крупных городов, где идет активное снижение численности населения, 
родов, где идет активное снижение численности населения, 
а экономика носит депрессивный характер. Когда речь идет 
а экономика носит депрессивный характер. Когда речь идет 
о проблемах сельской местности, в первую очередь имеюто проблемах сельской местности, в первую очередь имеются в виду негативные процессы, идущие именно в данной 
ся в виду негативные процессы, идущие именно в данной 
группе территорий. При этом из всего набора характерных 
группе территорий. При этом из всего набора характерных 
для них проблем выбраны вопрос организации предоставледля них проблем выбраны вопрос организации предоставления социальных услуг. Актуальность данного вопроса связана 
ния социальных услуг. Актуальность данного вопроса связана 
с рядом причин.
с рядом причин.

Во-первых, предоставление социальных услуг на данных 
Во-первых, предоставление социальных услуг на данных 

территориях оказывается в фокусе противоречивых треботерриториях оказывается в фокусе противоречивых требований: с одной стороны, необходимость обеспечивать опреваний: с одной стороны, необходимость обеспечивать определенный уровень подобных услуг всем гражданам страны 
деленный уровень подобных услуг всем гражданам страны 
заставляет поддерживать бюджетную сеть «любой ценой»; 
заставляет поддерживать бюджетную сеть «любой ценой»; 
с другой стороны, необходимость эффективного использос другой стороны, необходимость эффективного использования ресурсов ставит вопрос о неизбежности оптимизации. 
вания ресурсов ставит вопрос о неизбежности оптимизации. 
Нахождение баланса и компромисса между этими требоваНахождение баланса и компромисса между этими требованиями — чрезвычайно важная задача социально-экономичениями — чрезвычайно важная задача социально-экономической политики.
ской политики.

Во-вторых, организация предоставления социальных усВо-вторых, организация предоставления социальных ус
луг на подобных территориях в наибольшей мере отличаетлуг на подобных территориях в наибольшей мере отличается от «стандартной» модели, характерной, в первую очередь, 
ся от «стандартной» модели, характерной, в первую очередь, 
для городов, на которую обычно ориентируются государдля городов, на которую обычно ориентируются государственные программы развития и модели реформирования 
ственные программы развития и модели реформирования 
социальной сферы. Учет специфических условий, характерсоциальной сферы. Учет специфических условий, характерных для негородских территорий, может существенно повыных для негородских территорий, может существенно повысить эффективность механизмов проведения социальной посить эффективность механизмов проведения социальной политики. Но для этого необходимо проанализировать данные 
литики. Но для этого необходимо проанализировать данные 
условия.
условия.

С    

В-третьих, организация предоставления социальных усВ-третьих, организация предоставления социальных ус
луг на территориях интенсивной депопуляции — серьезный 
луг на территориях интенсивной депопуляции — серьезный 
вызов для любой региональной власти, требующий от нее 
вызов для любой региональной власти, требующий от нее 
поиска нестандартных решений и использования нетрадипоиска нестандартных решений и использования нетрадиционных механизмов. Выявление и обобщение примеров 
ционных механизмов. Выявление и обобщение примеров 
как лучшей, так и худшей практики в данной сфере является 
как лучшей, так и худшей практики в данной сфере является 
самостоятельной задачей, представляющей интерес для ресамостоятельной задачей, представляющей интерес для региональной политики.
гиональной политики.

С учетом стоящих перед исследованием задач, его сущеС учетом стоящих перед исследованием задач, его суще
ственной частью являлась полевая работа. Было выбрано 
ственной частью являлась полевая работа. Было выбрано 
4 пилотных региона: Томская область, Вологодская область, 
4 пилотных региона: Томская область, Вологодская область, 
Костромская область и Пермский край, в которых, в свою очеКостромская область и Пермский край, в которых, в свою очередь, отбирались пилотные муниципальные районы. Данные 
редь, отбирались пилотные муниципальные районы. Данные 
районы не входят в агломерации крупных городов и характерайоны не входят в агломерации крупных городов и характеризуются интенсивными процессами депопуляции. На базе 
ризуются интенсивными процессами депопуляции. На базе 
этих районов проводилось углубленное исследование оргаэтих районов проводилось углубленное исследование организации предоставления социальных услуг. Всего в 2011–
низации предоставления социальных услуг. Всего в 2011–
2012 гг. была проанализирована ситуация в 15 муниципаль2012 гг. была проанализирована ситуация в 15 муниципальных районах.
ных районах.

Полевая работа проводилась группой исследователей. АвПолевая работа проводилась группой исследователей. Ав
тор выражает благодарность Владимиру Назарову, Арсению 
тор выражает благодарность Владимиру Назарову, Арсению 
Мамедову, Дине Лободановой, Анне Чепурной за предоставМамедову, Дине Лободановой, Анне Чепурной за предоставление полевых материалов и проведение расчетов, испольление полевых материалов и проведение расчетов, использованных в данной работе. В то же время большая часть исзованных в данной работе. В то же время большая часть использованного полевого материала собрана непосредственно 
пользованного полевого материала собрана непосредственно 
автором.
автором.



. Периферийные территории:
социальный контекст

.. С   — 
 

Основные характеристики периферийных территорий

Данное исследование использует инструментарий центроДанное исследование использует инструментарий центропериферийной теории, в соответствии с которой «неравнопериферийной теории, в соответствии с которой «неравномерность экономического роста и процесс пространственной 
мерность экономического роста и процесс пространственной 
поляризации неизбежно порождают диспропорции между 
поляризации неизбежно порождают диспропорции между 
ядром и периферией»
ядром и периферией»1. При этом периферия дифференциру. При этом периферия дифференциру
ется в зависимости от степени приближенности к ядру: если 
ется в зависимости от степени приближенности к ядру: если 
на ближнюю периферию ядро оказывает активное воздейна ближнюю периферию ядро оказывает активное воздействие, то по мере удаления от него влияние ядра постепенно 
ствие, то по мере удаления от него влияние ядра постепенно 
сходит на нет. Структуру периферии различные специалисты 
сходит на нет. Структуру периферии различные специалисты 
характеризуют по-разному, мы здесь остановимся на выдехарактеризуют по-разному, мы здесь остановимся на выделении ближней, средней и дальней периферии.
лении ближней, средней и дальней периферии.

Движущей силой воспроизводства отношений центр — периДвижущей силой воспроизводства отношений центр — пери
ферия является постоянное генерирование ядром новых проферия является постоянное генерирование ядром новых процессов, технологий, институтов, в то время как на периферию 
цессов, технологий, институтов, в то время как на периферию 
идет «диффузия устаревших нововведений», позволяя перифеидет «диффузия устаревших нововведений», позволяя периферии в определенной мере модернизироваться, но при этом 
рии в определенной мере модернизироваться, но при этом 
закрепляя 
постоянное 
преимущество 
центра 
перед 
закрепляя 
постоянное 
преимущество 
центра 
перед 

          ¹ Грицай О. В., Йоффе Г. В., Тревиш А. И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, . С. .

С    



периферией. Применительно к российской ситуации спепериферией. Применительно к российской ситуации специалистами признается, что «…в стране сформировалась 
циалистами признается, что «…в стране сформировалась 
иерархическая система городов-центров, способных трансиерархическая система городов-центров, способных транслировать импульс модернизации на менее крупные города 
лировать импульс модернизации на менее крупные города 
и окружающую периферию, однако зоны их модернизируюи окружающую периферию, однако зоны их модернизирующего влияния не способны охватить всю страну»
щего влияния не способны охватить всю страну»1.

Закономерности центро-периферийной поляризации дейЗакономерности центро-периферийной поляризации дей
ствуют не только на межрегиональном и межрайонном уровствуют не только на межрегиональном и межрайонном уровнях, но и внутри муниципальных районов. Однако очевидно, 
нях, но и внутри муниципальных районов. Однако очевидно, 
что на территориях, подверженных интенсивным процессам 
что на территориях, подверженных интенсивным процессам 
депопуляции, влияние районного центра может быть лишь 
депопуляции, влияние районного центра может быть лишь 
неравномерным и очаговым, а распространяемые от него иннеравномерным и очаговым, а распространяемые от него инновационные импульсы достаточно слабы. В целом подобные 
новационные импульсы достаточно слабы. В целом подобные 
территории характеризуются рядом признаков, отражающих 
территории характеризуются рядом признаков, отражающих 
процессы сжатия и деградации, часть которых достаточно 
процессы сжатия и деградации, часть которых достаточно 
подробно проанализирована в современной литературе, хотя 
подробно проанализирована в современной литературе, хотя 
некоторым из характерных для данных территорий тенденнекоторым из характерных для данных территорий тенденций не было уделено необходимого внимания. Попытаемся 
ций не было уделено необходимого внимания. Попытаемся 
обобщить специфические особенности сообществ на теробобщить специфические особенности сообществ на территориях интенсивной депопуляции, оказывающие прямое 
риториях интенсивной депопуляции, оказывающие прямое 
влияние на спрос и предложение социальных услуг.
влияние на спрос и предложение социальных услуг.

Старение населения, отток молодежи
Старение населения, отток молодежи. . Даже на относиДаже на относи
тельно благоприятных территориях, где есть возможности 
тельно благоприятных территориях, где есть возможности 
трудоустройства, доля пенсионеров обычно составляет 50 % 
трудоустройства, доля пенсионеров обычно составляет 50 % 
и выше. Более распространенная ситуация — 70 % людей пени выше. Более распространенная ситуация — 70 % людей пенсионного возраста. При этом почти на всех проанализиросионного возраста. При этом почти на всех проанализированных территориях молодежь уезжает и не возвращается.
ванных территориях молодежь уезжает и не возвращается.

В определенном смысле исключением оказался МантуровВ определенном смысле исключением оказался Мантуров
ский район Костромской области — несмотря на достаточно 
ский район Костромской области — несмотря на достаточно 
интенсивный отток населения, в том числе молодежи, здесь 
интенсивный отток населения, в том числе молодежи, здесь 
несколько меньше доля пенсионеров, больше работоспособнесколько меньше доля пенсионеров, больше работоспособного населения, существенно ниже, чем на других территориного населения, существенно ниже, чем на других территориях, средний возраст работников социальной сферы. Так, среди 
ях, средний возраст работников социальной сферы. Так, среди 
учителей пенсионеров 12–15 %; фельдшеры ФАПов все моложе 
учителей пенсионеров 12–15 %; фельдшеры ФАПов все моложе 
пенсионного возраста и лишь один — предпенсионного. 
пенсионного возраста и лишь один — предпенсионного. 

          ¹ Зубаревич Н. В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. 
М.: НИСП, . С. .

И. В. С



В определенной степени это можно объяснить тем, что приВ определенной степени это можно объяснить тем, что привлекательность высшего образования для молодежи в районе 
влекательность высшего образования для молодежи в районе 
достаточно низка. Так, в 2012 г. из 40 выпускников 9-х классов 
достаточно низка. Так, в 2012 г. из 40 выпускников 9-х классов 
в районе только 16 продолжили обучение в 10 классе, значив районе только 16 продолжили обучение в 10 классе, значительная часть остальных осталась на территории района (так, 
тельная часть остальных осталась на территории района (так, 
8 поступило в учреждение НПО в Мантурово). Из 22 выпуск8 поступило в учреждение НПО в Мантурово). Из 22 выпускников 11-х классов лишь 9 пошли в высшие учебные заведения 
ников 11-х классов лишь 9 пошли в высшие учебные заведения 
(из них 7 — на территории Костромской области), 6 поступили 
(из них 7 — на территории Костромской области), 6 поступили 
в учреждения СПО (в основном на территории Костромской 
в учреждения СПО (в основном на территории Костромской 
области), 1 — в учреждение НПО в Мантурово, остальные были 
области), 1 — в учреждение НПО в Мантурово, остальные были 
призваны в армию либо по различным причинам не продолпризваны в армию либо по различным причинам не продолжили образование. При этом выпускники вузов на территожили образование. При этом выпускники вузов на территорию практически никогда не возвращаются, а по выпускникам 
рию практически никогда не возвращаются, а по выпускникам 
СПО картина более неоднозначная. Часть из них (хотя и меньСПО картина более неоднозначная. Часть из них (хотя и меньшая) приезжает обратно и устраивается на работу, в том числе 
шая) приезжает обратно и устраивается на работу, в том числе 
и в учреждениях социальной сферы, в дальнейшем они могут 
и в учреждениях социальной сферы, в дальнейшем они могут 
получить заочно высшее образование.
получить заочно высшее образование.

Факторы, определяющие отток молодежи, могут разлиФакторы, определяющие отток молодежи, могут разли
чаться на разных территориях.
чаться на разных территориях.

Так, на глубоко депрессивных территориях действуют, 
Так, на глубоко депрессивных территориях действуют, 

в первую очередь, выталкивающие факторы, молодежь уезв первую очередь, выталкивающие факторы, молодежь уезжает от отсутствия перспектив. В рамках подобной модели 
жает от отсутствия перспектив. В рамках подобной модели 
миграции обычно выбираются малобюджетные варианты, 
миграции обычно выбираются малобюджетные варианты, 
связанные с продолжением образования после основной, 
связанные с продолжением образования после основной, 
реже — средней школы. Самый очевидный — учреждение 
реже — средней школы. Самый очевидный — учреждение 
начального либо среднего профессионального образования 
начального либо среднего профессионального образования 
в районном центре или в ближайшем городе. Причем преобв районном центре или в ближайшем городе. Причем преобразование средних школ в основные, широко идущее в сельразование средних школ в основные, широко идущее в сельской местности во многих регионах, действительно, судя 
ской местности во многих регионах, действительно, судя 
по всему, несколько снижает спрос на высшее образование 
по всему, несколько снижает спрос на высшее образование 
(логика родителей — все равно в интернат после 9 класса, 
(логика родителей — все равно в интернат после 9 класса, 
так пусть хоть профессию получит), однако в большинстве 
так пусть хоть профессию получит), однако в большинстве 
случаев не тормозит миграционные процессы из деревни. 
случаев не тормозит миграционные процессы из деревни. 
Если реализуется стратегия получения высшего образования, 
Если реализуется стратегия получения высшего образования, 
то ориентация идет, в первую очередь, на бюджетные места 
то ориентация идет, в первую очередь, на бюджетные места 
в вузах (филиалах), расположенных часто в городах «второв вузах (филиалах), расположенных часто в городах «второго порядка», где есть общежитие и стоимость жизни не очень 
го порядка», где есть общежитие и стоимость жизни не очень 
высока. Особенно явно проявляются подобные процессы 
высока. Особенно явно проявляются подобные процессы