Проблемы антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством в муниципальных образованиях

А.Н. Ряховская

Проблемы антикризисного управления жилищно
коммунальным хозяйством в муниципальных 

образованиях

Москва

Инфра-М

2016

А.Н. Ряховская

Проблемы антикризисного управления жилищно
коммунальным хозяйством в муниципальных 

образованиях

Монография

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Ряховская, А.Н.

Проблемы антикризисного управления жилищно-коммунальным 

хозяйством в муниципальных образованиях / А.Н. Ряховская. – М.: Инфра-М; 
Znanium.com, 2015. – 164 с.

ISBN 978-5-16-103508-5 (online)

В монографии впервые ставится вопрос о научных основах антикризисного управления 
муниципальными 
образованиями 
как 
хозяйственно-территориальной 
единицей. 

Показано 
ведущее 
значение 
эффективного 
функционирования 
отраслей 

жизнеобеспечения для экономического благополучия и стабильного развития МО. В связи 
с этим дан подробный критический анализ программных документов Правительства РФ 
по жилищно-коммунальной реформе, причин несостоятельности различных концепций 
реформ, истоков идеологических и теоретических ошибок, допущенных в ней, состояния 
вопроса на сегодня.

Данная монография является первой частью теоретических исследований экономических 
проблем антикризисного управления МО, разрабатываемых в Институте повышения 
квалификации государственных служащих под методологическим руководством кафедры 
конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при 
Президенте Российской Федерации.

Адресована руководящим работникам муниципальных образований, предприятий и 
организаций жилищно-коммунального хозяйства, а также студентам, аспирантам, 
преподавателям, научным работникам соответствующего профиля.

ISBN 978-5-16-103508-5 (online)
© А.Н. Ряховская, 2001, 2015

ИНСТИТУТ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ 
Российской академии государственной службы 
при Президенте Российской Федерации

А.Н. Ряховская

ПРОБЛЕМЫ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ 
В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Монография

Москва

2001

УДК 347.736

Одобрено и рекомендовано 
к изданию Ученым советом 
ИПКгосслужб ы

Ряховская А.Н. Проблемы антикризисного управления жилищно- 
коммунальным хозяйством в муниципальных образованиях. Монография. -  М.: ИПКгосслужбы, 2001.

Рецензенты:
Блех ЕМ. 
- доктор экономических наук, профессор

Жданькова А Ю. - кандидат экономических наук, профессор, академик Российской инженерной академии

В монографии впервые ставится вопрос о научных основах антикризисного управления муниципальными образованиями как хозяйственно-территориальной единицей. Показано ведущее значение эффективного функционирования отраслей жизнеобеспечения для экономического благополучия и стабильного развития МО. В связи с этим дан 
подробный критический анализ программных документов Правительства РФ по жилищно-коммунальной реформе, причин несостоятельности различных концепций реформ, истоков идеологических и теоретических ошибок, допущенных в ней, состояния вопроса на сегодня.

Данная монография является первой частью теоретических исследований экономических проблем антикризисного управления МО, 
разрабатываемых в Институте повышения квалификации государственных служащих под методологическим руководством кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации.

Адресована руководящим работникам муниципальных образований, предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, а 
также студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам 
соответствующего профиля.

ISBN 5-8081-0078-Х
© Ряховская А.Н., 2001 
© Институт повышения квалификации 
государственных служащих, 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ

Местное самоуправление, как новая форма управления территориями, несмотря на свою молодость, переживает в настоящее время глубокий кризис. Думаю, все согласятся с таким утверждением, хотя никто не может сказать конкретно, что представляет собой этот кризис, 
где его причины и корни. Экономический кризис, который наблюдаем 
мы все и живем в нем, -  это не кризис отдельного предприятия или 
отдельного муниципального образования (МО). Это кризис, который 
поразил деятельность всех МО по всей стране. То есть он имеет системный характер. Это говорит о том, что причины кризиса находятся 
не столько внутри, сколько вне сферы компетенции конкретного МО. 
Корни этих причин обнаруживаются в идеологии и во взглядах властных структур различного уровня на сущность муниципальной деятельности, на роль органов местного самоуправления (МСУ) в организации 
и управлении муниципальным хозяйством. Масштаб кризисных явлений, имеющих место в МО, показывает, во-первых, неэффективность 
той схемы управления процессами банкротства, которая развивается в 
стране со времен появления федерального закона о несостоятельности, 
во-вторых, отсутствие не только какой-либо антикризисной практики 
на уровне территорий, но даже попыток теоретической постановки 
вопроса об антикризисном управлении МО. Предлагаемая работа является первой попыткой научного осмысления проблем антикризисного 
управления МО.

Всякий кризис требует поиска и применения контрмер, направленных на устранение порождающих его причин и недопущения их появления вновь. Поэтому в первом приближении понятие антикризисное 
управление можно определить как систему мер, методов и форм, которые используются для достижения указанной цели. Это простое определение содержания антикризисного управления вполне приемлемо, 
когда речь идет о процессах антикризисного управления отдельными 
предприятиями и организациями. Но оно абсолютно не пригодно, когда речь идет о таком объекте управления, как МО, поскольку в этом 
случае мы выходим на совершенно другой уровень проблем.

Для того чтобы ответить на вопрос о том, что представляет собой 
антикризисное управление МО, следует прежде исследовать содержание муниципальной деятельности, изучить, какие вопросы оно регулирует и решает, найти тот главный элемент или сферу хозяйства, с которой связаны возникновение и развитие кризисных явлений. В первом 
приближении нам представляется необходимым изучение следующих 
вопросов.

3

Обращаясь к проблемам местного самоуправления, нельзя не задаваться вопросом о том, что является формообразующей основой для 
современных муниципальных образований? Поиск ответа на этот вопрос непременно приводит к заключению, что таким первичным фактором здесь выступают коллективные интересы и потребности муниципального сообщества, т.е. потребности, которые проявляются только 
как общие (общественные) и могут быть удовлетворены только совместными усилиями. Попытка выйти на кардинальную причину кризиса в 
МО также показывает, что переживаемый ими кризис связан с теми 
сферами муниципальной деятельности, которые предназначены для 
удовлетворения коллективных (общественных) потребностей муниципального сообщества. Это так называемые сферы жизнеобеспечения 
городов или более известное нам под названием жилищно-коммунальное хозяйство.

Исследователи еще в начале XX века склонны были объяснить возникновение муниципального хозяйства исходя из того факта, что город 
как социальная организация, может существовать только при наличии 
служб, входящих в муниципальное хозяйство. Для современных городов это самоочевидно. Поэтому муниципальная политика XX века 
была ориентирована больше на решение экономических проблем, чем 
на формирование институтов самоуправления. Чем большего прогресса достигала техника в сферах жизнеобеспечения, тем большими становились объем и масштабы экономической деятельности МО. И теперь, в начале XXI века, города как среда обитания цивилизованного 
человека немыслимы без эффективно функционирующего комплекса 
технической инфраструктуры, который именно в XX веке получает 
свое бурное развитие с началом промышленного применения электричества.

Важное следствие развития городской технической инфраструктуры в XX веке состояло: во-первых, в появлении новых видов потребностей, имеющих чисто коллективный или общественный характер, например, общественный транспорт и внешнее благоустройство; во- 
вторых, в развитии общегородских инженерных систем, благодаря 
чему становятся общественными и те виды услуг (потребностей), которые раньше удовлетворялись путем самообеспечения. Это обстоятельство привело к тому, что экономические интересы МО сместились 
на проблемы надежности, безопасности и бесперебойности обеспечения населения города услугами предприятий сфер жизнеобеспечения. 
Таким образом, техническая инфраструктура, как первичное звено 
городской инфраструктуры, составляет ядро муниципального хозяйства, вокруг которого формируются другие виды городской инфраструк
4

туры -  социально-культурная инфраструктура, сфера бытового обслуживания, общественной безопасности и т.д. Можно сказать без преувеличения: системы инженерной инфраструктуры стали одним из основных факторов экономического благополучия и стабильного развития 
современных городов и поселений.

Поэтому мы не грешим против истины, говоря, что в основе кризиса современных МО лежит экономическая катастрофа в жилищно- 
коммунальном хозяйстве городов. Наблюдаемые в настоящее время на 
практике случаи банкротства коммунальных предприятий являются 
следствием, с одной стороны, тех искусственных условий, в которых 
оказались эти предприятия в результате проводимой в стране жилищно-коммунальной реформы, а с другой -  недостаточно полным и точным определением сферы компетенции, прав и обязанностей органов 
МСУ, пределов финансового федерализма местных бюджетов. Одним 
из важнейших в этом ряду факторов явилось недостаточное понимание 
руководящими деятелями МСУ роли коммунального обеспечения инфраструктуры в экономическом благополучии и развитии МО. «Выборные главы, депутаты очень обижаются, когда мы указываем им, что 
их главная задача -  водопровод, канализация, отопление, освещение... 
Они почему-то считают, что мы хотим их низвести до уровня водокачек»,- признавался один из руководителей Минфедерации. О том же 
говорит и позиция противостояния органов МСУ с предприятиями 
ЖКХ в процессе их реформирования.

Такое отношение к предприятиям ЖКХ наблюдается не только на 
муниципальном, но также и на федеральном уровне. Последнее нашло 
свое отражение в массированной пропаганде руководителями правительства В.С. Черномырдина против коммунальных предприятий как 
монополистов-монстров. Пик активности Правительства в этом направлении пришелся на 1996-1997 годы, когда оно, испытывая большой дефицит денежных средств в бюджете, решило избавиться от 
финансовой поддержки ЖКХ. По существу была объявлена настоящая 
информационная война против коммунальных предприятий, с монополизмом которых реформаторы до сих пор связывают существующие 
экономические трудности отрасли. При этом члены Правительство не 
стеснялись резких выражений и безосновательных обвинений в адрес 
коммунальных предприятий, не отдавая себе отчета в том, какое разрушительное дело они затевают. Вот одно из характерных высказываний того периода: «Мы обладаем сегодня чудовищной по затратности, 
нерентабельности, неработоспособности системой ЖКХ... Это самый 
монополизированный сектор из существующих сегодня в Российской 
экономике, потребляющий гигантские государственные средства».

5

Наступило второе десятилетие задуманной Правительством и проводимой правительственными структурами коммунальной реформы 
(она должна была завершиться в течении пяти лет), однако до сих пор 
нет ясного понимания в чем ее суть и как надо ее проводить.

Экономические процессы в коммунальной деятельности не укладываются в традиционное понимание рынка и рыночных отношений, что 
и послужило причиной тех трудностей, которые встретила коммунальная реформа в стране. Одно из объяснений этого состоит в том, что 
команда реформаторов полностью игнорировала отраслевые особенности коммунального хозяйства, посчитала, что эти особенности не могут оказать влияние на ход рыночных преобразований в отрасли. Однако знание этих особенностей, понимание их сущности и форм проявления -  важное условие для построения новых механизмов экономических отношений в ЖКХ для того, чтобы такая социально важная 
сфера деятельности была успешно адаптирована к условиям свободного рынка. Другой глубокой ошибкой реформаторов было пренебрежение общественной сущностью коммунальной деятельности, объявление коммунальных услуг конкурентоспособным товаром. В монографии подробнейшим образом изучаются причины неудачи Правительства в проведении коммунальной реформы, причины несостоятельности Концепции реформы, истоки идеологических и теоретических 
ошибок, допущенных в ней. состояние вопроса на сегодня.

В монографии использованы с любезного согласия профессора 
Ф.Г. Таги-Заде его материалы и работы по исследуемым проблемам.

6

Глава 1. СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОГО 
ХОЗЯЙСТВА (MX) С ПОЗИЦИИ 
АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ МО

§ 1.1. Роль экономического фактора в 
формировании МО

Характеризуя местное самоуправление, специалисты непременно 
подчеркивают двойственную природу этой деятельности, указывая, что 
наряду с экономическими, хозяйственными делами, оно выполняет 
также функции власти. Наличие властных функций в деятельности 
МСУ позволяет некоторым авторам вести счет родословной местного 
самоуправления чуть ли не с Новгородского Вече, прослеживать исторические связи и преемственность в формах и принципах организации 
МСУ в различные эпохи, включая современную постсоветскую Россию. На такую историческую связь намекает и определение содержания понятия местного самоуправления в статье 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (далее -  закон об 
МСУ), где записано: «МСУ ... деятельность населения по решению 
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций». Законы новой России как правовые 
акты не могли не испытать влияния процесса демократизации общественной жизни в стране. Поэтому не удивительно, что такой документ 
как ФЗ о МСУ содержит так много статей, в которых большое внимание уделяется процессу демократизации властных отношений на уровне муниципальных образований, процедуре выборов и формированию 
местных органов, разграничению и детализации полномочий органов 
МСУ и главных персоналий власти на местах. В данной работе, посвященной в целом исследованию экономических отношений в МО, нет 
необходимости затрагивать вопросы о правовых основах МСУ, политические аспекты функционирования МО. Эти проблемы достаточно 
обстоятельно рассмотрены во многих работах, посвященных проблемам муниципальных образований1 и поэтому упомянутые выше вопро
1 В.И. Фадеев. Муниципальное право России. -  М.: Юристъ, 1994; Муници 
палыюе право. Учебник. / Кол. авторов, ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Барабашев Г.В. 
Местное самоуправление. -  М.: МГУ, 1996; Воронин Г., Лапин В.А., Широков 
А Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский Общественный научный центр, Библиотека МСУ, вып. 32, Местное самоуправление. 
2001.

7