Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью

Москва 
ЮстицинфорМ 
2014

С.Г. ЕРЕМИН 

СовРЕМЕННыЕ пРоблЕМы  
упРавлЕНИя ГоСудаРСтвЕННой 

И МуНИцИпальНой 
СобСтвЕННоСтью

Монография

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение
 высшего профессионального образования 
"Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации"
 (Финансовый университет)    

Кафедра "Государственное и муниципальное управление"

Рецензенты:

    Р.а. абрамов, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» рЭУ 
им. Г.В.Плеханова; 

    в.Г. Ростанец, доктор экономических наук, профессор, Директор 
института региональных экономических исследований.

Еремин С.Г.
 
современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью: монография / с.Г. Еремин. — М.: Юстицинформ, 
2014. — 192 с. 

ISBN 978-5-7205-1236-1.

В монографии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Значительное внимание уделено проблемам управления: 
имущественными комплексами, природными объектами государственной и муниципальной собственности, земельными ресурсами и объектами недвижимости. Кроме того, в данной монографии рассматривается эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью.

Данное издание подготовлено к.ю.н., доцентом кафедры "Государственное и муниципальное управление" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Ереминым С.Г. и 
предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих 
дисциплину «Управление государственной и муниципальной собственностью», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим 
работникам. 

УДК 351.71:352 07(073)
ББК 65.050.2 — 01 Я 73
          Е70

ISBN 978-5-7205-1236-1

Е70

УДК 351.71:352 07(073)
ББК 65.050.2 — 01 Я 73

© Еремин С.Г., 2014

Глава 1.  
теоретические и методологические 
основы управления государственной  
и муниципальной собственностью

1.1. Содержание и принципы управления собственностью

Известно, что понятие «собственность» как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические 
аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи 
и взаимозависимости.
По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, 
собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ — объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим 
и физическим лицам — субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее 
надлежащее состояние1.
Собственность экономически значима и является источником 
постоянного интереса только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в 
производственно-хозяйственной или творческой (научной и культурной) деятельности2.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ, в состав государственной собственности и компетенцию государственного управления входят:

1 соловьев М.М., Кошкин Л.и., свирина А.А. Управление государственной 
собственностью: методология, опыт, инновации:Учебник. ростов н/Д.: феникс, 2014. 303 с.

2 Алехин А.П. Административное право россии: Учебник. М.: иКД 
«Зерцало-М», 2013.

Глава 1. теоретические и методологические основы управления 
государственной и муниципальной собственностью

1) вещи, включая: 
— недвижимость, в т.ч. земельную и иную недвижимость (земельные участки, здания и сооружения, отдельные помещения), участки 
недр, объекты незавершенного строительства, имущественные комплексы предприятий, а также (в порядке исключения) морские, речные и воздушные суда, космические объекты;
— движимые вещи, в т.ч. оборудование, объекты железнодорожного и автомобильного транспорта, пакеты ценных бумаг, доли 
в акционерном капитале хозяйственных обществ, денежные средства и т. д.;
2) информацию, работы и услуги, что напрямую связано и составляет важный компонент обязательных функций государства и предоставляемых услуг населению;
3) результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага.
Объекты собственности, в основном недвижимое и движимое 
имущество, не принадлежат определенному владельцу постоянно. 
В зависимости от изменения политических, экономических и социальных условий возникают определенные отношения к объектам 
собственности, а также с партнерами в период использования имущества (эксплуатации, продажи, аренды, концессии, лизинга и др.). 
Переход имущественных объектов от одного собственника к другому, в зависимости от целей и оснований для этого, происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить эффективность применения этого важнейшего ресурса, 
обеспечивающего любой вид хозяйственной деятельности для достижения основных целей и решения задач собственника.
Рассматривая экономическое содержание категории «собственность», следует обратить внимание на тесно связанное с ней понятие «ренты» как экономической категории. Известно, что впервые 
в начале ХIХ в. ее сформулировал А. Смит: «Рента является произведением природы, которое остается за вычетом всего, что является 
произведением человека». Так, для земельной ренты произведение 
природы — земельный участок, а произведение человека — урожай, 
для горной ренты, соответственно, участок недр и добываемые полезные ископаемые, их инфраструктурное обеспечение.

1.1. содержание и  принципы управления собственностью

В общем случае ренту можно трактовать как незаработанный доход. При этом следует различать ее три определяющие разновидности:
1) природная рента, которая существует всегда, носит постоянный характер и обусловлена различными физико-географическими, геологическими, социальными и другими условиями эксплуатации природных объектов. Она подразделяется на земельную, горную, лесную, водную и другие виды ренты;
2) монопольная рента как дополнительный доход от монопольного положения производителя весьма востребованной продукции 
или благоприятной ценовой конъюнктуры;
3) имущественная рента — получаемый собственником дополнительный доход от передачи в пользование (аренду, концессию и 
т. п.) принадлежащего ему недвижимого имущества3.
В каждом виде природной ренты обособляют формы их образования, в частности, в горной ренте выделяют абсолютную ренту, 
одинаково присущую всем объектам недропользования. Ее, в свою 
очередь, подразделяют на дифференциальную ренту I, образование 
которой зависит от природных горно-геологических и социальных 
условий, и дифференциальную ренту II, образование которой связано с инновациями, внедрением новой техники и технологии.
Природная рента возникает в зависимости от следующих факторов:
— в аграрном секторе — географического местоположения земельных участков, естественного плодородия почвы и природноклиматических условий (количества влаги, солнечных дней и др.);
— в недропользовании — местоположения, условий залегания 
и добычи полезных ископаемых, качества и степени разведанности месторождений, доступности и возможности их эксплуатации;
— в промышленных зонах и городах (поселениях) — нахождения 
земельных участков относительно рынков ресурсов и продаж, бли
3 Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики. современное право. 2014. 
№ 2. с. 63-71.

Глава 1. теоретические и методологические основы управления 
государственной и муниципальной собственностью

зости, уровня развития и возможностей использования производственной, транспортной и социальной инфраструктуры4.
Механизмы изъятия ренты обусловлены экономическими, социальными и политическими особенностями стран с сырьевой экономикой. А. Смит подчеркивал, что земельная рента и рента природных ресурсов являются оптимальным источником финансирования государственного сектора в условиях рыночной экономики.
Управление собственностью имеет свои характерные особенности 
в сравнении с другими объектами управления. И в первую очередь 
это связано с двойственной природой объектов собственности, как:
— объектоввещей (или объектов других видов, нематериальных 
благ, информации и т. д.), имеющих свои вполне определенные видовые вещные и иные характеристики;
— объектов права со своими вполне определенными правовыми характеристиками, и поэтому подчиненных специальному правовому регулированию.
Это требует при поисках и анализе возможностей эффективного 
управления, наряду с традиционными управленческими подходами, 
обязательного учета и использования названной правовой компоненты объектов собственности — правового поля управления, которое 
определяется системой законодательных документов, регулирующих 
отношения собственности и возможные операции с нею со стороны 
субъектов собственности. Важнейшее место здесь занимает система 
правомочий и обязанностей собственника, а также права лиц в отношении собственности, когда они не являются собственниками.
В Гражданском кодексе РФ установлены единые для всех форм 
собственности (включая государственную, региональную, муниципальную и частную) правомочия и ответственность собственников:
— владения — определяет разнообразие возможностей развития 
объекта собственности (в соответствии с программами и планами, 
инвестиционными и иным проектами развития);
— распоряжения — определяет множественные действия по изменению правого статуса объектов собственности (купля-продажа, 
приватизация и принудительный выкуп, разграничение форм и передача собственности по вертикали государственного управления, 

4 там же. 

1.1. содержание и  принципы управления собственностью

различные виды аренды, мена, наследование, дарение и др.), в т.ч. 
их рыночную оборотоспособность;
— пользования — определяет возможности эффективного извлечения пользы из объекта собственности;
— бремя содержания и ограничения — определяет обширную 
гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически 
безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта 
в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии 
сохранения и развития исторического, культурного и духовного наследия (страны, нации, семьи, человечества) применительно к ценнейшим объектам государственной собственности.
Государство, обладая властью и реальным влиянием на параметры 
нормативно-законодательного регулирования правовых отношений 
собственности, может весьма активно и целенаправленно определять 
пределы правомочий, ограничений и обязанностей собственников.
В настоящее время в нашей стране государственная собственность (федеральная и региональная) составляет около 75%, частная — 
порядка 20% и муниципальная — менее 5%.
Муниципальная собственность в Конституции РФ учреждена как 
самостоятельная форма собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит 
правовой защите наряду с другими формами собственности.
В соответствии с законодательством, для производства продукции массового спроса, оказания услуг населению и проведения иной 
деятельности органы местного самоуправления могут создавать муниципальные организации в форме предприятий и учреждений. Учреждения выполняют управленческие, социально-культурные или 
иные функции некоммерческого характера. Муниципальные организации предоставляют населению жизненно необходимые материальные и духовные блага, тесно взаимосвязаны в процессе функционирования, что позволяет с позиций управления собственностью 
объединить их в единый имущественный комплекс социально-бытовой сферы муниципального образования.
Функционирование и развитие имущественных объектов социально-бытовой сферы осложнено схожими серьезными и трудно

Глава 1. теоретические и методологические основы управления 
государственной и муниципальной собственностью

разрешимыми проблемами в области создания нормальной среды 
обитания, обеспечения населения жильем, жилищно-коммунального обслуживания, благоустройства территории, работы пассажирского транспорта, расширения ассортимента и повышения качества 
товаров народного потребления и бытовых услуг. Возникновение и 
трудности преодоления этих проблем в значительной степени обусловлены остаточным принципом выделения для социально-бытовой сферы ресурсов, прежде всего материально-технических, и хроническим дефицитом бюджетных средств.
Возникновение различных организационных форм и многообразных отношений собственности в условиях становления в нашей 
стране рыночных отношений, коренная реструктуризация государственной собственности с целью повышения эффективности ее использования существенно затрудняют обеспечение гармоничного 
сочетания интересов субъектов собственности — государства, регионов, муниципальных образований, социальных групп, организаций и отдельных граждан.
Проблема заключается не только в установлении оптимальных 
масштабов и структуры государственной собственности в определенной сфере хозяйственной деятельности, обеспечивающей более 
высокую, по сравнению с другими формами собственности. Общественную, экономическую и социальную эффективность, но и в обосновании целостной системы ее реализации.
Это вызывает необходимость создания соответствующих условий 
для возникновения прогрессивных отношений и соподчинения различных форм собственности, поскольку их многообразие позволяет, с 
одной стороны, обеспечивать реализацию преимуществ регулирования 
рыночного хозяйства — сохранять, воспроизводить и развивать наиболее сильные стороны конкурентной экономики, а с другой — компенсировать его недостатки и нейтрализовать негативные последствия.
Создавая в нашей стране социально ориентированную рыночную 
экономику, следует помнить весьма актуальные сегодня «заветные 
мысли» великого ученого Д.И. Менделеева, который подчеркивал, 
что в России рынок должен обязательно сочетаться с активной ролью государства в экономике, и только государство, дополняя рынок, может обеспечить общенациональный интерес, стать инструментом достижения общего благосостояния.

1.2. основные формы государственной и муниципальной собственности

1.2. основные формы государственной и муниципальной 
собственности

Формой собственности называют ее вид, характеризуемый, прежде всего тем, кто является собственником. Форма собственности 
определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту какой-либо одной, единой, общей природы, скажем, 
человеку, семье, группе, коллективу, населению. Нельзя разобраться 
в экономике, если не научиться классифицировать собственность, 
т.е. надо уметь распределять отношения присвоения по классам и 
соподчиненным им видам, конкретным формам в зависимости от 
их общих признаков.
Основанием для классификации собственности в ее экономическом понимании служит степень развития кооперации труда и производства. Этот критерий показывает, сколько людей объединено в 
процессе труда и на деле присваивают средства и результаты производства. Тем самым определяет уровень реального обобществления имущества.
Обобществление производства имеет три основных уровня:
1) низший уровень — единоличное присвоение (мелкое предприятие, на котором хозяйствует один человек или его семья);
2) средний масштаб обобществления (более или менее крупное 
предприятие или хозяйственное объединение, на котором объединен под единым началом труд многих людей);
3) высший уровень — национальный комплекс (труд кооперирован в народнохозяйственном масштабе)5.
Иногда формы собственности сводят вообще к двум видам — 
частной и государственной, чтобы упростить их рассмотрение и изучение. Сконцентрируем внимание на собственности, разделенной 
на формы:
а) по форме присвоения:
— индивидуальная: личное подсобное хозяйство, трудовое хозяйство, индивидуальная трудовая деятельность, личная собственность;

5 http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский совет местного самоуправления).

Глава 1. теоретические основы управления государственной 
и муниципальной собственностью

— коллективная: кооперативы, коллективные предприятия, 
арендные предприятия, товарищества, акционерные предприятия, 
ассоциации и т. д.;
— государственная, общегосударственная, муниципальная: образования на территории государства;
б) по форме права собственности:
— частная: граждан, юридических лиц (предприятий, объединений, организаций);
— государственная, федеральная: республик и других образований в составе государства, муниципальная;
— совместная: совместных предприятий и организаций6.
На сегодняшний день основными нормативными правовыми 
актами, регулирующими приватизацию государственной собственности, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) 
и Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Федеральный закон № 178-ФЗ).
Согласно ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, 
имущество, находящееся в государственной или муниципальной 
собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 178-ФЗ.
При этом в соответствии с ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 178ФЗ, к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства7.
В свою очередь, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит аналогичную норму, согласно которой положения данного 
кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при приватизации государственного или муниципального имущества, если 
законом о приватизации не предусмотрено иное.

6 региональное развитие и региональная политика россии в переходный период / Под ред. Артоболевского с.с., Глезер о.Б. М., изд-во МГтУ им. 
н.Э.Баумана, 2011.

7 социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / т.ф. Лушникова, о.А. Хэгай, 
Е.н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.