Социально-правовые исследования в регионах

ИНСТИТУТ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И СРАВНИТЕЛЬНОГО 
ПРАВОВЕДЕНИЯ 
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ 
РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

Moscow
INFRA-M

REGIONAL
SOCIAL
AND LEGAL
STUDIES

Monograph

Managing editor Y.A. Tikhomirov

СОЦИАЛЬНОПРАВОВЫЕ
ИССЛЕДОВАНИЯ
В РЕГИОНАХ

Москва
ИНФРА-М
2017

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Монография

Ответственный редактор Ю.А. Тихомиров

УДК 342.9(075.4)
ББК  67.401(2Рос)
С69

Социально-правовые исследования в регионах : монография / 
Ю.А. Тихомиров, Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов [и др.] ; 
отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М. : Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации : ИНФРА-М, 2017. — 256 с.

ISBN 978-5-16-012001-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104634-0 (ИНФРА-М, online)

Одно из наиболее важных направлений деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — исследование практики 
принятия и реализации правовых актов в субъектах Российской Федерации. В последние годы 
сотрудниками Института были проведены специальные выездные исследования в Вологодской, 
Калужской, Нижегородской, Тюменской, Орловской, Тверской областях и др. В представленном 
издании собраны информационные обзоры и аналитические материалы, подготовленные по 
итогам таких региональных исследований.
Содержащиеся научно-практические выводы направлены на оказание помощи федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской 
Федерации при принятии ими соответствующих решений.
Книга будет интересна научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам 
юридических учебных заведений, а также всем интересующимся проблемами развития права.
One of the most important activities of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation are studies of legislation of subjects of the Russian Federation. In 
recent years, the Institute conducted special outreach researches in regions of Vologda, Kaluga, Nizhny 
Novgorod, Tyumen, Orel, Tver, etc. This book presents the collected information and review of analytical 
materials prepared on the basis of regional studies Proposed scientific and practical conclusions and 
recommendations are intended to assist federal authorities and authorities of subjects of the Russian 
Federation in making appropriate decisions. The book will be interesting to researchers, teachers and 
students of law schools, as well as to anyone interested in the problems of development of legal regulation.

УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401(2Рос) 

С69

© Институт законодательства 
и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015

ISBN 978-5-16-012001-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104634-0 (ИНФРА-М, online)

Р е д а к ц и о н н а я  к о л л е г и я :
Тихомиров Ю.А. — первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (ответственный редактор);
Андриченко Л.В. — руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Боголюбов С.А. — заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской 
Федерации;
Плюгина И.В. — старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, 
кандидат юридических наук

С о с т а в и т е л и :
Плюгина И.В. — старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, 
кандидат юридических наук;
Мещерякова М.А. — научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Основой для предлагаемого вниманию читателей сборника послужили 

результаты региональных социально-правовых исследований, проводимых в течение многих лет Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 

Сборник включил в себя различные по своему жанру материалы. 
Раздел I1 отразил авторский подход к анализу методологических аспек
тов организации и осуществления социально-правовых исследований, 
выявлению и обобщению целей и принципов, инструментов диагностики 
социально-правовых явлений и сбора актуальной информации, способов 
оформления ее результатов.

Разделы II и III содержат извлечения из материалов конкретных ис
следований, а также выработанные в их ходе рекомендации и предложения, большинство из которых в настоящее время реализовано на практике.

Названные материалы сконцентрированы по двум наиболее крупным 

направлениям — изучению практики подготовки и реализации законов 
и изучению опыта деятельности органов публичной власти. 

Выбор данных направлений не случаен. Именно здесь зачастую регио
ны встречаются с наиболее типичными затруднениями. Поэтому Институт выражает надежду, что содержащиеся в настоящем издании разработки будут способствовать выработке не только методов проведения 
социально-правовых исследований в целом, но и послужат дальнейшим 
ориентиром для повышения эффективности деятельности федеральных 
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

1 Подготовлен Первым заместителем директора Института законодательства и сравни
тельного правоведения при Правительстве РФ, доктором юридических наук, профессором, 
заслуженным деятелем науки РФ Тихомировым Ю.А.

РАЗДЕЛ I

МЕТОДОЛОГИЯ ПРОВЕДЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ 

ИССЛЕДОВАНИЙ

ГЛАВА 1. О ЦЕЛЯХ И ОРГАНИЗАЦИИ 

СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

Понимание права и его развития органически связано с методологией 

юридической науки. Нельзя полагаться на стихийное правовое развитие 
и ограничивать правовую картину отдельными эскизными зарисовками — подготовкой, принятием и реализацией тех или иных законов. Право — сложное и многомерное явление, изучение которого требует использования разных методов познания. Признание синергетики добавляет 
новые моменты в кладовую науки права. Но если в прошлые годы проблемы методологии и методик для изучения права были в фокусе ученыхюристов, то в последние два десятилетия этот интерес явно снизился.

В самом деле, общие методологические подходы к праву в 60–70-х 

годах удачно сочетались с развитием социологии права. Это дало толчок 
проведению широкомасштабных конкретно-социологических исследований в стране, когда непосредственный анализ практики реализации 
правовых актов и деятельности государственных органов сочетался с разработкой вопросов теории и методологии социально-правовых исследований2. В их спектре были вопросы мотивации, установок и правовых 
ценностей, правового сознания и правовой культуры, социально полезных действий и социального контроля. Удавалось ощутить новые 
социально-правовые роли наших партнеров.

С распадом Союза ССР и формированием новой правовой системы 

резко ослаб интерес к социально-правовой тематике и эмпирическим исследованиям. «Половодье» законов и иных правовых актов затопило правовое пространство, и ученые-юристы утонули в «пучине» правовых тек
2 См., например: Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М.:  Прогресс, 1972; 

Право и социология. М., 1973; Личность и уважение к закону. Социальный аспект. М., 
1979.

стов. Изучение правомерного и неправомерного поведения оказалось вне 
русла научно-практических разработок, что пагубно отразилось на эффективности правового регулирования и способствовало отчуждению 
граждан от права. Поэтому проблемы законопослушания, развития правовой грамотности и правовой культуры вновь выходят на передний 
план.

Отрадно, что в настоящее время явно оживился интерес ученых
юристов к социально-правовым исследованиям. Усилиями Кудрявцева В.Н., Гревцова Ю.И., Лапаевой В.В., Сырых В.М.3, Тихомирова Ю.А. 
и других вновь проводятся разработки в этой сфере. Анализ поведения в 
обществе и отношение граждан к праву, доступность правовой информации становятся предметом научных разработок.

Наряду с книгами по социологии права развивается такое направле
ние, как правоприменение и правовой мониторинг4, позволяющее изучать проблемы теневого права и разрабатывать средства реальной эффективности правового регулирования5. Благоприятным образом на развитии 
социально-правовых исследований отражаются научные разработки в 
сфере общей социологии и культуры6, поскольку союз смежных гуманитарных наук дает большой эффект. Особенно интересен и полезен аналитический доклад «Двадцать лет реформ глазами россиян (опыт многолетних социологических замеров)», подготовленный и опубликованный в 
июне 2011 года Институтом социологии РАН.

Отрадно отметить, что внимание к социально-правовой тематике не 

ограничивается сугубо теоретико-методическим аспектом. В последние 
годы с учетом накопленного опыта стали проводиться исследования в 
регионах, в организациях, в государственных и муниципальных органах. 
Большой опыт в этом отношении накоплен нашим Институтом, обобщение которого послужило материалом для данной книги. Еще в 70–80 годах 
Глазырин В.В., Никитинский В.И. и Самощенко И.С. изучали степень 
знания и применения норм трудового и уголовного законодательства. 

Тематика исследований формировалась с учетом реальных процессов 

в государстве, в отраслях и регионах. Так, в 1990 г. в Беларуси исследование было посвящено изучению статуса областных органов, в 1992–
1994 гг. — в Новгородской области и Республике Карелия — оптимизации 
способов реализации федеральных законов в субъектах Российской Федерации. В последующие годы внимание ученых Института было сконцентрировано в большей степени на анализе деятельности региональных 
и муниципальных структур и их взаимодействия с федеральными струк
3 См., например: Социология права. Учебное пособие. Под ред. В.М. Сырых. 2-е изд. 

М.: Юстицинформ, 2002. 

4 Правоприменение: теория и практика. М., 2008; Правовой мониторинг. М., 2010; 

Правовые акты: анализ последствий. М., 2011.

5 Баранов В.М. Теневое право. Нижний Новгород, 2002.
6 Социальное знание на службе российского общества. М.: Наука Вече, 2010; Куда идет 

российская культура. СПб., 2010.

турами. Причем региональный аспект изучения сочетался с отраслевым, 
когда ученые изучали опыт Министерства топлива и энергетики и Министерства природных ресурсов и экологии. Обобщению прежних и новых 
аналогичных исследований была посвящена специальная книга7. Позднее 
круг исследований заметно расширился и стал охватывать наиболее актуальные вопросы развития и применения законодательства.

Изучение проводилось непосредственно в субъектах Российской Фе
дерации, что позволило значительно расширить спектр наблюдений. Сотрудники Института сами многому учились и приобретали полезные навыки анализа и оценки правовых ситуаций, взглядов и позиций работников управления всех уровней, принимаемых ими локальных и 
региональных решений. Главное, нужно было готовить рекомендации, 
которые помогали бы совершенствовать работу публичных и частных 
институтов, организаций и повышать эффективность законодательства. 
А это оказалось трудным делом.

Как зарождались темы исследований и как они организовывались? 

Объективный анализ собственного опыта весьма важен. Думается, некоторые уроки будут полезны и в будущем.

Чаще всего с предложениями о тематике исследований выступали 

региональные законодательные и исполнительные органы. В Институте 
внимательно и очень заинтересованно рассматривали возможность их 
реализации. После согласований определялись тема исследований, этапы 
и сроки, и предвидимые результаты. Формировались рабочие группы, 
которые заранее готовились к поездкам в регионы. «Выездная» работа 
каждой группы занимала около недели, нередко организовывались повторные поездки для уточнения материалов и отношения практических 
работников к подготавливаемым выводам и проектам рекомендаций. Полезными были промежуточные и итоговые семинары.

Какие методы изучения практики использовались в ходе конкретных 

исследований? 

Во-первых, анализ действующих правовых актов в республике или об
ласти, составление памятки для членов рабочей группы об изучении первичных документов.

Во-вторых, ознакомление с системой и деятельностью органов, дей
ствующих на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального 
образования (положение об органе, планы работы, регламенты, материалы проверок, информация об обращениях граждан, аналитические материалы и др.). 

В-третьих, подготовка, распространение и обработка анкет. 
В-четвертых, беседы с сотрудниками региональных органов и органи
заций. 

В-пятых, изучение предложений региональных и местных органов о 

вариантах упорядочения функций управления и взаимоотношений раз
7 Эффективность закона. Методология и направления исследования. М., 1997.

ных структур, о восполнении пробелов и изменении федерального и регионального законодательства. 

В-шестых, использование правовой, статистической, экономической, 

политической информации о ситуации в регионе, отрасли, стране.

С учетом этих методических установок Институт провел целый ряд 

исследований в регионах и автор непосредственно ими руководил. Результаты, выраженные в виде аналитических записок, рекомендаций и 
проектов нормативных правовых актов, были представлены руководителям региональных органов. Их реализация протекала неодинаково и не в 
полной мере. Одна из причин заключается в содержании материалов, не 
всегда отличавшихся высокой степенью завершенности. Другая причина — некоторая неготовность работников государственных органов реально вводить новые правила и процедуры своей деятельности. И то и другое 
нужно учитывать, обращая особое внимание на правильное использование вышеназванных методов исследования.

А что же дальше? Думается, накопленный опыт вселяет уверенность в 

расширении фронта социально-правовых исследований как в регионах, 
так и в отраслях государственного управления. Их предметом могут и 
должны быть реальные процессы правового развития и повышения эффективности правового регулирования и деятельности государственных 
и муниципальных органов, организаций и учреждений, и, конечно, измерение уровня правового поведения граждан. Такая ориентация научноприкладных исследований отражает потребности экономического, социального и политического развития нашей страны и обогащает фундаментальный потенциал юридической науки.

Анализ практики реализации законов и деятельности органов публич
ной власти, бизнес-структур и социальных организаций, а также изучение 
соответствующей научной литературы свидетельствуют о недостатках 
механизмов действия права. По-прежнему преобладает так называемый 
«текстовый аспект», когда принятие правовых актов отождествляется с 
разрешением социальных и экономических задач. 

Государственные и муниципальные служащие слабо подготовлены с 

точки зрения их социально-психологической квалификации. И в результате реализация многих правовых норм и действия публичных органов не 
дают результатов из-за недооценки человеческого фактора. Реальные 
установки и роли, которые играют люди в жизни, далеко не совпадают с 
их правовыми ролями, которые «писались» в кабинетах8.

Между тем ускорение социально-экономического развития страны и 

ее модернизация требуют решения целого ряда актуальных задач.

Во-первых, активизации усилий по реализации законов и иных право
вых актов, повышения эффективности правоприменения. Институт правового мониторинга должен действовать безотказно.

8 См. Тихомиров Ю.А. Поведение в обществе и право // Журнал российского права. 

2011. № 2. 

Во-вторых, особого внимания государственных и муниципальных ор
ганов заслуживает обеспечение их строго целевой и эффективной 
 деятельности, способствующей достижению высоких социальноэкономических и иных результатов.

В-третьих, требуется в большей степени вовлекать граждан в государ
ственное управление и в процесс реализации права, поддерживать их 
инициативы.

В-четвертых, в научном плане актуальны вопросы расширения спек
тра социально-правовых исследований, а именно проблем правомерного 
и неправомерного поведения, уровня правовой культуры, формирования 
уважения к праву, преодоления социальных конфликтов.

В-пятых, необходимо разрабатывать и правильно использовать социо
логический инструментарий для анализа правовых явлений и овладевать 
методами и навыками проведения социально-правовых исследований9. 
Тогда можно будет использовать количественные показатели для измерений в правовой сфере (число принятых актов, их нарушений, видов действий по реализации норм и др.) и качественные (оценочные) показатели 
(отношение граждан к праву, к реализации права, мотивы соблюдения, 
уровень правовых знаний и др.).

В шестых, ощущается нужда в сборе и использовании массивов право
вой статистики .

Можно быть уверенным в том, что решение названных задач позволит 

реально «одухотворить» правовую сферу как важнейший фактор устойчивого развития общества и человека.

9 Интересный анализ отношения граждан к институтам права представлен в книге «Го
тово ли российское общество к модернизации?» М.: Весь мир, 2010.