Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (постатейный)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2008

О.Н. ВИКУЛОВА

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ

«ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В  РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ»

(с изменениями, внесенными Федеральным законом
 от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ)

(постатейный)

 
Викулова О.Н.
 
Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в  Российской Федерации» (постатейный). — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. — 192 с.

ISBN 978-5-7205-0880-7

В работе представлен подробный комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в РФ» с 
учетом последних изменений, вступивших в силу с 1 июня 2007 г. Изложены основы теории туризма, приведено толкование основных терминов и понятий, анализируются нормы гражданского законодательства, 
законодательства о защите прав потребителей, нормативные правовые 
акты, регулирующие деятельность субъектов туристской деятельности. 
Освещаются правовые аспекты международного туризма, основные организационно-правовые формы туристских  организаций, договорные отношения между субъектами туристской индустрии, виды юридической 
ответственности. Отдельно рассмотрено российское и международное 
законодательство и приведены сводные таблицы, отражающие авторскую классификацию нормативных правовых актов. 
Анализируется практика судебных споров в сфере туризма, теоретические и практические вопросы введения нового института финансового обеспечения.
Комментарий предназначен для работников туристской отрасли, 
студентов и слушателей высших профессиональных учебных заведений, а также для всех граждан — потребителей услуг по организации 
туризма.

УДК 341:347.44(094.072)
ББК 75.81:65.433
          В43

ISBN 978-5-7205-0880-7

В43

УДК341:347.44(094.072)
ББК 75.81:65.433 

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2008

Введение

Туризм в начале ХХI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия — неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения. 
По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО), 
на долю туризма в 2005 г. приходилось около 12,8% мирового валового продукта и 10,4% мировых капиталовложений. Эксперты 
ЮНВТО предсказывают дальнейшее устойчивое развитие отрасли, так что в 2020 г. из каждых 100 жителей нашей планеты 21 будет туристом. В середине прошлого века из каждых 100 человек 
путешествовал только один.
Самыми активными путешественниками остаются жители Европы — 55%. На втором месте с большим отрывом идут жители Азиатско-Тихоокеанского региона — 20%. Американцев среди путешествующих — 16%. Отмечено также, что Российская Федерация, 
несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке1.
Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в 
России, повышения его социально-экономической эффективности 
и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства РФ с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права. 
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об основах туристской 
деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о туризме), 
который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики. 
За последние 10—11 лет в этот Закон неоднократно вносились изменения и поправки с целью дальнейшего развития туризма с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативных 
правовых документов СНГ и Европейского союза. Особое значение 
имеют последние изменения, внесенные Федеральным законом от 
5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ, в частности глава «Финансовое обеспе
1  Отчет Всемирного совета по туризму и путешествиям (WTTC) // http:// 
www.ratanews.ru/

чение», вступающая в силу с 1 июня 2007 г. Но, несмотря на то что 
вопрос введения финансовых гарантий обсуждается уже давно и необходимость их разработки и внедрения продиктована требованиями 
международного законодательства, при принятии поправок в Закон 
о туризме не удалось избежать противоречий, неясностей и неурегулированности некоторых аспектов. Практика применения новых 
норм Закона о туризме еще продемонстрирует все несовершенства 
законодательства. К сожалению, такова российская действительность. Законы принимаются для народа с целью защитить их права 
и законные интересы, а работают «против» народа — как следствие 
поправок многие опасаются повышения цен на туристские путевки 
и передела туристского рынка в России.
Несмотря на большой потенциал России как крупного туристского центра, среда правового регулирования этой сферы до сих пор 
недостаточна. Это может быть объяснимо как слабой урегулированностью этих отношений Законом, так и отсутствием гармонизации 
национального законодательства с международными стандартами. 
Теоретическая нерешенность данного вопроса сказывается на качестве и эффективности юридической работы.
Проблемы развития правового регулирования туристских отношений в Российской Федерации, унификации норм российского туристского законодательства в соответствии с международными стандартами были и остаются актуальным вопросом, требующим дальнейшего изучения и исследования.

Введение

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 

от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ

«ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
В  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(с изменениями, внесенными Федеральным законом
 от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ)

ГЛАВА I
Общие положения

Статья 1. Основные понятия
В настоящем Федеральном законе используются следующие 
основные понятия:
туризм — временные выезды (путешествия) граждан Российской 
Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — 
лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, 
рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания;
туристская деятельность — туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации 
путешествий;
туризм внутренний — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской 
Федерации;
туризм выездной — туризм лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну;
туризм въездной — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской 
Федерации;
туризм международный — туризм выездной или въездной;
туризм социальный — туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в 
рамках государственной социальной помощи), а также средств 
работодателей;
туризм самодеятельный — туризм, организуемый туристами 
самостоятельно;

турист — лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, 
физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных 
и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением 
дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на 
период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания;
туристские ресурсы — природные, исторические, социальнокультурные объекты, включающие объекты туристского показа, а 
также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил;
туристская индустрия — совокупность гостиниц и иных средств 
размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и 
средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов 
(гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников;
туристский продукт — комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других 
услуг) по договору о реализации туристского продукта;
туроператорская деятельность — деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом (далее — туроператор);
турагентская деятельность — деятельность по продвижению и 
реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее — турагент);
заказчик туристского продукта — турист или иное лицо, заказывающее туристский продукт от имени туриста, в том числе законный 
представитель несовершеннолетнего туриста;
формирование туристского продукта — деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, 
оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт 
(гостиницы, перевозчики, экскурсоводы (гиды) и другие);
продвижение туристского продукта — комплекс мер, направленных на реализацию туристского продукта (реклама, участие 
в специализированных выставках, ярмарках, организация туристских информационных центров, издание каталогов, буклетов 
и другое);

Глава I
Общие положения

реализация туристского продукта — деятельность туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта, 
а также деятельность туроператора и (или) третьих лиц по оказанию 
туристу услуг в соответствии с данным договором;
экскурсант — лицо, посещающее страну (место) временного 
пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без 
ночевки в стране (месте) временного пребывания и использующее 
услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика;
экскурсовод (гид) — профессионально подготовленное лицо, 
осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного 
пребывания;
гид-переводчик — профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению 
экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;
инструктор-проводник — профессионально подготовленное 
лицо, сопровождающее туристов и обеспечивающее их безопасность при прохождении туристских маршрутов;
туристская путевка — документ, содержащий условия путешествия, подтверждающий факт оплаты туристского продукта и являющийся бланком строгой отчетности

В любой деятельности самым актуальным является вопрос дефиниций, позволяющих адекватно толковать предмет, объект, условия сделки, принципы и положения нормативных актов. Разночтения в толковании применяемых терминов могут иметь самые неблагоприятные 
последствия в практических действиях субъектов туристской деятельности. Именно поэтому первая статья Закона о туризме посвящена основным понятиям в туризме. Нужно отметить, что споры вокруг туристской терминологии ведутся уже давно. Неоднократно вносились поправки, выдвигались различные версии и трактовки ключевых понятий. 
Особая коллизия связана с двумя терминами «туристский» и «туристический». Всем нам привычно и удобно употреблять в разговорной речи 
термин «туристический». Такой же термин упоминается в Гражданском 
кодексе РФ. В то же время туристская терминология регламентирована 
государственными стандартами РФ — действующие ГОСТ-Р 50681-94 
«Туристско-экскурсионное обслуживание», ГОСТ-Р 50690-2000 «Ту
Статья 1. Основные понятия

ристские услуги. Общие требования». Официальное и окончательное 
закрепление определения «туристский» произошло в 1996 г. с принятием Закона о туризме, ст. 22 которого говорит о необходимости привести все иные нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом. Нужно также помнить, что только использование «туристской 
путевки» как бланка строгой бухгалтерской отчетности, утвержденного Минфином России, позволяет туристским фирмам осуществлять 
расчеты с населением без кассового аппарата. Но, тем не менее, многие люди, в том числе и специалисты в туризме, продолжают использовать термин «туристический». В связи с этим некоторые авторы, в частности М.Б. Биржаков, предлагают внести в Закон статью, в которой 
бы термины «туристский» и «туристический» приравнивались в значении и влекли бы равные правовые последствия.
Давая общую характеристику первой статье, нужно отметить, что 
новая редакция Закона содержит более полный и точный перечень 
терминов, используемых в туризме. Так, в предыдущей редакции содержалось 18 определений, в новой — их стало 23. Появились такие 
новые термины, как «международный туризм», «заказчик туристского продукта», «формирование, продвижение и реализация туристского продукта», «экскурсант», «экскурсовод (гид)», «гид-переводчик», 
«инструктор-проводник»; внесены существенные изменения в понятия «туристский продукт», «туристская путевка», «турист»; исключены из текста Закона понятия «тур» и «туристский ваучер».

1. Туризм
Имея длительную историю развития, туризм до сих пор не получил однозначного определения и по-разному трактуется не только 
отдельными специалистами, но и туристскими организациями. Как 
сложное социально-экономическое и правовое явление, он недостаточно изучен и трудно поддается количественной оценке.
Существует большое число дефиниций туризма, которые могут 
быть объединены в две группы. Одни из них носят экономический 
характер, другие — юридический, выраженный и закрепленный в 
различных международно-правовых документах.
Среди определений, характеризующих экономическую сторону туристской деятельности, можно выделить следующие взгляды, 
трактовки и мнения, а именно: туризм —

Глава I
Общие положения

индустрия, развивающаяся в тех районах Земли, которые обладают естественными и искусственными особенностями, привлекающими приезжих гостей (профессор Питер Мерфи);
мощное экономическое средство, которое может быть использовано слаборазвитыми странами для создания притока валюты, необходимой для успешной конкурентной борьбы на международном 
уровне (профессор Каролин Купер);
наука, искусство и бизнес привлечения людей, путешествующих 
ради удовольствия или по делам (профессор Джон Уокер);
источник валютных поступлений в страну; третья по счету индустрия в сфере обслуживания, в которой занят каждый 15-й из работающих людей (учебник по туризму)1;
Но для правового регулирования туристской деятельности необходимо знать прежде всего законодательные формулировки определения туризма. Обратимся в первую очередь к определениям туризма, изложенным в международно-правовых документах и рекомендациях Всемирной туристской организации.
В Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму (10—14 апреля 1989 г.) говорится: «Туризм стал явлением, которое вошло в наши дни в повседневную жизнь сотен миллионов 
людей:
а) он включает все свободные перемещения людей от их места проживания и работы, а также сферу услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возникающих в результате этих перемещений;
б) он представляет собой вид деятельности, имеющей важнейшее 
значение для жизни людей и современных обществ, превратившейся 
в важную форму использования свободного времени отдельных лиц 
и основное средство межличностных связей и политических, экономических и культурных контактов, ставших необходимыми в результате интернационализации всех секторов жизни наций;
в) он должен быть заботой каждого. Он является одновременно следствием и решающим фактором качества жизни в современном обществе»2. 

1  Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 
2003. С. 6.
2  Гаагская декларация по туризму: Международный договор от 14 апреля 
1989 г. // Международный туризм и право. М.,1999.

Статья 1. Основные понятия

Туризм согласно Манильской декларации по мировому туризму 
1980 г. определяется как «деятельность, имеющая в жизни народов 
важное значение в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую область жизни государств и их международных отношений»1.
В настоящее время наиболее распространенным, получившим легализацию в правовых системах различных стран мира является определение туризма, сформулированное в 1993 г. Статистической комиссией ООН для целей статистики туризма (концепции, определения и 
классификации для статистики туризма), а также Рекомендациями 
по статистике туризма Всемирной туристской организации. Согласно данным документам туризм представляет собой деятельность лиц, 
которые путешествуют и пребывают в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего 1 года 
подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями2. 
Среди важнейших признаков, по которым деятельность в сфере путешествий можно причислить к туризму или туристской деятельности, выделяют следующие: 1) временность выезда (отъезда), 
2) постоянное место жительство, 3) цели туризма, 4) ограничение 
туриста в занятии оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. 
В общем случае рассматриваются признаки выезда или отъезда с постоянного места жительства. По российскому законодательству под постоянным местом жительства понимается место, где человек проживает более 6 месяцев, где у него есть дом, семья, работа, имущество и т.д. Постоянно проживающий в местности или 
стране человек именуется резидентом, а иностранный временный 
посетитель — нерезидентом.
Цели путешествия являются одними из главных и определяющих 
признаков туризма. В любом путешествии или туристской поездке 
есть главная цель, по которой определяют принадлежность этого путешествия к тому или иному виду туризма. В предыдущей редакции 
Закона законодатель выделял пять основных целей туризма. В но
1  Манильская декларация по мировому туризму: Международно-правовой 
акт от 27 сентября 1980 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000.

2  Международная конференция ООН по статистике путешествий и туризма. М.,1993. 

Глава I
Общие положения