Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (постатейный)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2011

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ 
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ

«О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬ 
ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ 
ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ 
В ДРУГУЮ»

(постатейный)

(с учетом новейших подзаконных актов)

В. А. Буров

Буров, В. А.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из 
одной категории в другую» (постатейный) / В. А. Буров. — М. : Юстицинформ, 2011. — 128 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1087-9.    

В предлагаемом комментарии дается толкование норм одного из 
важнейших законов, регулирующих земельные отношения — Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или 
земельных участков из одной категории в другую».
В текст комментария включены примеры из судебной практики и 
необходимые статистические данные.
Данное издание в первую очередь будет интересно для специалистов, 
работающих в сфере недвижимости, а также практикующих юристов, 
Однако оно будет полезно и студентам высших учебных заведений 
юридического профиля, аспирантам, научным работникам, а также 
профессорско-преподавательскому составу.
Автор будет благодарен за любые предложения и замечания по высказанным в комментарии позициям.

УДК 349.412.3(094.072)
ББК 67.407
          Б90

ISBN 978-5-7205-1087-9

Б90

УДК 349.412.3(094.072)
ББК 67.407

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2011

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ
«О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬ 
ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ 
ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ» 

(в ред. федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ,
от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ,
от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ,
от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ,
от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ,
от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ,
от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ, от 25 декабря 2009 г. № 340-ФЗ)

5 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 
2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной 
категории в другую» (далее — Закон о переводе), принятый во исполнение п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, устанавливающего необходимость урегулирования отношений по переводу земель и земельных участков из одной категории в другую специальным федеральным законом.
С принятием Закона о переводе связывались значительные ожидания, обусловленные необходимостью четкой регламентации процедуры изменения целевого назначения земельных участков (основного способа определения их правового режима), достижения разумного баланса частных и публичных интересов при реализации 
данного государственного полномочия.
С момента принятия Закон о переводе претерпел 10 редакций, 
однако поправки не привели к единообразной практике применения его положений, поскольку в качестве оснований совершения тех 
или иных действий Закон оперирует оценочными критериями и терминами, значение которых легально не закреплено.
Все это приводит к многочисленным трудностям в уяснении 
смысла статей Закона о переводе и произволу со стороны правоприменителей.
Изложенное обусловило интерес к подготовке данного Комментария, содержащего постатейное толкование положений Закона о 
переводе земель и являющегося попыткой дать разумные ориентиры для правоприменительной практики.

ГЛАВА 1
Общие положения

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих 
в связи с переводом земель или земельных участков 
в составе таких земель из одной категории в другую
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной 
категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской 
Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными 
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Действующей Конституцией РФ1 (ст. 36) установлено право федерального законодателя определять особые правила, порядок и условия землепользования.
Реализуя указанные правомочия, федеральный законодатель закрепил в действующем Земельном кодексе РФ2 принцип целевого 
характера землепользования, согласно которому назначение является основанием деления земель на категории и основным способом определения прав и обязанностей участников земельных правоотношений (ст. 1, 7, 8). 
В развитие данного принципа установлена обязанность правообладателей использовать земельные участки в соответствии с установленным назначением (ст. 40—42 ЗК РФ), а нарушение данной обязанности отнесено к основаниям прекращения прав на земельные 
участки (ст. 45—47 ЗК РФ).
В связи с этим институт деления земель на категории по критерию их целевого назначения является, по нашему мнению, основополагающим институтом отечественного земельного права, его «концептуальным каркасом».
Нормы, регулирующие отношения по переводу земель и земельных участков, а также последствия такого перевода, содержатся в 
настоящее время в следующих федеральных нормативных правовых актах:

1  Российская газета. — 1993. — № 237.

2  Там же. — 2001. — № 211—212.

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. 
№ 136-ФЗ3 (ст. 1, 7, 8, 14, 42, 45, 46, 57, п. 3 ст. 95, п. 2 ст. 99); 
Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ4 (ст. 9, 10, 14, 19, 23, 34); 
Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. 
№ 51-ФЗ5 (п. 2 ст. 260, 263, 276, 280, 284, 285);
Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»6 (ст. 4.1); 
Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»7; 
Федеральном законе от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении 
в действие Лесного кодекса Российской Федерации»8 (ст. 9); 
Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских 
портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»9 (ст. 6, 39);
Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих 
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10 (подп. 10 п. 2 ст. 26.3);
Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11 
(п. 13.1 ст. 15); 
Федеральном законе от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации 
проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотруд
3   Российская газета. — 2001. — № 211—212.
4   Там же. — 2004. — № 290.
5   Там же. — 1994. — № 238—239.

6   Там же. — 2004. — № 290.
7   Там же.

8   Там же. — 2006. — № 277.
9   Там же. — 2007. — № 254.

10  Там же. — 1999. — № 206.

11  Там же. — 2007. — № 272.

Глава 1. Общие положения

ничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра 
международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12 (п. 9 ст. 6);
Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с 
ним»13 (п. 6 ст. 12);
Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель 
сельскохозяйственного назначения»14 (п. 1 ст. 4 );
постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»15;
постановлении Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального 
планирования Российской Федерации»16;
постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 
«Об утверждении правил проведения государственной кадастровой 
оценки» (п. 4);
постановлении Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 
«Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 67);
Методических указаниях по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участках в случаях изменения категории земель, вида 
разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (утв. приказом Минэкономразвития России от 12 августа 2006 г. № 222);
ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. № 3453)17.
В 39 субъектах РФ также приняты правовые акты, регламентирующие содержание ходатайства о переводе земель сельско
12  СЗ РФ. — 2009. — № 19. — Ст. 2283.

13  Российская газета. — 1997. — № 145.
14  Там же. — 2002. — № 137.

15  Там же. — 2006. — № 37.
16  СЗ РФ. — 2008. — № 13. — Ст. 1303.

17  Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. — М.: ИПК Изд-во 
стандартов, 1998. — С. 29.

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

хозяйственного назначения в земли иных категорий и устанавливающие уполномоченные на изменение категории земель и 
земельных участков исполнительные органы государственной 
власти.
В силу прямого указания в Земельном кодексе РФ (п. 1 ст. 8) процедура изменения категории земель и земельных участков может регламентироваться только федеральным законодательством.
Указанное подтверждается судебной практикой, например, 
решением Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. 
№ 3-77/07 признаны недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда нормы Закона 
Калининградской области от 21 декабря 2006 г. № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области», предоставляющие правительству Калининградской области устанавливать порядок рассмотрения ходатайств о переводе.
Как указал суд, порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентирован ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ.
При этом указание на необходимость дополнительного правового регулирования субъектом Российской Федерации установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую (в отличие 
от содержания такого ходатайства) в федеральном законодательстве отсутствует.
Относительно возможности принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регламентирующих применение изучаемых институтов, считаем верным суждение М.В. Попова о том, что, по смыслу действующего законодательства (ст. 1 
Закона о переводе), правовое регулирование отношений в области 
перевода земель из одной категории в другую не может осуществляться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления18.

18   Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. 
«О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». — 
М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. — С. 17.

Глава 1. Общие положения

В связи с этим сомнительна юридическая сила таких нормативных 
правовых актов, как Положение о переводе земель или земельных 
участков из одной категории в другую на территории Орехово-Зуевского муниципального района Московской области (утв. Советом 
депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской 
области 28 июня 2007 г. № 60/6)19.
Поскольку нормы закона являются в том числе и совокупностью 
понятий, для целей их надлежащего применения к общественным 
отношениям важно надлежащее понимание используемого понятийного аппарата, включая определение терминов «целевое назначение земель» и «категории земель».
При обсуждении проекта действующего Закона о переводе из 
него, несмотря на заключения отраслевых комитетов, была необоснованно исключена статья, закреплявшая легальные определения 
использовавшихся в законе понятий.
В частности, в ней раскрывалось и содержание термина «категория земель» как «части земель в Российской Федерации, характеризующейся единым целевым назначением земельных участков, 
включенных в нее»20.
В связи с этим в части, не противоречащей действующему законодательству, сохраняет силу легальное определении категории земель, закрепленное в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР 28 октября 1985 г. 
№ 3453), как части единого государственного земельного фонда, 
выделяемой по основному целевому назначению и имеющей определенный правовой режим.
Данным легальным определением до настоящего времени оперируют некоторые правоприменительные органы, в частности Счетная палата РФ21.

19  Документ официально не был опубликован.
20  Проект федерального закона № 358797-3 «О переводе земель из одной категории в другую» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 4 февраля 2004 г.).

21  Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения 
земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной 
власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2008. — 
№ 10 (130). 

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, 
предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии 
с категориями земель»22. 
Собственно, под термином «земли» предлагаем понимать всю 
земную поверхность в границах государства, являющуюся совокупным объектом земельных правоотношений, а целевым назначением земель — юридически закрепленный общий, основной характер 
их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой 
в общественных отношениях роли и с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов.
В земельно-правовой литературе природа целевого назначения 
земель трактуется преимущественно с позиций публичного права как 
способа реализации управленческой функции государства.
Так, О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории 
по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель23.
Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных 
методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и 
возможность изменения их количества только в самом Земельном 
кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную 
на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы»24.

22  Так раскрывается значение данного термина в Определении Верховного 
Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, постановлении ФАС Центрального округа от 18 августа 2009 г. по делу № А68-1276/2009.
23  Крассов О.И. Земельное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — 
М.: Юристъ, 2006. — С. 60.
24  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. — М.: 
Юрайт-Издат, 2006. — Комментарий к ст. 1.

Глава 1. Общие положения

С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу 
определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель»25.
А.П. Анисимов указывает, что деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования 
земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и обязанностей 
по использованию и охране земель»26.
Правомочие устанавливать целевое назначение связывается большинством отечественных ученых с полномочиями государства по 
управлению земельными ресурсами и проведением государственной земельной политики27. 
Согласно доктринальному толкованию Конституционного 
Суда РФ28 правомочие государства определять порядок и условия 
землепользования обусловлено конституционной характеристикой земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяющей требование ее рационального и эффективного использования всеми участниками общественных отношений29.
Право государства при осуществлении земельной политики 
устанавливать «социально-экономические и правовые предписания, которые определяют, как должна использоваться земля» 
признается и зарубежными исследователями, при этом признается, что конкретные способы реализации данного права вы
25  Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник — М.: Высшее образование, 
2007. — С. 76.
26  Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. — 2006. — № 5.

27   Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. — М.: Госюриздат, 
1958. — С. 355; Фабри В. Некоторые вопросы чехословацкого земельного права // Советское государство и право. — 1965. — № 4. — С. 138—143; Галиновская Е.А. Кто в России решает, как использовать землю // ЭЖ-Юрист. — 2003. 
— № 23; и др.
28  Конституционный Суд РФ в постановлениях от 28 февраля 2006 г. № 2-П, 
от 18 июля 2008 г. № 10-П и др. называет свои правовые позиции доктринальными и развивающими положения Основного закона. Данный тезис не ставится под сомнение в правовой литературе. См., напр.: Лазарев В.В. Поиск права // Журнал российского права. — 2004. — № 7.
29  Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П.