Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

О Б Р А З О В А Т Е Л Ь Н Ы Е  И Н Н О В А Ц И И

С.Б. Сиваев, Э.К. Трутнев, В.Ю. Прокофьев

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА
ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА 
И РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ

МОСКВА

ИЗДАТЕЛЬСТВО «ДЕЛО»

2009

i_10-titul.qxd  06.11.2008  15:50  Page 1

Сиваев С.Б., Трутнев Э.К., Прокофьев В.Ю.
С34 
 
Государственная поддержка жилищного строительства и 

развития коммунальной инфраструктуры: учеб. пособие. — М.: 
Издательство «Дело» АНХ, 2009. — 264 с. — (Сер. «Образовательные инновации»).

ISBN 978‑5‑7749‑0540‑9

В учебном пособии впервые комплексно представлены практические инструменты и методики государственной поддержки строительства и развития коммунальной инфраструктуры в условиях рыночной 
экономики, а также подробно описан чрезвычайно востребованный в 
настоящее время институт частно‑государственного партнерства при 
развитии территорий в целях жилищного строительства.

Данная работа адресована студентам и аспирантам, изучающим 

экономику, управление (менеджмент), градорегулирование, жилищно‑коммунальный комплекс, специалистам, повышающим квалификацию в сфере ЖКК и планирования развития территорий, а также 
сотрудникам администраций федерального, регионального и местного уровней, участвующим в реализации политики и программ стимулирования жилищного строительства и развития коммунального комплекса.

 
УДК 332.363:711.4-16(075.8)
 
ББК 65.050.23я73

УДК 332.363:711.4‑16(075.8)
ББК 65.050.23я73
 
С34

ISBN 978‑5‑7749‑0540‑9
© ГОУ ВПО «Академия народного 

хозяйства при Правительстве 
Российской Федерации», 2009

С е р и я

«Образовательные инновации»

СоДержание

Предисловие .................................................................................... 7

Тема 1. жилищное строительство и развитие коммунальной  
инфраструктуры в россии ................................................................ 9

1.1. Введение .......................................................................................... 9
1.2. Основные направления государственной политики 

по стимулированию предложения жилья .................................... 21

1.3. Содержание пособия .................................................................... 27
Контрольные вопросы и задания ........................................................... 29
Литература ......................................................................................... 29

Тема 2. Субъекты публичной власти. инструменты и модель 
системы градорегулирования. Вопросы согласованного 
планирования и развития жилищного строительства  
и коммунальной инфраструктуры ................................................... 31

2.1. Градорегулирование как институциональная основа 

жилищного строительства и развития коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 31

2.2. Распределение функций между публичными субъектами 

градорегулирования ...................................................................... 37

2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций 

к полномочиям .............................................................................. 42

2.4. Инструменты градорегулирования .............................................. 47
2.5. Систематизация инструментов системы 

градорегулирования ...................................................................... 49

2.6. О неразрывности двух составляющих планирования ................. 50
2.7. Логическая модель технологии градостроительного 

проектирования ............................................................................ 51

2.8. Принципы установления предельных параметров развития 

территории .................................................................................... 59

Содержание

2.9. Особенности установления предельных параметров развития 

территории в документах территориального планирования 
и правилах землепользования и застройки .................................. 62

2.10. Полномочия и функции органов публичной власти 

(муниципальных и государственных) применительно 
к развитию муниципальных систем коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 76

2.11. Состав и подготовка содержательных оснований 

для определения технических условий и информации 
о плате за подключение объектов капитального  
строительства к сетям инженерно‑технического 
обеспечения .................................................................................. 80

Контрольные вопросы и задания ........................................................... 92
Литература ......................................................................................... 92

Тема 3. Планирование развития и экономическая природа 
систем коммунальной инфраструктуры, 
модели развития ............................................................................. 93

3.1. Цели, стоящие перед публичными органами власти 

при планировании развития систем коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 93

3.2. Сложившаяся практика взаимоотношений коммунальных 

организаций с застройщиками ..................................................... 95

3.3. Экономическая природа систем коммунальной 

инфраструктуры ............................................................................ 98

3.4. Классификация систем коммунальной инфраструктуры 

(на примере системы теплоснабжения) ......................................101

3.5. Международный опыт взимания платы за развитие 

коммунальной инфраструктуры ..................................................112

Контрольные вопросы и задания ..........................................................128
Литература ........................................................................................129

Тема 4. Программы комплексного развития коммунальной  
инфраструктуры. инвестиционные программы организаций  
коммунального комплекса. источники финансирования 
развития коммунальной инфраструктуры. 
Тариф на подключение ..................................................................130

4.1. Принципы формирования инвестиционных потребностей 

для развития коммунальной инфраструктуры с целью 
решения градостроительных задач ..............................................131

4.2. Программы комплексного развития систем коммунальной 

инфраструктуры как составная часть документов 
территориального планирования ................................................134

4.3. Инвестиционная программа организации коммунального 

комплекса .....................................................................................139

4.4. Плата за подключение к сетям инженерно‑технического 

обеспечения. Тариф на подключение к системе 
коммунальной инфраструктуры ..................................................149

4.5. Расчет тарифа на подключение ...................................................152
4.6. Возможные схемы финансирования ...........................................155
Контрольные вопросы и задания ..........................................................158
Литература ........................................................................................159

Тема 5. реализация проектов комплексного освоения крупных 
территорий на принципах частно-государственного 
партнерства ...................................................................................160

5.1. Девелопмент и партнерство застройщиков‑девелоперов 

и органов власти как синхронизация выполнения различных 
взаимосвязанных проектов по развитию территорий ................160

5.2. Несоответствие между ограниченными возможностями 

застройщиков‑девелоперов и масштабами задач развития 
городов и территорий ..................................................................163

5.3. Логическая модель технологии подготовки и выполнения 

взаимосвязанных проектов — девелопмента ..............................169

5.4. О разновидностях территорий и земельных участков 

с позиции девелопмента ..............................................................172

5.5. Правовые механизмы развития незастроенных (свободных) 

и застроенных территорий ..........................................................174

5.6. Общие принципы и место партнерства публичной власти 

и девелоперов при реализации комплексных проектов 
развития территории в целях жилищного строительства...........178

Контрольные вопросы и задания ..........................................................202
Литература ........................................................................................203

Тема 6. реконструкция застроенных территорий как пример 
партнерства частных и публичных инвесторов ..............................204

6.1. Организационно‑технологические схемы действий 

в отношении застроенных и планируемых к преобразованию 
территорий ...................................................................................204

6.2. Описание схем .............................................................................206

Содержание

6.3. Субъекты участия в проекте при различных  
организационно‑технологических схемах ..................................213

6.4. Особенности застроенных территорий при использовании  
различных организационно‑технологических схем ...................215

6.5. Возможные сочетания различных проектов, 

осуществляемых различными субъектами при развитии 
застроенных территорий, партнерство частных 
инвесторов‑застройщиков с органами власти 
(синхронизация проектов) ..........................................................220

6.6. Краткая характеристика рисков и способов управления 

рисками при реализации проектов преобразования 
застроенной территории ..............................................................221

Контрольные вопросы и задания ..........................................................228
Литература ........................................................................................228

Тема 7. опыт государственного стимулирования жилищного 
строительства и развития коммунальной инфраструктуры 
на федеральном уровне. Федеральная целевая программа 
«жилище» .....................................................................................229

7.1. Введение .......................................................................................229
Контрольные вопросы  .........................................................................250
Литература ........................................................................................251

Глоссарий ......................................................................................252

Содержание

ПреДиСлоВие

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры» разработано в 
рамках образовательной программы «Управление реализацией приоритетных национальных проектов и оценки их эффективности: Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и предназначено 
для повышения квалификации специалистов, работающих в области 
государственного управления сферой жилищного строительства и 
развития систем коммунальной инфраструктуры и подготовки новой 
генерации профессиональных кадров. 

В результате изучения данного пособия слушатель должен:
знать:

основные характеристики и проблемы современного состояния 
сферы жилищного строительства и развития систем коммунальной инфраструктуры в российских городах;
особенности российских условий развития градорегулирования, 
понимать основные проблемы реализации государственной политики по рыночной модели градорегулирования в переходной 
экономике;
основные субъекты, объекты, формы, методы и инструменты 
государственной поддержки строительства и развития инфраструктуры;
возможные варианты реализации планов развития коммунальной инфраструктуры;
основные принципы реализации комплексных проектов по развитию территорий, включающих строительство жилья и развития коммунальной инфраструктуры;

уметь (владеть навыками):

работать по различным направлениям в сфере градорегулирования, жилищного строительства и развития коммунальной инф











Введение

раструктуры с учетом федерального законодательства и приоритетов федеральной политики;
использовать новые инструменты и методики по стимулированию строительства и развитию инфраструктуры;
четко отслеживать связь между системой градорегулирования, 
экономической политикой и возможностями по стимулированию строительства и развитию инженерных сетей;
анализировать систему градорегулирования и политику в области стимулирования строительства на федеральном, региональном и местном уровнях, действующие государственные и муниципальные нормативные правовые документы и программы 
в области градорегулирования, формулировать цели и задачи 
развития системы градорегулирования и государственной политики в сфере строительства;
решать задачи совершенствования политики по стимулированию жилищного строительства и развития коммунальных сетей 
на федеральном, региональном и местном уровнях;
анализировать разрабатываемые меры и инструменты по стимулированию строительства и развития инфраструктуры с точки 
зрения возможных рисков их реализации, эффектов от их введения и необходимых ресурсах и документах для их осуществления;
оценивать и реализовывать проекты частно‑государственного 
партнерства в сфере жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры с использованием организационно‑технологических схем и расчетных моделей;
организовывать комплексные проекты развития свободных и 
застроенных территорий, предусматривающие жилищное строительство (реконструкцию) и развитие (модернизацию) коммунальных систем.

Авторы выражают искреннюю признательность за неоценимую 
помощь при подготовке пособия ведущим специалистам Института 
экономики города Э. Аскерову, М. Сафаровой, М. Шапиро, М. Якубову. 
н.Б. Косарева, 

кандидат экономических наук,

президент фонда «Институт экономики города»

















тема 1

жилищное строительство и развитие 
коммунальной инфраструктуры в россии

1.1
ВВедение

Политика государства играет решающую роль в развитии жилищного строительства во всем мире, поскольку именно государство контролирует основной и самый ограниченный ресурс, без которого невозможно строительство, — землю. Несмотря на то что классическая 
экономическая теория отводит власти роль «ночного сторожа», на 
рынке жилищного строительства роль государства остается значимой. 
Оно формирует правила работы рынка жилищного строительства, 
обеспечивает их соблюдение и распределяет землю. Опыт развитых 
стран показывает, что эффективное исполнение этих функций государством дает мощный стимул развитию жилищного строительства.

В то же время государство часто подвергается критике за создание 

различных барьеров на пути развития жилищного строительства. Административные барьеры, бюрократические проволочки, коррупция 
и непрозрачность в осуществлении основных функций государства 
оказывают прямое влияние на объемы рынка строительства и цену 
жилья, поскольку застройщики перекладывают все расходы на преодоление барьеров власти на конечного покупателя жилья.

Роль государства на рынке строительства в России выделяется 

включением проблемы повышения доступности жилья в перечень 
национальных проектов. Именно разработка национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» обусловила 
подготовку аналогичных проектов в других секторах экономики и социального развития.

Придание формированию рынка доступного жилья качества национального приоритета отражает проблемное состояние этого рынка в 
России. Низкая обеспеченность жильем граждан России по сравнению с Европой и США сигнализирует о неудовлетворенном спросе 
на новое жилье. Большинство граждан не могут приобрести жилье 

Тема 1. Жилищное строительство...
10

из‑за отсутствия необходимых накоплений и дороговизны ипотечного кредитования. В то же время высокие административные барьеры, 
слабая финансовая система страны и отсутствие инженерной подготовки территорий препятствуют интенсивному развитию индустрии 
жилищного строительства и увеличению предложения жилья. Следствием высокого спроса и ограниченного предложения является рост 
цен на жилье как на первичном, так и на вторичном рынке.

Реализуя национальный проект, государство стремится стимулировать одновременно спрос и предложение на рынке жилья. Повысить 
платежеспособный спрос предполагается путем развития институтов 
долгосрочного кредитования: ипотечного кредитования для приобретения жилья; кредитования участия граждан в долевом строительстве 
многоквартирных домов; кредитования индивидуального жилищного 
строительства и др.

Политика государства по стимулированию предложения жилья 

заключается в либерализации рынка строительства, повышении прозрачности и минимизации своего участия. Так, в качестве основных 
мер предполагается внедрение открытых конкурентных процедур 
предоставления прав собственности на сформированные земельные 
участки застройщикам, упрощение процедур согласования и государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, а также установление прозрачных и эффективных процедур финансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов 
нового жилищного строительства.

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры» фокусируется на 
роли государства в стимулировании предложения на рынке жилищного строительства. Проблемы повышения платежеспособного спроса на 
жилье связаны с развитием банковского сектора российской экономики. Стимулирование спроса во многом зависит от действий федеральных органов власти, в то время как стимулирование предложения — от 
всех уровней власти, и в первую очередь от муниципальной.

Таким образом, основная цель данного учебного пособия — дать его 

слушателям набор инструментов, позволяющих эффективно реализовывать государственную политику по стимулированию предложения жилья.

Пособие открывается описанием рынка строительства жилья, определением основных проблем и формированием основных подходов 
к их решению. В нем будут подробно рассмотрены причины и следствия проблем рынка, роль органов власти в их появлении. В последующих темах будут детально рассмотрены возможные решения этих 
задач.