Кадровая политика в правоохранительной сфере и административно-правовой механизм ее реализации

 
 
 
Р.В. Нагорных 
 
Кадровая политика в правоохранительной 
сфере и административно-правовой механизм 
ее реализации 
 
 
 
 
 
 
Москва 
 
Инфра-М 
2015 

 
 
 
Р.В. Нагорных 
 
Кадровая политика в правоохранительной 
сфере и административно-правовой механизм 
ее реализации 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва 
Инфра-М; Znanium.com 
2015 

 
 
 
 
 
 
 
 
Нагорных, Р.В. 
 
Кадровая политика в правоохранительной сфере и административноправовой механизм ее реализации / Р.В. Нагорных. – М.: Инфра-М; 
Znanium.com, 2015. – 252 с. 
ISBN 978-5-16-103924-3 (online) 
 
В монографии представлена характеристика современных теоретико-методологических подходов 
к пониманию проблем кадрового обеспечения правоохранительной деятельности, подвергнуто 
детальному анализу действующее административное законодательство в сфере формирования и 
реализации кадровой политики в правоохранительной сфере, обоснованы направления 
дальнейшего 
совершенствования 
административно-правового 
регулирования 
и 
правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Особое внимание в работе уделено 
освещению 
проблем 
развития 
в 
нашей 
стране 
административно-правового 
института 
государственной правоохранительной службы. 
 
Книга предназначена для слушателей, адъюнктов, преподавателей и научных сотрудников 
образовательных и научных учреждений, а также для всех интересующихся проблемами 
современного административного права. 
 
 
 
 
ISBN 978-5-16-103924-3 (online) 
 
 
© Р.В. Нагорных, 2009, 2015 

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................4
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ 
 
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ................................................9
1.1. Общие теоретико-методологические предпосылки актуализации 
исследования проблем кадровой политики в правоохранительной сфере................................................................................................................9
1.2. Современное состояние теории и практики правового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере.........................29
1.3. Методология комплексного анализа кадровой политики в правоохранительной сфере..............................................................................53
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ  
СФЕРЕ....................................................................................................75
2.1. Кадровое обеспечение правоохранительной деятельности как 
функция государственного управления................................................75
2.2. Административно-правовая природа кадровой политики в 
правоохранительной сфере....................................................................93
2.3. Цели, задачи и принципы административно-правового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере.......................104
2.4. Административно-правовые формы и методы кадрового обеспечения правоохранительной деятельности...............................................116
ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ  
ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ  
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ.............................................142
3.1. Понятие и основные функции административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере........................................................................................142
3.2. Структура и содержание административно-правового механизма 
формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере...............................................................................................166
3.3. Характеристика элементов административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере...............................................................................................183
3.4. Основные направления совершенствования административного 
законодательства в сфере кадрового обеспечения правоохранительной 
деятельности.........................................................................................204
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................................223
БИБЛИОГРАФИЯ.....................................................................................229
3

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования проблем административноправового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере обусловлена происходящими в нашей стране 
кардинальными политическими, экономическими и социальными преобразованиями. В условиях становления в России 
правового демократического государства, формирования институтов гражданского общества, признания приоритетности 
прав и интересов личности во взаимоотношениях с обществом 
и государством существенно изменились подходы к оценке значения правоохранительной деятельности. 
В Послании Президента Российской Федерации подчеркивается, что «основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой – человек. Как личность и как гражданин, 
которому от рождения гарантированы равные возможности»1. 
Это требование определяет общий вектор функционирования 
государства и его правоохранительной системы – неукоснительное обеспечение неотъемлемых прав личности, в том числе 
прав на личную безопасность, неприкосновенность, защищенность от преступных посягательств.
Вместе с тем, неудовлетворительное состояние правопорядка, высокий уровень преступности в стране, коррумпированность государственных и муниципальных органов власти 
предопределяет необходимость формирования принципиально 
новых подходов к оценке роли и места государства в борьбе 
с противоправными проявлениями, пересмотра целей, задач и 
функций правоохранительной деятельности, в том числе повышения требований к кадровому составу правоохранительных 
органов. 
1 См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. № 230. 
4

Необходимо признать, что многие достигнутые ранее позиции в области противодействия преступности были утрачены. Изменение системы основополагающих ценностных ориентиров в обществе, образовавшийся идеологический вакуум, 
ликвидация важнейших институтов социальной профилактики, 
передел собственности повлекли за собой значительную криминализацию общественных отношений. 
На протяжении последних двух десятилетий криминальная 
ситуация в России продолжает характеризоваться высокой степенью напряженности. Усиливается организованность и техническая оснащенность преступных сообществ, их деятельность 
приобретает все более дерзкие, изощренные формы. Общие тенденции преступности в России настолько неблагоприятны, что 
вполне правомерно говорить о том, что она создает реальную 
угрозу интересам национальной безопасности. Не случайно 
концепция национальной безопасности Российской Федерации 
определяет угрозу криминализации общественных отношений, 
как одну из острейших на сегодняшний день1. 
Важнейшим направлением деятельности государства в области противодействия преступности является всестороннее укрепление самой правоохранительной системы и, прежде всего, 
ее кадрового состава, что предопределяет в свою очередь необходимость совершенствования кадровой политики как составной части государственного управления в правоохранительной 
системе. 
Вместе с тем эффективность современной кадровой политики в правоохранительной сфере нельзя признать удовлетворительной. Негативные явления в обществе существенным 
образом отразились на качественном состоянии правоохранительной системы, которая оказалась неспособна обеспечить 
адекватное противодействие существующей криминальной 
угрозе. В деятельности правоохранительных органов в период 
1 См.: Указ Президента РФ от 24 января 2000 года № 24 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. 
 
Ст. 170.
5

реформ остро обозначились проблемы организационно-управленческого, правового, социального и материально-технического характера, что привело к оттоку профессионального 
ядра кадров, снижению уровня профессиональной подготовки, 
отсутствию надежных механизмов социальной защиты сотрудников и членов их семей. 
Особую тревогу вызывает высокий уровень криминализации самой правоохранительной системы. Прежде всего, это 
проявляется в сохраняющемся высоком уровне (по сравнению 
с другими государственными органами) коррумпированности 
и общеуголовной преступности, нарушений законности и служебной дисциплины, что создает дополнительные препоны на 
пути демократического развития общества. 
Коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах является исключительно опасной, поскольку 
прямо разлагает конституционные основы государства. Постоянно увеличивается количество выявляемых преступлений, совершаемых лицами, защищенными особым правовым статусом. 
Только с начала 2008 года возбуждено более 120 уголовных дел 
о коррупционных преступлениях, совершенных лицами с особым правовым статусом1. При этом по данным Департамента 
собственной безопасности МВД России, количество регистрируемых преступлений и дисциплинарных правонарушений, 
совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, 
ежегодно растет. За последние десять лет к уголовной ответственности по фактам получения взяток ежегодно привлекается 
от 130 до 180 сотрудников МВД России2.
Кадровая политика в ее интегративном понимании представляет собой комплексное социально-правовое явление, 
1 См.: Выступление Генерального прокурора Российской Федерации на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской 
Федерации от 17.11.2008 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://genproc.gov.ru/document-16.
2 См.: Халиков А.Н. Преступления, совершаемые должностными лицами правоохранительных органов против прав и свобод человека // Закон и право. 2006. 
 
№ 7. С. 15–17.
6

включающее различные уровни и направления, предусматривающая использование различных правовых, организационных, социально-психологических, экономических и иных 
средств, направленных на всестороннее кадровое обеспечение 
правоохранительной деятельности. На доктринальном теоретико-методологическом уровне кадровая политика представляет собой систему взглядов, идей, основополагающих принципов, определяющих концептуальные мировоззренческие 
основы осуществления государственной деятельности в сфере 
кадрового обеспечения правоохранительной деятельности. 
Внешнее выражение концептуальных положений осуществляется в действующем законодательстве и, прежде всего, в 
административном, которое выступает важнейшим правовым 
средством позитивации теоретико-методологических установок кадровой политики в нормах административно-правового 
института государственной службы и образует ее самостоятельный уровень. Реализация административного законодательства 
о государственной службе находит отражение в организационно-управленческой практике кадровой работы правоохранительных органов. 
Таким образом, совершенствование основных направлений 
кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе государства возможно прежде всего посредством выработки ее концептуальных теоретико-методологических основ, закрепления их в действующем законодательстве 
и реализации в правоприменительной деятельности. Вместе с 
тем единые подходы к формированию и реализации кадровой 
политики государственного управления в правоохранительной 
системе в настоящее время еще не выработаны, отсутствуют 
координирующие органы по этим вопросам на федеральном, 
региональном и муниципальном уровнях.
Следует также подчеркнуть, что проблемы кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе в условиях проведения административной реформы мало 
изучены и не получили достаточного освещения в современной 
научной литературе. Таким образом, возникает потребность в 
7

научном осмыслении и обобщении практики применения нового законодательства о государственной службе. Большинство 
научных исследований последних лет в основном имеют ведомственную направленность и не охватывают функционирование 
всей правоохранительной системы государства, что не позволяет фундаментально осветить все существующие проблемы в 
рассматриваемой области. 
Исследование особенностей кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе, административно-правового механизма ее реализации не может не 
учитывать тенденций развития системы государственно-правового строительства, в которой ведущая роль отводится праву. 
Такой подход позволяет рассматривать кадровую политику государственного управления в правоохранительной системе как 
особый механизм социального управления в сфере обеспечения 
законности и правопорядка в стране, с комплексных позиций 
проанализировать организационно-правовые проблемы кадрового обеспечения правоохранительной деятельности.
Анализ особенностей проведения кадровой политики, изучение богатого отечественного и зарубежного опыта в этой сфере дает возможность выработки практических рекомендаций 
для правоохранительных органов, а также позволяет устранить 
наметившееся отставание теории административного права от 
тех изменений, которые произошли в области кадрового обеспечения правоохранительной системы на современном этапе ее 
развития.
8

Глава 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ  
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
1.1. Общие теоретико-методологические  
предпосылки актуализации исследования проблем 
кадровой политики в правоохранительной сфере
Формирование новой модели российской государственности обусловило изменения во всех сферах и направлениях государственно-правового развития, привело к переориентации 
общенациональных приоритетов, повлекло переосмысление 
значения прав и свобод личности во взаимоотношениях с обществом и государством. Новая парадигма социального развития России, основанная на принципах конституционной демократии, гласности, открытости, подконтрольности государства 
институтам гражданского общества, привела к разрушению 
старой модели формирования номенклатуры, коренным изменениям в кадровой политике государственного управления и 
становлению принципиально нового административно-правового института государственной службы.
Современное состояние кадровой политики в правоохранительной системе России характеризуется множеством теоретических и прикладных проблем, в числе которых центральное место 
занимают проблемы теоретико-методологического характера. 
По убеждению многих исследователей, принципиально новые состояния общества плохо описываются старым категориальным научным аппаратом1. В этих условиях нужен новый по1 См.: Кохановский В.П., Лешкевич Т.Г., Матяш Т.П., Фатхи Т.Б. Основы философии наук. Ростов н/Д, 2004. С. 533.
9