Бюджет и бюджетная политика субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)

Москва
ИНФРА-М
2017

БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ
ПОЛИТИКА СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Í.Ì. ÑÀÁÈÒÎÂÀ

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Сабитова Н.М.
Бюджет и бюджетная политика субъекта Российской Федерации 
(на примере Республики Татарстан) : монография / Н.М. Сабитова. — 
М. : ИНФРА-М, 2017. — 199 с. — (Научная мысль).

 

В монографии рассматриваются вопросы организации бюджетной системы 
Республики Татарстан, ее роли в бюджетной системе Российской Федерации. 
Значительная часть работы посвящена проблеме разделения полномочий органов власти в бюджетной и налоговой сферах.
Затронуты теоретические проблемы, связанные с возможностью реализации 
бюджетной политики субъектами Федерации в рамках их бюджетных полномочий. Особое место отводится проблемам формирования местных бюджетов и их 
роли в системе местного самоуправления.
Рассчитана на преподавателей, аспирантов, студентов. Может представлять 
интерес для руководителей государственной власти Российской Федерации,
а также может быть полезной практическим работникам финансовых и налоговых органов.

Р е ц е н з е н ты:
В.Е. Леонтьев, доктор экономических наук;
М.Г. Галеев, кандидат экономических наук

УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.7:65.261.8
 
С12

© Сабитова Н.М., 2002, 2016
ISBN 978-5-16-012838-2 (print)
ISBN 978-5-16-102496-6 (online)

С12

Подписано в печать 15.12.2016.
Формат 60×90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.
Усл. печ. л. 12,44. ППТ20. Заказ № 00000

ТК 483550-872830-250315

ООО «Научно-издательский центр ИНФРАМ»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.        Факс: (495) 280-36-29
Email: books@infram.ru                      http://www.infram.ru

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ISBN 978-5-16-012838-2 (print)
ISBN 978-5-16-102496-6 (online)

УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.7:65.261.8

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ

Бюджеты субъектов Российской Федерации являются средним звеном в бюджетной системе страны. Развитие федеративных отношений 
обусловливает развитие и бюджетного федерализма в России. В 2001 году 
правительством Российской Федерации принята “Программа развития 
бюджетного федерализма до 2005 года”, которая обосновывает необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов Федерации, 
определяет принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, предлагает пути совершенствования бюджетных отношений 
в России.

Республика Татарстан как один из субъектов Российской Федерации 
имеет сложившуюся в течение 1990-х годов бюджетную систему, которая основывается также на федеративных отношениях. В развитии федеративных отношений немаловажную роль сыграла Республика Татарстан, 
подписав в 1994 году договор Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании 
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан”. На основе договора было подписано 
и бюджетное соглашение между Россией и Татарстаном, которое также 
оказало существенное влияние на развитие бюджетной системы и бюджетную политику Республики Татарстан. Надо отметить, что формирование бюджетной системы Татарстана происходило при наличии значительных пробелов в законодательстве Российской Федерации, ослаблении роли 
федерального бюджета в финансировании, прежде всего, социальных задач. В результате на бюджетную систему Республики Татарстан легли основные расходы как по финансированию “федеральных мандатов”, так и 
по социальной защите населения, а также сохранению и поддержанию экономического и промышленного потенциала республики.

В 90-х годах XX века происходило формирование основ законодательства Республики Татарстан, были приняты законы, отсутствовавшие 
на федеральном уровне. Реализация принципа самостоятельности, провозглашенного Законом РСФСР “Об обновах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 года, позволила в значи3

тельной степени усилить бюджетную систему Татарстана. В этот период 
развиваются законодательная и нормативно-правовая базы бюджетной 
системы республики, основу которой составляют социальные стандарты, 
разработанные для всех учреждений бюджетной сферы. Республика проводит бюджетную политику в пределах полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и договором “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан”.

В отличие от многих субъектов Федерации Республика Татарстан 
в этот сложный период смогла сохранить свой экономический и промышленный потенциал. Татарстан обладает и значительным финансовым потенциалом, эффективность использования которого представляет интерес. Но 
существует проблема оценки финансового потенциала, которая связана 
с оценкой отдельных элементов национального богатства Российской Федерации.

Актуальным для Республики Татарстан является вопрос о приведении законодательства Республики Татарстан в соответствие законодательству Российской Федерации. В 2002 году принята новая редакция Конституции Республики Татарстан, в ближайшее время будут пересмотрены 
и другие законы республики. В настоящее время готовится Бюджетный 
кодекс Республики Татарстан.

С 2001 года Татарстан вошел в единое бюджетное пространство 
Российской Федерации, в результате значительно сократились доходы его 
бюджетов. Для поддержания социально-экономического развития республики была принята федеральная целевая “Программа социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года”. Реализация этой 
программы будет осуществляться за счет федерального, республиканского бюджетов, а также других источников.

Проблема разграничения расходных и налоговых полномочий актуальна для всех уровней власти, в том числе и в республике для органов 
власти республиканского уровня и органов местного самоуправления. Существующая система разграничения бюджетных полномочий не позволяет ни республиканским, ни местным властям возложенные на них полномочия обеспечивать финансовыми ресурсами.

Важная роль в реализации бюджетной политики Республики Татарстан принадлежит республиканскому бюджету. Через республиканский 
бюджет реализуются основные задачи экономической и социальной политики республики, обеспечивается выравнивание бюджетной обеспеченно4

сти местных бюджетов. Сегодня существует значительная дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности различных районов республики.

Актуальной является проблема структурирования бюджетной системы Республики Татарстан, особенно это касается местных бюджетов. 
Однако эта проблема связана с организацией местного самоуправления 
и структурированием местных органов власти в республике. В настоящее 
время в Татарстане на местном уровне существуют местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в то же время нет 
муниципальных образований. Все это обусловливают особенности организации местных бюджетов в республике.

5

1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

/./. Принципы организации бюджетной системы
Российской Федерации и проблемы их реализации

Развитие России как федеративного государства способствовало формированию федеративных отношений и в бюджетной сфере. С принятием 
в 1990 году Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства 
и бюджетного процесса в РСФСР” начался новый этап формирования бюджетного устройства России. Закон установил, прежде всего, такие принципы бюджетного устройства Российской Федерации, как единства, полноты, 
реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих 
в бюджетную систему Федерации. Среди названных особую роль в организации бюджетной системы сыграл принцип самостоятельности всех бюджетов, который в значительной степени изменил все бюджетное устройство 
и систему бюджетных отношений в Российской Федерации. Таким образом, 
принципы организации бюджетного устройства играют весьма важную роль 
при формировании бюджетной системы любого государства. Хотелось бы 
подчеркнуть, что в названном Законе бюджетное устройство рассматривается как организация бюджетной системы, принципы ее построения. Далее 
называются принципы бюджетного устройства, которые перечислены выше. 
То есть по Закону не совсем понятно, к чему относятся принципы: к бюджетному устройству или бюджетной системе. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году, даны принципы бюджетной системы, |  определение бюджетного устройства вообще отсутствует. На наш 
взгляд, бюджетное устройство Российской Федерации -  это организация 
бюджетной системы, бюджетные права органов власти разного уровня и 
принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. 
Вопросы организации бюджетной системы связаны со структурированием 
бюджетной системы, а также установлением принципов организации бюджетной системы, хотя следовало бы говорить об организационных принципах построения бюджетной системы.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации ее 
бюджетная система является трехуровневой. Первый уровень -  федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

6

Бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных 
внебюджетных фондов составляют второй уровень в структуре бюджетной системы России, Каждый субъект Федерации имеет право на формирование собственного бюджетного устройства и бюджетной системы 
в соответствии со своим административно-территориальным устройством и бюджетным законодательством. Республика Татарстан является одним из 89 субъектов Российской Федерации. Соответственно, консолидированный бюджет РТ и бюджеты государственных внебюджетных фондов на территории РТ по определению включаются в бюджетную систему России.

Третий уровень -  местные бюджеты, т.е. бюджеты муниципальных 
образований, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляют органы местного самоуправления. Причем их точное число официально не сообщается, но по некоторым данным их несколько тысяч 
[110, с. 31].

Все уровни бюджетной системы Российской Федерации взаимосвязаны, поэтому должны быть четко определены организационные, правовые и денежные отношения между ними. Причем эти вопросы должны быть 
решены системно. К сожалению, в течение 1990-х годов вопросы управления государственными финансами не решались в должной мере. Они в 
основном сводились к регулированию межбюджетных отношений. Однако такой подход, как известно, не дал особого результата. Бюджетные отношения связаны и с денежными, и с организационными отношениями. Причем по-следние не менее важны для функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В период плановой экономики регулирование 
организационных отношений между уровнями бюджетной системы осуществлялось административными методами, с начала 90-х годов XX века 
методы правового регулирования бюджетных отношений только начали 
развиваться. Бюджетное право как подотрасль финансового права развивается очень медленно. К сожалению, не определены четко категории бюджетного права, что создает условия для их неоднозначного толкования.

В настоящее время актуальной признается проблема упорядочения 
бюджетного устройства субъектов Федерации. Это отмечено и в “Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на 
период до 2005 года”1, принятой в августе 2001 года и одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации № 584. Однако эта 
проблема возникла в связи с тем, что в начале 1990-х годов не была раз1 Далее Программа.

7

работана концепция бюджетного устройства Российской Федерации. Причем, проблема организации бюджетного устройства в России связана, прежде всего, с проблемой организации в ней власти. Эти вопросы системно не 
решались. Сегодня существует необходимость упорядочения бюджетного устройства Российской Федерации, поскольку проблема не только в 
бюджетном устройстве ее субъектов. Как нам представляется, есть проблемы и в организации бюджетной системы России и ее структурировании. В частности, не определены принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, не определены бюджетные права, обязанности, ответственность различных уровней власти. Через бюджетное 
устройство государство осуществляет управление государственными финансами, и эффективность этого управления зависит от системного решения всех названных проблем. Бюджетная политика государства может быть 
эффективной только при создании адекватного механизма ее реализации. 
Конечно, в основе бюджетного устройства лежит государственное устройство Российской Федерации, административно-территориальное деление ее субъектов. Бюджет является только инструментом реализации бюджетной политики государства. На рис. 1.1 представлена взаимосвязь бюджетного устройства и органов власти Российской Федерации.

Рис 1.1. Взаимосвязь бюджетного устройства с органами власти 
Российской Федерации

8

Считается, что основная проблема бюджетного устройства субъектов Федерации -  организация местных бюджетов. Как отмечается в Программе, “до 1995 года существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы 
субъектов Российской Федерации: 1) региональный (субъектов Российской Федерации); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, 
сельских администраций, районов в городах”. С принятием в 1995 году 
Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” возникли проблемы по организации 
местных бюджетов. Справедливо отмечается, что этот Закон “допускает 
различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных 
функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных 
типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления” [53].

В результате, как отмечают авторы Программы, “в большинстве 
субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные 
бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, 
были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах 
Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты 
были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, 
в ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов” [53].

Безусловно, проблемы эти существуют. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят 
в систему органов государственной власти. Но бюджетная система Российской Федерации, куда входят и местные бюджеты, представляет систему государственных финансов. Отсюда возникают противоречия, связанные с тем, что муниципальные образования по своей сути лишены финансовой самостоятельности. И сколько бы уровней бюджетной системы ни 
было -  главная проблема в том, могут ли реализовать свои полномочия

9

в бюджетной сфере органы местного самоуправления. Конечно, каждый 
субъект Российской Федерации может и должен определять свое административно-территориальное деление и бюджетное устройство, но в пределах установленных полномочий, которые должны быть сформулированы 
в Бюджетном кодексе Российской Федерации. При этом должны быть также определены бюджетные права субъектов Российской Федерации. То 
есть основой эффективного функционирования бюджетной системы России или субъекта Федерации являются ее правовое поле и правовая регламентация. Долгое время правовое поле не было заполнено, и принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации эту проблему не решило. Существующие пробелы в бюджетном законодательстве Российской Федерации ослабляют бюджетную систему государства и экономику в целом. Организация бюджетного устройства и бюджетного процесса должна быть строго описана в бюджетном законодательстве.

Любая система, в том числе и бюджетная, может эффективно функционировать только при четком определении ее элементов и принципов 
организации. Однако в настоящее время элементы бюджетной системы 
Российской Федерации не определены, поэтому, на наш взгляд, возникают проблемы при ее структурировании. Но эти проблемы возникают 
и потому, что четко не сформулирован объект структурирования, т.е. бюджетную систему Российской Федерации отождествляют с бюджетами. 
Бюджет является только инструментом реализации бюджетной политики государства. Фактически же при структурировании бюджетной системы в ее основе лежат национально-государственное устройство, административно-территориальное деление, а также система организации власти. То есть бюджетная система Российской Федерации зависит от структуры власти. Да, она определена в Конституции Российской Федерации, 
тем не менее в субъектах Федерации организация местных органов власти имеет свои особенности. Поэтому возникает проблема организации 
местных бюджетов. Некоторые авторы считают, что бюджетная система Российской Федерации “...во многих отношениях может рассматриваться как двух или 4-5-уровневая” [110, с. 31]. Действительно, это так, 
поскольку организационные и финансовые отношения Министерства 
финансов Российской Федерации строятся только с финансовыми органами субъектов Федерации. Местные органы власти в России отождествляются с органами местного самоуправления, однако не во всех 
субъектах Федерации этот вопрос решается однозначно [138, с. 15]. Это 
касается и Республики Татарстан.

10