Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (постатейный)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2010

С. В. Матиящук, О. С. Лазарева

КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 
от 21 НОЯБРЯ 1995 г. № 170-ФЗ 
«ОБ  ИСПОЛЬЗОВАНИИ 
АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ»

постатейный 
по материалам судебной практики

Матиящук, С. В., Лазарева, О. С.

Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ 
«Об использовании атомной энергии» (постатейный) / С. В. Матиящук, 
О. С. Лазарева. —  М. : Юстицинформ, 2010. — 208 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1032-9.

Цель комментария к  Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. 
№ 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» — анализ основ правового регулирования атомной энергетики, в том числе наиболее актуальных в экологической сфере, например в части реализации прав 
граждан на благоприятную окружающую среду.
Авторами проанализирована судебная практика применения Закона 
высшими судами Российской Федерации: Конституционным Судом РФ, 
Верховным Судом РФ. Судебная практика применения Закона не столь 
обширна, возможно, ввиду того, что атомная энергетика преимущественно урегулирована публично-правовыми методами, тем не менее, 
ряд решений представляет практический интерес.
В комментарии приводится ряд беспрецедентных случаев удовлетворения различных требований граждан и международной организации «Гринпис», направленных на надлежащее применение норм Закона. При этом целью авторов не является призыв граждан обращаться в 
суды, но сама тенденция активности граждан в экологических вопросах 
представляется достаточно интересной.
Книга адресована практикующим юристов, в том числе служащим 
предприятий атомного энергопромышленного комплекса Российской 
Федерации, студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов, гражданам, осуществляющим свою трудовую деятельность в сфере атомной энергетики.

УДК 349.7(094.072)
ББК 67.407(2Рос)
        М33

ISBN 978-5-7205-1032-9

М33

УДК  349.7(094.072)
ББК 67.407(2Рос)

© ЗАО «Юридический Дом  «Юстицинформ», 2010

Матиящук Светлана Владимировна — предисловие, комментарии к статьям 1, 2, 4—8, 10—13, 16, 19—37, 39—47, 50—70
Лазарева Ольга Сергеевна — комментарии к статьям 3, 9, 14, 15, 38, 48, 49

КОММЕНТАРИЙ 

к Федеральному закону 
от 21 ноября 1995 г. №170-ФЗ 
«ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ» 

(с изменениями, внесенными федеральными законами 
от 10 февраля 1997 г. № 28-ФЗ, от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ, 
от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, от 28 марта 2002 г. № 33-ФЗ, 
от 11 ноября 2003 г. № 140-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, 
от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ, 
от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, 
от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, 
от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ)

Предисловие

С 28 ноября 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Его принятие связано с коренными изменениями в 
политической, социально-экономической жизни страны, непосредственно 
затрагивающими решение таких важнейших задач, какими являются обеспечение ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации при 
использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Уже более 
пятидесяти лет прошло с тех пор, как была пущена в эксплуатацию первая 
атомная станция1, но не утихают споры о целесообразности использования 
атомной энергии в мирных целях. Одни исследователи полагают, что использование атомной энергии принесло с собой и новую заботу — заботу о 
предотвращении загрязнения окружающей среды радиоактивными продуктами. К ней, в частности, относится проблема длительного и безопасного 
хранения высокоактивных отходов. Другие, наоборот, считают, что именно использование мирного атома как по ресурсно-экономическим, так и 
по экологическим характеристикам может обеспечить на перспективный 
период возрастающие потребности общества в топливе и энергии. Вместе 
с тем приходится признать, что безопасность не может быть абсолютной и 
необходимо создавать механизм эффективной защиты от вредного иони
1  27 июня 1954 г. в городе Обнинске была пущена в эксплуатацию первая в 
мире атомная электростанция. 

Предисловие

зирующего излучения при осуществлении деятельности, связанной с использования атомной энергии в мирных и оборонных целях.
С принятием Федерального закона «Об использовании атомной 
энергии» регулирование отношений в области использования атомной энергии приведено в соответствие с Конституцией РФ, другими федеральными законами, и прежде всего с международно-правовыми актами, ратифицированными Россией.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» основывается на конституционных нормах об охране окружающей среды и здоровья граждан, об обеспечении безопасности, о доступе к информации 
и т.п. Его основными целями являются обеспечение эффективной защиты от вредного ионизирующего излучения при различных аспектах 
использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, приоритетная охрана жизни и здоровья людей, а также окружающей среды.
В Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» 
включены новые для российского законодательства институты и 
нормы: эксплуатирующая организация, разграничение государственных функций управления, регулирование безопасности использования атомной энергии и др. Получил отражение положительный опыт формирования законодательства в области использования атомной энергии в зарубежных странах.
Нормы Федерального закона «Об использовании атомной энергии», посвященные регулированию отношений в области использования атомной энергии, разработаны с учетом соглашений и 
конвенций, участником которых является Россия, и прежде всего 
Конвенция о ядерной безопасности, Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, Конвенция о физической защите ядерного материала и др., а также мировой законодательной практики.
Комментарий носит научно-практический характер. Его основная цель — разъяснение норм Федерального закона «Об использовании атомной энергии» для их правильного толкования и применения на практике. Комментарий к каждой статье Федерального закона 
«Об использовании атомной энергии» дается с привлечением других 
законодательных и иных правовых актов, примеров из практики.
Авторы не претендуют на бесспорность своих суждений, но надеются, что, несмотря на дискуссионность ряда разъяснений, комментарий дает читателям ориентир в сложных вопросах применения 
Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Глава I 
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Законодательные, правовые и иные акты 
Российской Федерации в области использования атомной 
энергии
Отношения, возникающие при использовании атомной энергии 
в мирных и оборонных целях, регулируются настоящим Федеральным законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
Деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных 
энергетических установок военного назначения, осуществляется на 
основании иных федеральных законов и не находится в сфере действия настоящего Федерального закона.

Глобальные угрозы, сопряженные с использованием атомной 
энергии, обусловливают необходимость специального государственного регулирования и тотального контроля отношений в этой сфере. Это отражено в различных документах. Прежде всего необходимо назвать Основы государственной политики Российской Федерации в области ядерной и радиационной безопасности на период до 
2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г.
Законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии развивается с учетом международных норм и 
стандартов, а также рекомендаций международных организаций, таких как Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), 
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная 
организация труда (МОТ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ).
МАГАТЭ — это единственная организация, которая находится в 
особой связи с ООН, непосредственно с Генеральной ассамблеей, а 
в случае необходимости — и с Советом безопасности. Одной из задач МАГАТЭ в области права является задача обеспечения единообразия в вопросах внутреннего законодательства стран-членов этой 
организации. Имеется специальная Программа МАГАТЭ по оказанию помощи государствам в вопросах законодательства. Особая 
роль отводится МАГАТЭ в решении проблем обеспечения между

Глава I. Общие положения

народно-правового режима безопасного развития ядерной энергетики. Именно в рамках МАГАТЭ за почти полувековой период его 
деятельности было разработано, а затем заключено большое количество международных конвенций в области безопасного использования атома.
Принципы и положения, отраженные в общепризнанных актах международного права — Всеобщей декларации прав человека 
1948 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 
и т.п. — служат ориентирами при разработке конституций, кодексов 
и иных законодательных актов в государствах, приоритетной политикой которых выступает обеспечение ядерной и радиационной безопасности. Так, в российскую правовую систему согласно ч. 4 ст. 15 
Конституции входят общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. К международным договорам РФ в области использования атомной энергии следует отнести ратифицированные Российской Федерацией конвенции, соглашения и договоры.
Россия участвует в Конвенции о ядерной безопасности, предусматривающей укрепление национальных мер и международного сотрудничества в области безопасности АЭС, обеспечения на них ядерной 
и радиационной безопасности, предотвращения радиационных аварий и смягчения их последствий. В развитие Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.) были заключены двусторонние соглашения, которые идут дальше положений этой Конвенции и предусматривают взаимный обмен информацией о состоянии 
и эксплуатации АЭС, расположенных во взаимно согласованных пограничных территориях соответствующих стран. Такие соглашения 
заключены с Великобританией, Германией, Норвегией, Польшей, 
Румынией, Финляндией, Швецией. Ведутся переговоры по заключению аналогичных соглашений с рядом других стран.
Россия также участвует в Конвенции о физической защите ядерного материала, в Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или 
радиационной аварийной ситуации, в Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция 1972 г.).
В настоящее время в Российской Федерации активно идет процесс формирования законодательства, регулирующего вопросы ис

Статья 1. Законодательные, правовые и иные акты 
Российской Федерации в области использования атомной энергии

пользования атомной энергии. Уже действуют Федеральный закон 
«Об использовании атомной энергии», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «О радиационной 
безопасности населения», Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных 
участков территории», Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи 
(содействия) Российской Федерации», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», Федеральный закон 
«О таможенном тарифе», Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая).
Вместе с тем нормотворческая деятельность в области использования атомной энергии не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов, особо можно выделить систему подзаконного нормативного регулирования отношений, связанных с использованием атомной энергии. Подзаконные акты, регулирующие 
рассматриваемые отношения, не должны противоречить федеральным законам в данной сфере и могут лишь уточнять, дополнять и 
конкретизировать их.
Таким образом, законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, и характеризуется следующими признаками:
особый субъектный состав регламентирующих отношений, к числу которых относятся эксплуатирующие организации, Государственная корпорация «Росатом», уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и т.п.;
особая сфера регулирования — деятельность, направленная на использование атомной энергии в мирных и оборонных целях, за исключением той, которая связана с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;

Глава I. Общие положения

комплексный характер этого законодательства обусловлен сочетанием в нем норм конституционного, гражданского, административного, экологического и земельного законодательства.
В то же время, по мнению ряда специалистов, существующее правовое регулирование деятельности в области использования атомной энергии нельзя признать удовлетворительным, в полной мере 
обеспечивающим интересы развития нашей страны, что говорит о 
необходимости его дальнейшего совершенствования.
Так, сегодня в целях совершенствования законодательного обеспечения развития атомной отрасли разрабатываются проекты нескольких федеральных законов: «Об обращении с радиоактивными 
отходами», «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», 
«О выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии», «О государственном регулировании ядерной и радиационной 
безопасности», «О статусе и безопасном использовании объектов, 
подвергшихся радиационному загрязнению в результате деятельности ФГУП «ПО “Маяк”» и т.п.

Статья 2. Принципы и задачи правового регулирования 
в области использования атомной энергии
Основными принципами правового регулирования в области использования атомной энергии являются:
обеспечение безопасности при использовании атомной энергии — защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от 
радиационной опасности;
доступность информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну;
участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций 
(далее — организации), иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;
возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное 
воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за 
дополнительные факторы риска; обеспечение социальной защиты 
граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.

Статья 2. Принципы и задачи правового регулирования 
в области использования атомной энергии

Основными задачами правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области 
использования атомной энергии, являются:
создание правовых основ системы государственного управления 
использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан.

Чтобы исключить вредное воздействие ионизирующих излучений 
на человека и окружающую среду при различных аспектах использования атомной энергии, необходима особая дисциплина и специальная 
организация деятельности в этой сфере. Для осуществления этого надо 
ясно сформулировать цели и задачи правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, принципы его построения.
В каждой правовой системе выделяются основополагающие начала, определяющие содержание норм, регулирующих определенные общественные отношения. Такие основные начала, отраженные в содержании норм, получили название принципов, которые 
имеют важнейшее значение для построения нормативной базы общественных отношений в конкретной сфере.
Значительное влияние на современную национальную систему 
принципов правового регулирования в области использования атомной энергии оказывает концепция прав человека и ее положения, отраженные в различных международно-правовых актах, в частности, 
во Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о 
защите прав человека и основных свобод, а также деятельность таких международных организаций, как Международное агентство по 
атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ).
Таким образом, принципы правового регулирования в области 
использования атомной энергии — это такие идеи, которые закреплены в нормах регламентирующих отношения, связанных с использованием атомной энергии в мирных и оборонных целях, и которые 
имеют нормативный характер.

Глава I. Общие положения

Значение принципов правового регулирования в области использования атомной энергии двояко и заключается в следующем:
принципы являются ориентиром в нормотворческой деятельности при совершенствовании законодательства в сфере использования атомной энергии, так как на их базе происходит построение всех иных норм и институтов, которые не могут противоречить 
принципам;
принципы позволяют обеспечить правильное понимание законодательства в области использования атомной энергии и верно его 
применять в соответствии с действительным смыслом.
Национальные принципы правового регулирования в области использования атомной энергии, сформированы в том числе под воздействием международных принципов и отражены в комментируемой статье, к их числу относятся принципы:
обеспечения безопасности;
доступа к информации;
участия общественности;
возмещения ущерба.
Основным принципом осуществления деятельности по использованию атомной энергии выступает принцип обеспечения безопасности. Под безопасностью ядерной деятельности понимаются 
условия функционирования объекта использования атомной энергии, предотвращающие недопустимый риск, связанный с возможностью нанесения ущерба вследствие ядерной аварии, хищения ядерных материалов и т.п. Как известно, безопасность не может быть 
абсолютной. Риск негативных последствий от атомной индустрии 
существует всегда. Безусловно, необходимо, чтобы при осуществлении деятельности, связанной с использованием атомной энергии, 
приоритетными были жизнь и здоровье людей, а также окружающая 
среда. Деятельность, которая создает опасность для человечества и 
всей окружающей среды, подлежит запрету. Следовательно, принцип обеспечение безопасности при использовании атомной энергии представляет собой такое правило, по которому в случаях, если 
выясняется, что риски, связанные с деятельностью по использованию атомной энергии, превышают экономические выгоды, первоочередные действия должны быть направлены на защиту граждан и 
охрану окружающей среды.