Принятие решений о распределении бюджетных средств

ÌÎÑÊÂÀ 2015

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

А.В. Ильин

ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ
О РАСПРЕДЕЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ 

УДК 351.72
ББК 67.402.3
     И 46

 
Ильин А.В.
И 46  
     Принятие решений о распределении бюджетных средств. –
    М.: Статут, 2015. – 104 с.

ISBN 978-5-8354-1102-3 (в обл.)

Монография посвящена поиску механизмов защиты конституционных прав и свобод граждан от конституционно необоснованного 
и неэффективного распределения бюджетных средств.
В работе рассматриваются вопросы о том, является ли порядок 
принятия парламентом закона о бюджете механизмом, гарантирующим надлежащую реализацию конституционных прав и свобод 
граждан, принадлежит ли обществу, представленному в управлении государством, право распределять средства бюджета, может ли 
само общество осуществить распределение средств конституционно обоснованно, какие требования должны предъявляться к порядку принятия решений с тем, чтобы осуществлялось конституционно обоснованное распределение бюджетных средств. В монографии 
обосновывается идея о том, что личность является субъектом правоотношений по осуществлению расходов бюджета.
Работа предназначена для специалистов в области бюджетного 
права. Она также представляет интерес для специалистов в области 
конституционного права и экономистов, занимающихся проблемами теории общественного выбора.

УДК 351.72
ББК 67.402.3

ISBN 978-5-8354-1102-3

© А.В. Ильин, 2014
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2014

Содержание

Предуведомление и благодарности ......................................................5

I. ПоСтановка Проблемы ....................................................................6

§ 1. Введение в проблему ........................................................................6

§ 2. Формулирование рабочей гипотезы .................................................9

II. ПредСтавительСтво и раСПределение 

бюджетных СредСтв ...........................................................................13

Вводные замечания .............................................................................13

§ 1. Внешний эффект народного представительства ............................19

§ 2. Формальная сторона акта делегации .............................................21
α) Пропорциональная избирательная система ...........................21
β) Мажоритарная избирательная система ...................................24

§ 3. Содержательная сторона акта делегации ......................................28
α) Формирование и выражение интересов избирателей ............29
β) Опровержение идеи общего (публичного) интереса ..............32
 γ) Реализация народным представителем  
интересов избирателей .................................................................40

§ 4. Ответственность народного представителя ...................................41
α) Неизбрание народного представителя на новый срок ...........42
β) Отзыв народного представителя ..............................................45

Краткие итоги .....................................................................................49

Принятие решений о распределении бюджетных средств

III. оСнование и Пределы наделения Парламента 

Правом раСПределения бюджетных СредСтв ...................................51

Вводные замечания .............................................................................51

§ 1. Налогообложение как основание наделения парламента  
правом вотировать бюджет ...................................................................52

§ 2. Принцип разделения властей как основание и предел  
наделения парламента правом вотировать бюджет ..............................56
α) Контроль избирателями бюджетной деятельности ................58
 β) Контроль за формированием доходной части закона  
о бюджете ......................................................................................62
 γ) Контроль за формированием расходной части закона  
о бюджете ......................................................................................71

§ 3. Эффективность и распределение парламентом  
бюджетных средств ..............................................................................81

IV. Гарантии конСтитуционно обоСнованноГо 

раСПределения бюджетных СредСтв ................................................92

§ 1. Требования к принятию решений, способствующих  
конституционно обоснованному распределению  
бюджетных средств ..............................................................................92

§ 2. Суд как орган, принимающий решения о распределении  
бюджетных средств ..............................................................................94

Литература .........................................................................................102

 

Предуведомление и благодарности

Автор пользуется случаем выразить благодарность Наталье Александровне Шевелевой за ценные замечания и внимание к данной работе и Михаилу Михайловичу Харитонову 
за многолетние искрометные дискуссии по широкому кругу 
вопросов конституционного права, нашедшие свое частичное отражение в этой книге. В то же время автор полагает необходимым указать, что все содержащиеся в работе 
мнения, суждения и оценки принадлежат исключительно 
автору и не могут рассматриваться как позиция кого-либо другого, в том числе и организаций, в которых автор работал или работает.

Моему дорогому дедушке
Николаю Александровичу Сашину
к его девяностапятилетию

I. ПоСтановка Проблемы

I. ПоСтановка Проблемы

§ 1. Введение в проблему

Распределение бюджетных средств представляет собой наиболее 
важный аспект осуществления власти в любом государстве.
Принятие на государственном уровне нормативных или ненормативных правовых актов, определяющих правила поведения конкретных индивидуумов, групп людей или неопределенного круга лиц, 
и реализация этих нормативных или ненормативных правовых актов 
органами государственной власти, должностными лицами являются относительно независимыми процессами, подчиняющимися своим собственным законам, протекающими не одновременно и подчас 
осуществляемыми различными лицами.
Реализация любых принятых решений в подавляющем большинстве случаев требует финансирования. Это совершенно ясно тогда, когда существо принятого решения состоит в передаче кому-либо бюджетных средств или каких-либо других материальных благ за счет бюджета. 
Однако и в тех случаях, когда принятый органом государственной власти или должностным лицом нормативный или ненормативный правовой акт своим предметом не имеет имущественное предоставление, 
для своей реализации органами государственной власти, должностными лицами такой нормативный или ненормативный правовой акт должен предполагать существование какой-либо инфраструктуры (наличие 
компетентных государственных служащих, которые непосредственно 
будут обеспечивать исполнение принятого нормативного или ненормативного правового акта, наличие необходимых для выполнения нормативного или ненормативного правового акта материальных ресурсов 
(пригодные для работы помещения, обеспечение государственных служащих расходными материалами) и т.п.), а это требует либо ее создания, 
что само по себе нуждается в финансировании, либо, если она имеется, 
поддержания ее в состоянии, пригодном для выполнения новых задач, 

I. Постановка проблемы

что предполагает увеличение ее финансирования. Подчеркнем, что даже 
в тех редких случаях, когда система оказания государственных услуг хорошо организована и обладает в каком-либо конкретном секторе значительным ресурсным резервом в отношении возможности увеличения объема предоставляемых услуг, то и тогда повышение нагрузки на 
существующую инфраструктуру потребует увеличения ее финансирования, однако не в данный момент (не напрямую), а позднее (опосредованно). Так, рост нагрузки на инфраструктуру влечет ускорение износа основных фондов, что повышает амортизационные отчисления, 
а также приводит к увеличению объема выполняемой государственными 
служащими работы, что может повлечь ухудшение состояния их здоровья и увеличение случаев невозможности выполнять работу служащими 
в связи с временной нетрудоспособностью (и необходимость увеличения числа государственных служащих), понижение качества выполняемой работы (и необходимость введения дополнительного контроля), создание дополнительных стимулов к несению службы (и необходимость 
увеличения премиального фонда), текучесть кадров и т.п., что впоследствии оборачивается дополнительными затратами.
Коль скоро исполнение нормативного или ненормативного правового акта зависит от его (исполнения) финансирования, то компетентный орган государственной власти, принимая решение о распределении 
бюджетных средств посредством определения направления и объема их 
расходования, фактически устанавливает пределы действия этого нормативного или ненормативного правового акта, тем самым создавая 
условия для реализации или препятствия к таковой субъективных прав 
граждан, основывающихся на принятом нормативном или ненормативном правовом акте. В то же время объективное разграничение вопроса 
о принятии нормативных или ненормативных правовых актов, служащих основанием для возникновения каких-либо прав, и вопроса о финансировании приводит к возможности появления таких ситуаций, при 
которых исполнение принятых нормативных или ненормативных правовых актов не финансируется или же средства на создание условий для 
реализации прав граждан выделяются без принятия какого-либо нормативного или ненормативного правового акта органом государственной 
власти или должностным лицом, учреждающим эти права.
Между тем закрепление в Конституции целого ряда конституционных прав возлагает на государство обязанность по созданию режима беспрепятственного осуществления таких конституционных прав. В работе «Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения 

Принятие решений о распределении бюджетных средств

бюджетных средств»
1 нами был сформулирован и доказан тезис о том, что 
в случае невозможности для гражданина реализовать предоставленное 
ему Конституцией, нормативным или ненормативным правовым актом 
какое-либо субъективное публичное право суды вправе обязать орган государственной власти или должностное лицо устранить в полном объеме 
допущенное посредством нефинансирования или недофинансирования 
соответствующих институтов нарушение конституционных прав граждан. 
Легко видеть, что лицом, принимающим решение о наличии у заявителя какого-либо субъективного публичного права и об обязанности органа государственной власти устранить допущенное нарушение, в данном 
случае выступает суд, а инициатором этого процесса – сам гражданин.
Подобный правовой способ бюджетного обеспечения конституционных прав применяется тогда, когда речь уже идет о нарушении конституционных прав граждан вследствие нефинансирования исполнения принятых нормативных или ненормативных правовых актов. Естественно, 
что желательным было бы наличие таких правовых средств, которые позволили бы обеспечить реализацию конституционных прав граждан посредством надлежащего финансирования принятых ранее нормативных 
или ненормативных правовых актов, тем самым не допуская возникновения вышеназванного конфликта. В работе «Правовые основы расходов 
бюджета»
2 нами был сформулирован и доказан тезис о том, что многообразие содержания и форм расходования бюджетных средств предопределено стремлением законодателя максимально обеспечить реализацию 
субъективных публичных прав граждан и организаций, а сами правовые 
формы расходов бюджета в той или иной мере конструируются законодателем в зависимости от экономического способа бюджетного обеспечения конституционных прав. Тем самым расходы бюджета и формы 
расходов бюджета выступают правовыми средствами финансового обеспечения исполнения Конституции, принятых нормативных или ненормативных правовых актов, наделяющих граждан какими-либо правами.
Однако самого по себе наличия названных правовых средств совершенно недостаточно. Органы государственной власти, компетентные 
распределять бюджетные средства, прежде всего должны принять решение о расходовании в конкретном направлении конкретного объема бюджетных средств и облечь такое расходование в форму соответ
1  См.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.: Берлин: Инфотропик Медиа, 2011.

2  См.: Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Статут, 2014.

I. Постановка проблемы

ствующих расходов бюджета. Однако такие решения в обязательном 
порядке должны основываться в итоге на положениях закона о бюджете, который обеспечивает финансовое исполнение лежащих на соответствующем публично-правовом образовании обязанностей. Закон 
о бюджете служит необходимым условием реализации для всех нормативных и ненормативных правовых актов, предусматривающих какиелибо обязанности по предоставлению бюджетных средств. Вследствие 
этого должны существовать правовые гарантии того, что в конечном 
счете подготовленный и принятый закон о бюджете (решение о распределении бюджетных средств) содержательно надлежащим образом 
обеспечивает реализацию конституционных прав и свобод граждан.

§ 2. Формулирование рабочей гипотезы

Часто приходится слышать, что гарантией надлежащего финансирования механизма, обеспечивающего бесперебойное осуществление прав и свобод человека, служит политическая система общества. 
В обоснование этого расхожего мнения, которое, как правило, ничем не аргументируется, можно предложить следующую гипотезу. Закон о бюджете принимается народными представителями, избранными гражданами. Тем самым народ при принятии основного решения 
о распределении бюджетных средств оказывается представленным 
в законодательном органе власти, что вследствие происходящей в нем 
политической борьбы приведет к тому, что решение о распределении 
средств будет принято с согласия большинства представителей граждан (и тем самым большинства народа), а это может быть признано 
достаточной гарантией того, что закон о бюджете будет обеспечивать 
возможность реализации конституционных прав и свобод граждан. 
Легко видеть, что существо подобной аргументации состоит в том, 
что политическая система содержит в себе такое условие надлежащего, т.е. обеспечивающего бесперебойное функционирование механизма, предоставляющего каждому возможность реализации его конституционных прав и свобод при данных обстоятельствах распределения, 
как возможность народа самому принимать решения о расходовании 
средств бюджета. Это условие автоматически обеспечит принятие решений, учитывающих на основе компромисса в масштабах всего общества интересы всех граждан, что сделает невозможным принятие 
закона о бюджете, не обеспечивающего или затрудняющего реализацию конституционных прав.

Принятие решений о распределении бюджетных средств

Мы полагаем, что данная точка зрения ошибочна. Политическая 
система к подобному не способна, прежде всего потому, что не содержит в себе и не создает юридически строгих гарантий того, что исходом 
политической борьбы в парламенте станет принятие решения, обеспечивающего осуществление прав конкретного гражданина. Иначе говоря, принятие закона о бюджете парламентом не создает уверенности в том, что парламентским путем не будет принято такое решение 
о бюджете, вследствие которого конституционные права и свободы 
гражданина станут финансово не обеспечены. В данной работе мы 
приведем аргументы в обоснование этого утверждения.
Прежде требуется сделать несколько важных замечаний.
Во-первых, почему речь идет о необходимости поиска гарантий финансового обеспечения прав каждого гражданина, а не всего общества, 
народа? В ст. 2 Конституции РФ указывается на то, что человек, его права 
и свободы являются высшей ценностью, а также на то, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность 
государства. Идет здесь речь о конкретном человеке или же указывается на собирательный образ, проявляющийся как в общем, как в особенном, так и в единичном? Если мы обратимся к анализу статей гл. 2 Конституции РФ, раскрывающей нам, о каких правах и свободах человека 
и гражданина в ней говорится, то мы увидим, что эти права в зависимости от их природы принадлежат «каждому» (см., например, ч. 1 ст. 39, 
ч. 1 ст. 41, ч. 3 ст. 43, а также ст. 57) или гражданину (см., например, ч. 2 
ст. 32, а также ч. 1 ст. 59, ст. 60). Таким образом, речь идет о правах, принадлежащих отдельным лицам. Поэтому конкретный человек, а не народ или общество служит мерой механизма финансового обеспечения 
прав и свобод. Эту идею мы будем развивать на протяжении всей работы, поэтому ограничимся здесь пока только этим кратким пояснением.
Во-вторых, почему речь идет только о парламентском представительстве как о способе защиты прав гражданина от принятия ненадлежащих решений о распределении бюджетных средств и игнорируется такая форма непосредственного выражения власти народа, как 
референдум? Наш ответ состоит в том, что гипотетическое принятие 
или изменение федерального закона о федеральном бюджете на референдуме вообще не может служить какой-либо гарантией надлежащего финансового обеспечения прав и свобод человека.
Дело в том, что возможности участников референдума как-либо повлиять на содержание выносимого проекта федерального закона о бюджете равны нулю. Участники референдума могут лишь проголосовать за