Правовое регулирование и организация деятельности территориальных органов ФСИН России

Федеральная служба исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики

О. Н. Копылова

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ 

ФСИН РОССИИ

Монография

Под редакцией О. В. Дербиной

Вологда

2015

УДК 343.8
ББК 67.409.01
     К55

Рецензенты:
А. М. Кононов – заместитель начальника Договорно
правового департамента МВД России, доктор юрид. наук, проф.;

А. М. Потапов – начальник каф. уголовно-исполнительного 

права и организации воспитательной работы с осужденными 
ВИПЭ ФСИН России, канд. юрид. наук, доц.

Копылова, О. Н. 

Правовое регулирование и организация деятельности терри
ториальных органов ФСИН России : монография / О. Н. Копылова ;
под ред. О. В. Дербиной ;  Федер. служба исполнения наказаний, Вологод. ин-т права и экономики. – Вологда : ВИПЭ ФСИН 
России, 2015. – 128 с. : табл.

ISBN 978-5-94991-332-1

В монографии рассмотрены правовые и организационные аспекты 

деятельности территориальных органов ФСИН России и представлены 
результаты комплексного исследования, направленного на выработку 
научных подходов и практических рекомендаций по совершенствованию деятельности территориальных органов УИС на современном этапе 
реформирования Федеральной службы исполнения наказаний. 

Издание предназначено для профессорско-преподавательского со
става, адъюнктов и курсантов высших учебных заведений ФСИН России, 
практических работников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

  
 
 
 
 
УДК 343.8

 
ББК 67.409.01

ISBN 978-5-94991-332-1  
 
© ФКУ ВПО «Вологодский институт права 

 
 
 
 
     и экономики Федеральной службы 

 
 
 
 
     исполнения наказаний», 2015

 
              © Копылова О. Н., 2015

К55

ВВЕДЕНИЕ

Одной из задач реформирования уголовно-исполнительной 

системы России является совершенствование управленческой деятельности1.

Ведущую роль в управлении сложной и многофункциональ
ной системой исполнения наказаний играют территориальные 
органы управления ФСИН России по субъектам Российской 
Федерации. Огромная территория, национальное многообразие и 
определенная степень самостоятельности субъектов Российской 
Федерации определили необходимость образования органов 
управления среднего уровня. В настоящее время действует 80 
главных управлений (управлений, отделов) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации, 
которые осуществляют непосредственную организацию деятельности более чем одной тысячи учреждений, исполняющих 
уголовные наказания2.

Особенно велико значение территориальных органов ФСИН 

России в процессе административной реформы, осуществляемой 
в настоящее время. Являясь объектом управления для центрального аппарата – ФСИН России, территориальный орган одновременно выступает и субъектом управления в отношении исправительных учреждений, расположенных на подведомственной 
территории. 

Одной из проблем организации системы управления в сфере 

исполнения уголовных наказаний является выбор соответствующей модели. Так, на практике и в науке по-прежнему отсутствует единое мнение по поводу необходимости создания органов управления ФСИН России в федеральных округах. Одни 

1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р «О Концепции 

развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // 
СЗ РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.

2  См.: http://fsin.su/territory/index.php (дата обращения: 08.05.2013).

авторы приводят достаточно весомые аргументы в пользу положительного решения указанного вопроса1, другие исследователи сомневаются в целесообразности создания дополнительного 
управленческого звена, логично и последовательно отстаивая 
свою позицию2.

Особую актуальность имеет проблема организации взаимо
действия между исследуемыми органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, без помощи 
и поддержки которых затруднительно выполнить мероприятия, 
предусмотренные Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. В этой связи необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования, на основании которого будут выстраиваться взаимодействие и совершенствоваться формы и методы его организации.

1 См.: Кистанов В.В. Федеральные округа России. Важный шаг в укреплении 

государств.  М., 2000; Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере центрального федерального 
округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006; Туровский Р.Ф. Федеральные 
округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 
2003. № 1. С. 217–250; Черкасов К.В. Система органов государственной власти и 
управления на уровне федерального округа / Под ред. П.П. Сергуна.  Саратов, 2008.

2 См.: Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративно
го устройства России // Федерализм. 2002. № 3. С. 165; Никонов А.Н. Политикоправовые проблемы взаимодействия органов государственной власти и ее субъектов 
в условиях административной реформы (на материалах Центрального федерального 
округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2004. С. 26, 27; Сыскова И.В. Становление, 
развитие и функциональное содержание института полномочного представителя 
Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. ... канд. юрид. наук. 
М., 2004. С. 165, 166.

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 

ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ 

ФСИН РОССИИ

1.1. Территориальные органы ФСИН России в уголовно
исполнительной системе Российской Федерации

Исследование места и роли территориальных органов 

ФСИН России в уголовно-исполнительной системе Российской 
Федерации имеет важное теоретическое значение, поскольку позволяет выявить особенности территориального органа ФСИН 
России в сравнении с территориальными органами иных органов 
государственного управления.

Практическое же значение при этом состоит в получении све
дений, необходимых для разработки мероприятий, направленных 
на совершенствование правового регулирования и организации 
деятельности территориальных органов ФСИН России.

Уголовно-исполнительная система Российской Федерации и 

ее территориальные органы являются элементами государственного управления, поэтому прежде всего необходимо рассмотреть 
сущность государственного управления в целом, определить место и роль территориальных органов в системе его органов.

Анализ научной литературы свидетельствует о многообра
зии подходов к раскрытию понятия государственного управления. Государственное управление рассматривается как самостоятельная функция государства1, как совокупность функций 
(управленческих действий)2, как процесс принятия и реализации управленческих решений3 и в иных аспектах.

1 См., напр.: Харитонова О.Н. Государственная функция управления и ее оптими
зация в совершенствовании общественных отношений в России: теория, практика, 
перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

2 См., напр.: Миронов А.Л. Государственное управление: основные цели и функ
ции // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 3. С. 162–164.

3 См., напр.: Карачун В.Д. Государственное управление и некоторые аспекты 

формирования правового административного процесса: Моногр. Комсомольск-наАмуре, 2011. 

В соответствии с одной из точек зрения государственное 

управление представляет собой аппарат, то есть совокупность 
структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения их целей1. 
В рамках данного подхода государственное управление обычно 
рассматривается в широком и узком смыслах2. В широком значении оно определяется как управление делами государства, которое осуществляют все органы государства: законодательные 
(представительные), органы исполнительной власти, судебные. 
В узком понимании государственное управление – это административная деятельность, осуществляемая главным образом 
органами исполнительной власти на уровне как Российской 
Федерации, так и ее субъектов. Таким образом, основу организационной структуры государственного управления составляют 
органы исполнительной власти.

Систему 
органов 
исполнительной 
власти 
Российской 

Федерации образуют федеральные органы исполнительной 
власти, органы исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции 
Российской Федерации федеральные органы исполнительной 
власти для осуществления своих полномочий могут создавать 
свои территориальные органы и назначать соответствующих 
должностных лиц. 

В развитие конституционных положений в ст. 12 федераль
ного конституционного закона «О Правительстве Российской 
Федерации»3 
закреплено, 
что 
Правительство 
Российской 

Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов. Из этого следует, что Правительством 

1 См., напр.: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа го
сударственного управления: связь и взаимодействие: Автореф. дис. ... канд. юрид. 
наук. Киев, 1978; Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функции в системе советского государственного управления: Автореф. дис. ... д-ра юрид. 
наук. М., 1978. 

2 См., напр.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2004. 

С. 21–22; Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 2003. С. 47–
48; Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, 
М.П. Петров. М., 2005. С. 107–108; Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 
2002. С. 11–12.

3 См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ 

«О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Российской Федерации такой порядок должен быть урегулирован в специальном акте. 

В целях повышения эффективности деятельности террито
риальных органов в 2005 г. было принято несколько нормативных правовых актов: Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 
«Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов 
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной 
власти»1; Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 
«О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов 
исполнительной власти»2 и Постановление Правительства РФ от 
28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»3.

Несомненно, указанные нормативные правовые акты, за
крепляя принципиальные вопросы организации и деятельности 
территориальных органов, в том числе порядок их образования, 
назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, взаимоотношения с центральным аппаратом, сыграли важную роль в упорядочении правового статуса территориальных органов, однако понятие территориального органа в 
них не определено.

Следует заметить, что имеются нормативные определения 

территориального органа отдельных федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно п. 1 положения, утвержденного приказом Минюста России от 09.04.2007 № 69, территориальным органом Федеральной службы судебных приставов 
является управление Федеральной службы судебных приставов, 
действующее на территории субъекта Российской Федерации4.

1 Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координа
ции деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 
и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 
2005. № 27. Ст. 2730.

2 Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте 

взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. 
Ст. 305.

3 Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте 

внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 
2005. № 31. Ст. 3233.

4 См.: Приказ Минюста РФ от 09.04.2007 № 69 «Об утверждении Положения о 

территориальном органе Федеральной службы судебных приставов» // Бюллетень 
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 19.

Указ Президента РФ от 01.03.2011 «Вопросы Министерства 

внутренних дел Российской Федерации»1 устанавливает, что 
территориальными органами МВД России являются:

а) на окружном уровне – главные управления Министерства 

внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерства внутренних дел 
Российской Федерации по федеральным округам;

б) на межрегиональном уровне – оперативные бюро 

Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специального назначения Министерства внутренних дел 
Российской Федерации, линейные управления Министерства 
внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, 
водном и воздушном транспорте;

в) на региональном уровне – министерства внутренних дел по 

республикам, главные управления, управления Министерства 
внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам 
Российской Федерации;

г) на районном уровне – управления, отделы Министерства 

внутренних дел Российской Федерации по районам, городам 
и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по 
закрытым 
административно-территориальным 
образовани
ям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы 
Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление 
Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур».

Министерством внутренних дел Российской Федерации при
няты отдельные типовые положения о территориальных органах 
по субъекту Российской Федерации и на районном уровне2.

1 См.: Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства вну
тренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

2 См.: Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 239 «Об утверждении Типового 

положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской 
Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1335; 
Приказ МВД РФ от 21.04.2011 № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 28.

Территориальный орган Федеральной антимонопольной 

службы определяется как орган, осуществляющий функции по 
контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, 
законодательства в сфере деятельности субъектов естественных 
монополий, рекламы, а также контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг 
для федеральных государственных нужд1.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в 

сфере природопользования по субъекту Российской Федерации 
является территориальным органом регионального уровня (или 
межрегионального уровня – для территориального органа, имеющего отдел или отделы на территории субъектов Российской 
Федерации), осуществляющим отдельные функции Федеральной 
службы по надзору в сфере природопользования на территории 
субъекта Российской Федерации2.

Таким образом, при определении территориального органа 

нормативные правовые акты либо указывают на признак территории действия, либо акцентируют внимание на функциях, что 
порождает неопределенность в трактовке рассматриваемого понятия. 

Попытки определить сущность территориального органа не
однократно предпринимались и в науке. Так, А.Б. Агапов отмечает, что территориальные органы федеральных министерств и 
ведомств являются важнейшим элементом единой системы федеральной исполнительной власти3. 

Д.М. Овсянко считает, что под территориальными органа
ми следует понимать те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, которые вертикально 
подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах 

1 См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30 (ред. 

от 12.12.2011) «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной 
антимонопольной службы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов 
исполнительной власти. 2011. № 19.

2 См.: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской 

Федерации от 30.03.2011 № 187 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по 
субъекту Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 23.

3 См.: Агапов А.В.  Федеральное административное право России. М., 1997. 

С. 118.

Российской Федерации, но не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых 
они действуют1.

И.Ю. Маньковский определяет территориальной орган как 

орган исполнительной власти, образованный центральным федеральным органом исполнительной власти, действующий на 
определенной части территории Российской Федерации и подотчетный центральному органу исполнительной власти2.

Анализ приведенных дефиниций территориального органа 

свидетельствует о том, что в них не содержится весь объем необходимых его признаков, прежде всего как органа государственной власти.

Исследователями в области теории права3 сформулированы 

следующие общие признаки органа государственной власти:

– представляет собой самостоятельный элемент механизма 

государства, выступая неотъемлемой частью единого государственного организма;

– действует от имени государства и по его поручению;
– образован и функционирует на основе нормативных пра
вовых документов (конституции, законов и подзаконных актов); 

– выполняет свойственные только ему задачи и функции, ис
пользуя для этого соответствующие формы и методы;

– наделен полномочиями государственно-властного харак
тера;

– имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под 

которой понимается совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего 
выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих 
функций; 

1 См.: Овсянко Д.М. Административное право. М., 2002. С. 70.
2 См.: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнитель
ной власти: Дис .... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 6.

3 См., напр.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. М., 

2009. С. 92–93; Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учеб. для вузов. М., 2010. 
С. 122.