«О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2013

А.В. БЕЛИЦКАЯ

КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 
от 3 ДЕКАБРЯ 2011 г. № 392-ФЗ 
«О ЗОНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО 
РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ 
В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(постатейный)

Белицкая, А.В.

Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 г. 
№ 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской 
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / А.В. Белицкая. —  М.: Юстиц информ, 2013. —  112 с. (Серия «Комментарий 
специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1178-4. 

Создание территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности — одно из эффективных правовых 
средств государственного регулирования экономики, хорошо зарекомендовавшее себя как в России, так и в зарубежных 
странах. Зона территориального развития — новый для российского законодательства тип такой территории. В отличие от 
особых экономических зон, которые в России функционируют 
давно и целью создания имеют поддержку определенных отраслей экономики, зоны территориального развития создаются с целью поддержки определенных регионов, выравнивания уровня экономического развития субъектов Российской 
Федерации. Комментируемый Закон устанавливает порядок 
создания, деятельности и прекращения деятельности зон территориального развития, а также определяет меры государственной поддержки, как самих территорий, так и их резидентов.
Комментарий предназначен для практикующих юристов и 
экономистов, специализирующихся в сфере инвестиций, инвесторов и предпринимателей, желающих понять особенности 
и возможные преимущества инвестирования в субъектах Российской Федерации, ученых, а также студентов и аспирантов 
юридических и экономических факультетов.

УДК 351.82(094.072)
ББК 67.401(2Рос)
         Б43

ISBN 978-5-7205-1178-4

Б43

УДК 351.82(094.072)
ББК 67.401(2Рос)

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2013

Предисловие

На определенных территориях ряда стран, в том числе и России, 
вводятся специальные правовые режимы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Такие территории 
создаются с целью развития определенных отраслей хозяйства, торговли или экономики отдельных регионов. Специальный правовой 
режим предпринимательства на таких территориях выражается, главным образом, в предоставлении льгот, гарантий и мер государственной поддержки их резидентам, зарегистрированным в установленном законом порядке.
В мировой практике встречаются различные термины для обозначения территорий с особым правовым режимом предпринимательства: «свободные экономические зоны» (Республика Беларусь, 
Литва, Латвия), «специальные экономические зоны» (Польша, Украина, Казахстан), «свободные зоны» (Сербия, Македония), «зоны 
свободной торговли» (Североамериканская зона свободной торговли НАФТА), «свободные порты» (Латвия) и «свободные склады» 
(Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан от 18 июня 
2010 г.), «промышленные парки» (Латвия) и «промышленные зоны» 
(Чехия, Словакия), «офшоры» (BVI), «экономические зоны» (Нидерланды), «предпринимательские зоны» (Великобритания, Франция, 
Венгрия) и др. В литературе предложены классификации таких зон 
по различным основаниям. Наиболее общей является классификация по цели деятельности. Так, выделяют промышленно-производственные зоны, зоны свободной торговли, экспортно-обрабатывающие зоны, зоны ускоренного экономического развития, зоны технико-экономического развития, отраслевые зоны и др.1.
В отечественном законодательстве 1990-х гг. предпочтение отдавалось более общему термину «свободная экономическая зона» (например, в районе г. Находка2), который, однако, не был определен легаль
1  См., напр.: Городилов А.А., Гомин А.Ч., Каргаполов С.Г., Куликов А.В. 
XXI в.: Свободная зона и особый статус / под ред. Е. Чирковой. — Калининград, 
2001. — С. 15—17.
2  Постановление Совета Министров Российской Федерации от 23 ноября 
1990 г. № 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической 
зоны в районе г. Находки (СЭЗ Находка) Приморского края» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. — 1991. — № 4. — Ст. 50.

Предисловие

но. В научной литературе встречались различные его определения, которые в обязательном порядке упоминали территорию и особый режим 
осуществления предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности. В современном законодательстве было отдано предпочтение другому термину — «особая экономическая зона», под которым в 
Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1 (далее — Закон об особых 
экономических зонах) понимается часть территории Российской Федерации, определяемая Правительством Российской Федерации, на 
которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. По мнению А.Н. Багаутдинова, смещение акцента со слова «свободные» на «особые» отразило тенденцию 
усиления контроля государства за внешнеэкономической деятельностью2. Мы разделяем точку зрения ученых, которые считают понятия 
«свободные экономические зоны» и «особые экономические зоны» 
синонимичными3. Хотя у данной точки зрения есть и противники4.
В настоящее время для определения территории со специальным режимом предпринимательства на уровне федерального законодательства наряду с термином «особые экономические зоны» используются такие термины, как «зона территориального развития» 
(Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5; 
далее — комментируемый Закон), «инновационный центр» (Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном 
центре «Сколково»6; далее — Закон о «Сколково), а на уровне ре
1  СЗ РФ. — 2005. — № 30 (ч. 2). — Ст. 3127.

2  См.: Багаутдинов А.Н. Проблема понятия особых экономических зон в российском праве // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 9. — 
С. 106.
3  См.: Савосик Д.А. Функционирование особых экономических зон на территории Российской Федерации: финансово-правовой аспект.: автореф. дис. 
... канд. юрид. наук. — Саратов, 2011.
4  См.: Павлов Ч.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 12. — С. 74—81.

5  СЗ РФ. — 2011. — № 49 (ч. 5). — Ст. 7070.

6  СЗ РФ. — 2010. — № 40. — Ст. 4970.

Педисловие

гионального законодательства — например, «зона экономического 
благоприятствования»1. Данные категории не синонимичны и имеют свои особенности. Настоящий комментарий посвящен анализу 
такой категории, как зона территориального развития.

1  Закон Новгородской области от 9 декабря 2005 г. № 587-ОЗ «О зонах экономического благоприятствования на территориях Батецкого, Волотовского, 
Маревского и Поддорского муниципальных районов» // Новгородские ведомости. — 2005. — 27 дек.

КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 
от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ 
«О ЗОНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ 
ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 22 ноября 2011 г.
Одобрен Советом Федерации 29 ноября 2011 г.

Глава 1 
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального 
закона
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением существования зон территориального развития в Российской Федерации, 
определяет направления мер государственной поддерж ки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах (далее — меры государственной поддержки).

Комментируемая статья определяет сферу применения Закона 
о зонах территориального развития. Нормы данного Закона определяют порядок создания, функционирования и прекращения существования зон территориального развития. Кроме того, в сферу 
правового регулирования Закона попадают меры государственной 
поддержки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах.
Предмет регулирования комментируемого Закона определен аналогично предметам регулирования подобных законов в ряде стран 
зарубежных стран, например, в Законе Республики Казахстан от 
21 июля 2011 г. № 469-IV ЗРК «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан»1, Законе Кыргызской Республики от 

1  Казахстанская правда от 6 августа 2011 г. № 247—249 (26668—26670).

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

16 декабря 1992 г. № 1076-XII «О свободных экономических зонах в 
Кыргызской Республике»1, Законе Республики Молдова от 27 июля 
2001 г. № 440-XV «О зонах свободного предпринимательства»2, Законе Индии от 23 июня 2005 г. № 28 «О специальных экономических 
зонах»3, а также в некоторых российских нормативных правовых актах: Законе об особых экономических зонах, Федеральном законе от 
10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»4 (далее — Закон об особой 
экономической зоне в Калининградской области), Федеральном законе от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне 
в Магаданской области»5 (далее — Закон об особой экономической 
зоне в Магаданской области).
Комментируемый Закон является специальным актом инвестиционного законодательства. В мировой практике многие территории со специальным правовым режимом предпринимательства тесно 
увязаны с реализацией инвестиционных проектов, поскольку такие 
зоны создаются, в том числе, чтобы сформировать более благоприятные условия для привлечения инвестиций, чем на остальной территории государства. Речь может идти как об инвестициях в рамках 
страны, на территории которой созданы зоны, так и об иностранных инвестициях.
В мировой практике доказано, что специальные экономические 
зоны могут быть хорошим инструментом для привлечения иностранных инвестиций. Механизм привлечения иностранного капитала 
строится на том, что на определенных территориях создается благоприятный инвестиционный климат с минимальным количеством административных барьеров, льготным налоговым, таможенным, визовым и иным режимом, что способствует поступлению иностранных инвестиций и притоку иностранных высококвалифицированных 
кадров, а также закупке высокотехнологичного оборудования, ноухау и секретов производства. Характерным примером стран с актив
1  Ведомости ВС РК. — 1992. — № 3. — Ст. 91.
2  Мониторул Офичиал ал Р. Молдова от 6 сентября 2001 г. № 108—109.
3  «Газета Индии» от 23 июня 2005 г. № 31.
4  СЗ РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 280.

5  СЗ РФ. — 1999. — № 23. — Ст. 2807.

Глава 1. Общие положения

ным притоком иностранных инвестиций через специальные экономические зоны являются Филиппины, Бангладеш, Мексика. В таких 
странах, как Никарагуа и Марокко, привлечение иностранных инвестиций называется одной из основных целей создания специальных экономических зон. Венгерское законодательство предоставляет для иностранных фирм в свободных таможенных зонах многочисленные преимущества. Составной частью экономических реформ 
Китая является привлечение иностранного капитала через специальные экономические зоны. В других зарубежных странах специальные экономические зоны получают инвестиции больше из национальных источников.
О правовом режиме инвестиционной деятельности на территориях со специальным режимом предпринимательства говорится также 
в некоторых законах стран СНГ, например, законах республик Таджикистан, Молдова, Беларусь, Узбекистан и др.
В Российской Федерации связь между территориями со специальным режимом предпринимательства и инвестициями также прослеживается. Так, в Законе об особой экономической зоне в Калининградской области закреплено, что на территории Калининградской 
области действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности, а также применяется процедура свободной таможенной зоны.
Комментируемый Закон также создает специальный правовой 
режим инвестирования на определенных территориях и регулирует 
как государственные, так и частные инвестиции. Отметим, что комментируемый Закон, как и любой другой акт инвестиционного законодательства, включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности как частного, так и публичного права.
Отметим, что в комментируемом Законе не выделяется особенностей правового регулирования иностранных инвестиций на территории зоны территориального развития. Вместе с тем в Федеральном 
законе от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в 
Российской Федерации»1 установлено, что иностранный инвестор 
имеет право осуществлять инвестиции на территории Российской 
Федерации в любых формах, не запрещенных законодательством 

1  СЗ РФ. — 1999. — № 28. — Ст. 3493.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Российской Федерации (ст. 6). На территории Российской Федерации в отношении иностранных инвесторов действует национальный 
режим, за исключением некоторых изъятий, установленных законом. 
Полагаем, что действие комментируемого Закона распространяется 
на иностранные юридические лица и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, а также на юридические лица с иностранными инвестициями.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем 
Федеральном законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие 
основные понятия:
1) зона территориального развития в Российской Федерации (далее — зона территориального развития) — часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации 
путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки;
2) стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, предусматривающая создание зоны территориального развития, — документ государственного стратегического планирования, утвержденный в 
установленном порядке и определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом особенностей, определенных настоящим Федеральным законом;
3) уполномоченный федеральный орган — уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в сфере функционирования зон территориального развития;
4) администрация зоны территориального развития (далее — администрация) — орган управления зоной территориального развития в субъекте Российской Федерации;
5) резидент зоны территориального развития (далее — резидент) — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, 
включенные в реестр резидентов зоны территориального развития 
(далее — реестр резидентов);
6) инвестиционная декларация — документ, содержащий сведения об инвестиционном проекте, реализуемом в зоне территориального развития в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Глава 1. Общие положения

Комментируемая статья содержит определения ключевых понятий в отношении зон территориального развития.
В части 1 комментируемой статьи содержится определение зоны 
территориального развития.
Зона территориального развития в Российской Федерации определена как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных 
условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам 
зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.
Таким образом, исходя из легального определения, можно выделить следующие основные признаки данной зоны:
определенная границами территория;
цель создания зоны — сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации;
формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику;
предоставление мер государственной поддержки резидентам.
В целом данное определение во многом схоже с определением 
особых экономических зон в Законе об особых экономических зонах. По сути, речь идет о похожем явлении — территории с определенным режимом осуществления предпринимательской деятельности. Между тем наблюдается несколько отличий. Основное заключается в цели создания зоны, а следовательно, и в ее типе. Чтобы 
получить полное представление о типологии территорий со специальным режимом предпринимательства, необходимо проанализировать историко-правовой аспект данного вопроса.
История территорий со специальным режимом предпринимательства уходит своими корнями в глубь веков. В 166 году на о. Делос 
(Греция) была объявлена зона свободной торговли и создан льготный 
режим для осуществления коммерческой деятельности для купцов, 
которые освобождались от налогов, пошлин и некоторых административных обязанностей. Позднее зоны свободной торговли стали 
создаваться в Риме, Китае, затем вдоль берегов Средиземного и Северного морей. В 1547 г. городом свободной торговли был объявлен 
г. Ливорно, в котором коммерческая деятельность купцов не обла