Правовое регулирование оборота персональных данных. Теория и практика

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т
Н.И. Петрыкина
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОБОРОТА ПЕРСОНАЛЬНЫХ
ДАННЫХ
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
ÌÎÑÊÂÀ 2011


УДК 342
ББК 67.400
	
П 31
П 31
Петрыкина Н.И.
Правовое регулирование оборота персональных данных. 
Теория и практика. – М.: Статут, 2011. – 134 с.
ISBN 978-5-8354-0771-2 (в обл.)
Книга представляет собой комплексный анализ понятия «персональные данные личности» и правового регулирования отношений, 
связанных с обработкой и защитой персональных данных в России 
в свете Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».
Институт персональных данных исследуется с позиций правовой 
доктрины и с точки зрения правоприменительного опыта, российского и зарубежного. Рассматриваются конституционно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая и иные составляющие 
этого межотраслевого института.
Для юристов, бухгалтеров, кадровиков и всех, кто интересуется 
проблемами правового регулирования оборота персональных данных в России.
УДК 342
ББК 67.400
ISBN 978-5-8354-0771-2
© Н.И. Петрыкина, 2011
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2011

Введение
Правовое регулирование оборота персональных данных личности 
является одной из актуальных проблем современной правовой науки 
и практики. Специфика ее заключается в необходимости создания 
оптимального правового механизма оборота и защиты персональных 
данных, учитывающего в равной степени публично-правовой интерес государства и частноправовой интерес индивида. Решению этой 
проблемы должны послужить как глубокие теоретические исследования, в том числе сравнительно-правовые, так и анализ накопленной 
правоприменительной практики. Решение этой проблемы невозможно также без мониторинга состояния рынка информационных технологий, продуктов и услуг и отслеживания общих тенденций развития 
информационного общества.
Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток обобщения и системного анализа правовых проблем, связанных с оборотом персональных данных личности в России. Правовой анализ проведен автором на основе действующего российского и зарубежного 
законодательства. В работе уделяется равное внимание как теоретическим, научным основам правового регулирования данного института, 
так и сугубо практическим вопросам применения соответствующего 
законодательства и подзаконных актов. В связи с этим автор выражает 
надежду, что данная монография будет интересна как ученым-правоведам, так и практическим работникам – юристам, кадровикам, бухгалтерам и представителям других профессий, которые столкнулись 
с проблемой обеспечения защиты персональных данных личности.
26 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 
2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»
1, заложивший общие основы правового регулирования оборота персональных данных в России. Это не означает, однако, что до вступления в силу данного Закона персональные данные граждан не собирались и не использовались 
в различных целях различными субъектами. Напротив, сбор и обработку персональных данных осуществляли и государственные органы, 
и органы местного самоуправления, и общественные организации, 
1  СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3451.
3

Введение
и частные юридические и физические лица. При этом строгая правовая регламентация этой деятельности отсутствовала. 
На особенности оборота персональных данных в советский и постсоветский периоды истории нашего государства значительное влияние оказала господствующая административно-правовая концепция 
управленческой деятельности как деятельности, основанной на безусловном приоритете публичных интересов государства над частными 
интересами отдельного лица. В центре внимания ученых-административистов находились вопросы организации исполнительно-распорядительной деятельности государства. Проблемы же разработки эффективных правовых процедур взаимодействия органов государственной 
власти с частными лицами и гарантии защиты прав последних попали в фокус общественного внимания только после принятия Конституции РФ 1993 г., которая закрепила революционный для нашего государства принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Поэтому персональные данные личности долгое время рассматривались исключительно как необходимый для осуществления государственной управленческой деятельности информационный ресурс. 
В отсутствие соответствующего механизма правового регулирования 
возникали различные злоупотребления: дублирование полномочий государственных и иных органов в части сбора и обработки персональных данных, сбор избыточных персональных данных и т.п. О необходимости обеспечения конфиденциальности персональных данных 
никто даже не задумывался.
Распространение компьютерной техники серьезно усугубило проблему. Слабый контроль за использованием персональных данных 
и отсутствие специальных мер юридической ответственности привели к тому, что сформировался теневой рынок информационных баз 
данных и любой желающий мог по сходной цене приобрести для собственных (как правило, незаконных) целей базы персональных данных ГИБДД, МГТС и т.п. 
Степень демократичности любого государства во многом определяется тем, насколько защищены в нем права и свободы отдельного 
индивида. Персональные данные личности являются конфиденциальной информацией, и оборот ее в демократическом государстве, коим 
провозгласила себя Россия, должен осуществляться в рамках жесткой 
правовой процедуры.
В настоящее время проблема правового регулирования персональных данных личности остро нуждается в дальнейшей научной разработ4

Введение
ке. Несмотря на довольно большое число ученых, занимающихся этой 
проблематикой (А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, Л.А. Василенко, Е.К. Волчинская, С.А. Глотов, И.Ш. Килясханов, М.А. Лапина, В.Н. Лопатин, 
М.В. Лушникова, А.С. Маркевич, Е.К. Миндрова, М.М. Рассолов, 
Е.А. Степанов, Л.А. Сергиенко, Л.Н. Подшибихин, М.Е. Петросян, 
И.Л. Петрухин, А.А. Фатьянов и др.), тема правового регулирования 
оборота и защиты персональных данных личности остается по-прежнему недостаточно исследованной. 
Предваряя настоящее исследование, необходимо отметить, что институт персональных данных относится к новой для российской системы права отрасли – информационному праву. Доктринальное и законодательное оформление информационного права в самостоятельную 
правовую отрасль началось в 80-х гг. XX в., а в последнее десятилетие, в связи со стремительным развитием информационных технологий и повсеместным распространением компьютерной техники, оно 
получило новый толчок к развитию. В настоящее время информационное право продолжает свое становление, и уже сейчас о нем можно 
говорить как о молодой, но достаточно сформировавшейся комплексной правовой отрасли. 
Институт персональных данных, являющийся одним из институтов информационного права, в силу комплексного характера всей отрасли тоже является комплексным. Его составляют нормы информационного, конституционного, административного, гражданского, уголовного, трудового, семейного, финансового и иных отраслей права. 
Особая роль в правовом регулировании института персональных данных принадлежит нормам международного права.
В настоящее время по уровню правовой защиты персональных данных Россия значительно отстает от развитых западных стран, в которых 
соответствующее законодательство было принято на несколько десятилетий раньше. Однако стремительный темп процессов европейской 
интеграции и всеобщей глобализации диктует необходимость скорейшего приведения российского законодательства и практики в соответствие с международными нормами. Это делает проблему создания эффективного механизма правового регулирования оборота персональных данных особенно актуальной. 

Глава 1. Общая характеристика 
института персональных данных
§ 1. Предпосылки возникновения института 
персональных данных личности
Предпосылки возникновения института персональных данных связаны как с объективными тенденциями развития общества и государства, так и с субъективными потребностями конкретного индивида. 
Именно поэтому специалисты, занимающиеся данной проблематикой, как правило, делятся на два «лагеря»: сторонников приоритета 
обеспечения публично-правовых интересов государства и сторонников приоритета обеспечения частноправовых интересов личности. 
Эти два подхода по сути своей диаметрально противоположны, но 
тем не менее представляют собой две стороны одной медали. Государство заинтересовано в получении максимально полной информации о гражданах, а гражданин – в обеспечении защиты своего личного пространства, прайвеси (англ. privacy). От того, чей интерес ставится во главу угла, зависит характер правового регулирования оборота 
персональных данных. Автор данной работы придерживается «частноправового» подхода, полагая, что опыт защиты интересов государства в нашей стране отработан до совершенства, чего, к сожалению, 
пока нельзя сказать о защите интересов личности. 
Исследование правового регулирования оборота персональных 
данных следует начать с уяснения сути самого феномена «персональные данные». Иными словами, речь идет о необходимости определения предмета правового регулирования. Это важно еще и потому, что 
до недавнего времени в действующем российском законодательстве не 
только не существовало единого подхода к этой проблеме, но не было 
даже единого термина, обозначающего изучаемое явление. 
Подобное положение дел вполне объяснимо. Ведь в советское время проблемы оборота и защиты персональных данных личности не существовало и не могло существовать. Приоритет общественного над 
личным предполагал «прозрачность» частной жизни индивида для общества и государства.
6

§ 1. Предпосылки возникновения института персональных данных личности
Сегодня ситуация коренным образом изменилась. Конституция РФ 
1993 г. закрепила принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную 
и семейную тайну, защиты чести и доброго имени (ст. 2, п. 1 ст. 23).
Демократизация всех сфер общественной жизни в России создала благоприятные условия для свободного информационного обмена, 
а прорывное развитие новых технологий сделало сам информационный обмен как никогда более интенсивным. Применение компьютерных технологий значительно облегчило сбор, накопление, обработку 
и распространение информации, в том числе и информации личного 
характера – персональных данных, однако одновременно с этим значительно повысило риск их утечки и несанкционированного использования. В связи с этим возникла необходимость в создании правового механизма защиты информации.
Как известно, человек – существо социальное. Являясь частью общества, он строит свою жизнь в соответствии с его традициями и законами, вследствие чего он неизбежно должен в некоторой степени 
ограничивать свою свободу и вырабатывать адекватные принципы 
взаимоотношений с другими людьми и обществом в целом. В то же 
время, являясь частью человеческого сообщества, каждый индивид 
нуждается в собственной персонификации, т.е. в установлении отличий от других индивидов и некоторой обособленности личности. 
То есть для благополучной и стабильной социальной и личной жизни человеку необходима гармонизация своих собственных интересов 
с интересами общества.
Вышеизложенное относится ко всем сферам проявления человеческой личности, в том числе и к сфере личной свободы и информации. 
Любой человек, являясь частью социума, не может быть единственным 
и безусловным обладателем информации о самом себе. Информация 
о человеке неизбежно циркулирует в обществе, объективно существуя 
как в виде документов, так и в сознании других людей, а оборот ее часто 
осуществляется независимо от воли индивида. В то же время очевидно, 
что индивид должен иметь право быть осведомленным о том, какая информация о нем накапливается в обществе, и иметь право влиять на этот 
процесс: «Любой психически здоровый человек с момента осознания себя личностью существует как бы в двух параллельных плоскостях – перед самим собой он предстает в одной ипостаси, перед окружающими, 
внешней средой – в иной. Подавляющее большинство людей не горят 
желанием демонстрировать свой внутренний мир, его интимные зако7

Глава 1. Общая характеристика института персональных данных
улки и ту совокупность информации, которую по разным причинам человек желает скрыть от окружающих… Более углубленное проникновение в причины такой поведенческой модели человека – дело психологии. Для юридической науки важно, что данная поведенческая модель 
является распространенным повторяющимся поведением – нормой. 
Причем отклонение от этой нормы воспринимается обществом негативно и, более того, в ряде случаев вынужденная потеря индивидом своей «информационной одежды» может привести к трагическим последствиям: преступлениям или самоубийствам»
1.
Таким образом, одной из важнейших предпосылок возникновения 
института персональных данных в условиях информационного общества служит естественная потребность каждого индивида защитить 
неприкосновенность своей частной жизни и самостоятельно регулировать процессы движения информации личного характера, а также 
иметь рычаги контроля за ее распространением. Ведь Всемирная паутина не только предоставляет колоссальные возможности для интерактивного общения и обмена информацией, но и ставит под сомнение 
такое понятие, как неприкосновенность частной жизни.
Наряду с этим нельзя отрицать, что персонификация личности 
представляет собой необходимый и исходный элемент ее социализации в государстве, является важнейшей предпосылкой для включения 
личности в социальные контакты и создает юридическую платформу 
для реализации ее право- и дееспособности: «Реализуя порядок оформления и представления своих персональных данных, гражданин… создает ступени, условия включения его в юридический порядок реализации своих прав, обеспечения своих интересов, а также защиты прав 
в случае их нарушения… Персональные данные человека исполняют 
роль инструмента контроля за соблюдением его прав и законных интересов. Документированное свидетельство об образовании, профессии, благонадежности и т.п. не позволит нарушить законные права 
субъекта персональных данных»
2. 
В информации о гражданах в силу объективных причин нуждается и государство. Динамичное социально-экономическое развитие 
общества невозможно без обеспечения органов государственной вла1  Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской 
Федерации: Учеб. пособие. М., 2001. С. 219.
2  Бачило И.Л., Сергиенко Л.А., Кристальный Б.В., Арешев А.Г. Персональные данные в структуре информационных ресурсов. Основы правового регулирования. Минск, 
2006. С. 12.
8

§ 1. Предпосылки возникновения института персональных данных личности
сти и органов местного самоуправления достоверной информацией 
о гражданах Российской Федерации, а также об иностранных гражданах и лицах без гражданства, временно или постоянно проживающих 
в Российской Федерации. Создание подобной информационной системы, как отмечается в Концепции создания системы персонального 
учета населения Российской Федерации, одобренной распоряжением 
Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 748-р, необходимо государству 
для обеспечения адресности и эффективности социальной поддержки граждан, охраны общественного порядка, противодействия терроризму, а также обеспечения конституционных прав и свобод граждан
1. 
Общеизвестно, что информация всегда была и остается важнейшим атрибутом государственного управления. С древнейших времен 
светская власть собирала информацию о населении с помощью фискальных органов. Власть духовная использовала другие средства: церковные книги, где отмечались факты рождений, смертей, венчаний, 
были источником сведений о прихожанах для духовных правителей. 
Государство, осуществляя присущие ему функции управления, испытывает объективную потребность в получении сведений о населении. Любой управленческий цикл начинается со сбора и обработки 
информации и заканчивается получением аналитической информации, являющейся исходной для нового цикла управления.
Таким образом, три объективных фактора – потребность государства в полной и достоверной информации о населении, потребность 
индивида в неприкосновенности частной жизни на фоне стремительной интеграции и глобализации и прорывное развитие информационных технологий – обусловили появление в правовой науке специальной юридической категории, получившей название «персональные данные личности».
Термин «институт» часто употребляется в неопределенно широком 
смысле: говорят, например, о социальных, политических, экономических институтах общества. При этом могут подразумеваться самые 
разнообразные и разнородные явления. Однако в данном случае речь 
идет о сугубо юридическом понятии института, которое традиционно рассматривается как совокупность правовых норм, составляющих 
часть отрасли права и регулирующих определенный вид или сторону 
однородных общественных отношений
2.
1  СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2414.
2  Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд. 
М., 2000.
9