Охранительные нормы административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия

Право и политика   6 (162) • 2013

784
© NOTA BENE (ООО «НБ-Медиа») www.nbpublish.com

ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ 
ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Панфилов А.Н.

Аннотация: В статье рассматриваются проблемы установления в законах субъектов Российской Федерации административной ответственности за правонарушения в области охраны объектов культурного наследия. На основе 
анализа обширного правового материала автор приходит к выводу о вторжении регионального законодателя в 
компетенцию федеральных органов государственной власти. Законами субъектов Федерации об административных правонарушениях нередко устанавливается административная ответственность за нарушение правил и норм, 
предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами. Охранительные нормы региональных законов 
зачастую противоречат федеральным нормам либо дублируют их. В связи с принятием и вступлением в силу в августе 2013 года Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации 
об административных правонарушениях уже в ближайшее время в субъектах Российской Федерации ожидаются 
кардинальные изменения в административно-деликтном законодательстве. 
Ключевые слова: Юриспруденция, объекты культурного наследия, памятники истории и культуры, категории 
историко-культурного значения, административные правонарушения, административная ответственность, административный штраф, состав административного правонарушения, противоправные деяния, рассмотрение дел об 
административных правонарушен
О

тношения в области охраны объектов культурного 
наследия в Российской Федерации регулируются 
Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ 
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории 
и культуры) народов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 73), а также принимаемыми 
в соответствии с ним другими федеральными законами, 
законами субъектов Российской Федерации и иными 
нормативными правовыми актами. 
Согласно п. 1 ст. 33 Федерального закона № 73 объекты 
культурного наследия подлежат государственной охране 
в целях предотвращения их повреждения, разрушения 
или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих 
причинить вред объектам культурного наследия, а также 
в целях их защиты от неблагоприятного воздействия 
окружающей среды и от иных негативных воздействий. 
Государственная охрана памятников истории и культуры в 
Российской Федерации включает в себя установление от
ветственности за противоправные действия (бездействие) 
в отношении объектов культурного наследия, их территорий и зон охраны. Статьей 61 Федерального закона № 73 
предусматривается уголовная, административная и иная 
юридическая ответственность должностных, физических 
и юридических лиц. Особое место в системе юридической 
ответственности занимает институт административной 
ответственности.
В соответствии с Конституцией России административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской 
Федерации и ее субъектов. Кодексом Российской 
Федерации об административных правонарушениях 
(далее – КоАП РФ) установлено, что законодательство 
об административных правонарушениях состоит из 
КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов 
субъектов Российской Федерации об административных 
правонарушениях. К ведению Российской Федерации 
относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том 

ÇÀÊÎÍ È ÏÐÀÂÎÏÎÐßÄÎÊ
4

DOI: 10.7256/1811-9018.2013.6.8099

Закон и правопорядок 

© NOTA BENE (ООО «НБ-Медиа») www.nbpublish.com

числе административной ответственности за нарушение 
правил и норм, предусмотренных федеральными законами 
и иными нормативными правовыми актами Российской 
Федерации. Субъекты РФ законами об административных 
правонарушениях устанавливают административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных 
правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых 
актов органов местного самоуправления. 
В соответствии с задачами и принципами законодательства об административных правонарушениях в КоАП 
РФ установлена административная ответственность за 
нарушение норм, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области охраны памятников. КоАП РФ содержит 
несколько составов административных правонарушений 
(ст.ст. 7.13 – 7.16, 7.33), объединенных общим объектом – 
общественными отношениями, возникающими в связи с 
сохранением, использованием, популяризацией и охраной 
объектов культурного наследия.1 
Согласно закрепленным в ст.ст. 7.13 – 7.16, 7.33 КоАП 
РФ составам административных правонарушений к 
противоправным деяниям, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, относятся: 
• 
нарушение требований сохранения, использования и 
охраны объектов культурного наследия федерального 
значения, их территорий, несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны (ч. 1 ст. 7.13);
• 
действия (бездействие), предусмотренные ч. 1 ст. 
7.13, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской 
Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного 
наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) 
федерального значения, а равно в зонах их охраны 
(ч. 2 ст. 7.13);
• 
действия (бездействие), предусмотренные ч. 1 
ст. 7.13, совершенные в отношении выявленных 
объектов культурного наследия или на их территориях (ч. 3 ст. 7.13);
• 
проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения 
государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение 
обязательно (ст. 7.14);
• 
ведение археологических разведок или раскопок без 
полученного в установленном порядке разрешения 

1 В настоящем исследовании мы не рассматриваем подробно новеллы Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 96-ФЗ «О внесении 
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях», который вступает в силу по истечении девяноста дней после его официального опубликования.

(открытого листа) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом) (ч. 1 
ст. 7.15);
• 
действия, предусмотренные ч. 1 ст. 7.15, повлекшие 
по неосторожности повреждение или уничтожение 
объекта археологического наследия (ч. 2 ст. 7.15);
• 
незаконное предоставление земельных участков из 
состава земель историко-культурного назначения, 
незаконное изменение правового режима земельных 
участков из состава земель историко-культурного 
назначения (ст. 7.16);
• 
уклонение от передачи обнаруженных в результате 
археологических полевых работ культурных ценностей (включая антропогенные, антропологические, 
палеозоологические, палеоботанические и иные 
объекты, имеющие историко-культурную ценность) 
на постоянное хранение в государственную часть 
Музейного фонда Российской Федерации (ст. 7.33). 
Между тем действующая редакция КоАП РФ не 
предусматривает административную ответственность 
за нарушение требований сохранения, использования 
и охраны объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также 
их территорий и зон охраны. Противоправные деяния в 
отношении памятников указанных категорий весьма проблематично, на наш взгляд, квалифицировать по ст. 7.14, 
поскольку существует неопределенность установления 
норм федерального законодательства, защищаемых ее 
административной санкцией.2 
По замыслу федерального законодателя, установление 
административной ответственности за правонарушения, совершенные в отношении объектов культурного 
наследия регионального и местного (муниципального) 
значения, а также их территорий и зон охраны, должно 
было регулироваться законами субъектов РФ. Однако 
далеко не все регионы России реализовали это правотворческое полномочие. Так, 14 из 83 законов субъектов 
РФ об административных правонарушениях вообще не 
предусматривают административную ответственность 
за нарушения в сфере охраны памятников.
Анализ 69 административно-деликтных региональных законов, в которых установлена ответственность за 
указанные правонарушения, показывает, что в абсолютном большинстве своем они являются комплексными 
законами (97,1%). Из них 73,9% актов приняты в виде 
законов, в 16 регионах эти законодательные акты именуются кодексами (23,2%). И лишь в двух субъектах РФ 
(Московская и Иркутская области) приняты тематические 

2 Панфилов А.Н. Проблемы применения мер административной 
ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны 
объектов культурного наследия в Российской Федерации // 
Государство и право. 2012. № 8. С. 28 – 30. 

DOI: 10.7256/1811-9018.2013.6.8099