Миграционный правопорядок как условие обеспечения миграционного правового статуса иностранцев и миграционной безопасности России

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФКОУ ВПО ПЕРМСКИЙ ИНСТИТУТ ФСИН РОССИИ

А.В. Степанов

МИГРАЦИОННЫЙ ПРАВОПОРЯДОК КАК УСЛОВИЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОГО ПРАВОВОГО СТАТУСА 

ИНОСТРАНЦЕВ И МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Монография

Пермь 2014

УДК 340
ББК 67.0
С79

Рецензенты:

Кочев В.А.
–
заведующий 
кафедрой 
конституционного 

и финансового 
права 
Пермского 
государственного 
национального 

исследовательского университета, доктор юридических наук, профессор. 

Телегин А.С.
–
профессор кафедры государственно-правовых 

дисциплин ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, кандидат 
юридических наук, профессор.

С79

Степанов 
А.В.
Миграционный 
правопорядок 
как 
условие 

обеспечения 
миграционного 
правового 
статуса 
иностранцев 

и миграционной безопасности России: монография. – Изд. 2-е, перераб. 
и доп. – Пермь : ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, 2014. –
250 с.

ISBN 978-5-905976-53-7

Монография 
посвящена 
исследованию 
института 
миграции 

в Российской Федерации, становлению и развитию миграционных 
отношений 
в 
России, 
анализу 
миграционного 
правового 
статуса 

иностранцев, а также характеристике миграционного правопорядка как 
детерминанты 
миграционной 
безопасности 
России. 
В 
работе 

сформулированы
научно-обоснованные
предложения
и рекомендации

по совершенствованию законодательства и государственной миграционной 
политики.

Издание предназначено для преподавателей, аспирантов, студентов, 

практикующих юристов, а также тех, кто интересуется вопросами теории 
государства и права; конституционного права и административного права; 
сферой миграции в современной России, правовым статусом иностранных 
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, миграционным 
правопорядком, миграционной безопасностью.

ISBN 978-5-905976-53-7

УДК 340
ББК 67.0

© Степанов А.В., 2014
© ФКОУ ВПО Пермский институт

ФСИН России, 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.........................................................................................................4

ГЛАВА 1.ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ МИГРАЦИИ В РОССИИ: 
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ..............................................................15

§ 1. Миграция: история и современность. Понятие и виды ......................15
§ 2. Становление и развитие миграционных отношений в России...........26

ГЛАВА 2.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННОГО 
ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАНЦЕВ .............................................41

§ 1. Понятие и классификация иностранных граждан и лиц без 
гражданства, как участников миграционных отношений, 
находящихся на территории Российской Федерации ................................41
§ 2. Понятие и общая характеристика миграционного
правового статуса иностранцевв Российской Федерации .........................72
§ 3. Ответственность за нарушение миграционного законодательства
как особый элемент миграционного правового статуса иностранцев 
в Российской Федерации и средство обеспечения миграционной 
безопасности...................................................................................................88

ГЛАВА 3. ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННОГО 
ПРАВОПОРЯДКА КАК УСЛОВИЯ МИГРАЦИОННОЙ 
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ...................................................................120
§ 1. Понятие, характерные черты и структура правопорядка. 
Анализ точек зрения ....................................................................................120
§ 2. Миграционный правопорядок как один из видов правопорядка: 
понятие, анализ основных элементов структуры .....................................151

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.............................................................................................188

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК......................................................199

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования обусловлена тем, что современный 

мир 
характеризуется 
процессами 
глобализации, 
расширением 
и 

углублением международных связей, в том числе экономических и 

культурных1.

С давних времен в силу исторических событий одну из значительной 

части населения того или иного государства составлял иностранный 

элемент. Такие мировые процессы, как глобализация, интеграция, 

международная 
миграция, 
обязательно 
сопровождались 
миграцией 

населения из одной страны в другую. Основной причиной, вынуждающей 

людей уезжать из своей родной страны, является неравенство доходов и 

возможностей в разных регионах, в частности между промышленно 

развитыми и развивающимися странами2.

В связи с этим любое государство не может не считаться с 

пребыванием на его территории иностранцев. Изменения в экономической 

и политической сферах жизни России последних лет привели к тому, что 

правовое 
положение 
иностранцев 
из 
вопроса, 
затрагивающего 

сравнительно 
незначительное 
количество 
людей, 
переросло 
в 

существенную проблему для многих органов, организаций и широких 

слоев населения3.

Геополитические изменения и процессы глобализации привели к 

тому, что за последние десятилетия значительно возросла мобильность 

людей и интенсивность движения человеческих ресурсов. Современная 

миграция представляет собой многоплановое явление, чье влияние в мире 

в связи с расширением интеграции постоянно увеличивается. Оно тем или 

1 Метелев, С.Е. Международная миграция и влияние на социально-экономическое развитие 

России. – М.: Изд-во «ЮНИТИ», 2007. 

2 Смирнова, Е.С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. – М., 2003. 

– С. 442.

3 Маковецкая, М.Г. Понятие конституционно-правового статуса иностранных граждан в 

Российской Федерации // Российская юстиция. – 2012. – № 6.

иным способом неизбежно сказывается на состоянии народного хозяйства, 

социальных 
отношениях, 
культуре, 
национальной 
политике 
и 

международных отношениях1. Процесс глобализации (прежде всего, в 

области формирования мирового рынка труда и капитала) привел к тому, 

что в настоящее время ни одно государство не может себе позволить 

находиться в изоляции от другого2. Трудовая, вынужденная, этническая, 

нелегальная и иные виды миграции, сложным образом переплетаясь, 

охватывают все регионы мира, являясь одним из главных факторов 

социального преобразования и развития и в то же время имея 

определенные особенности, присущие той или иной стране3.

Миграция населения входит в число приоритетов политической и 

правовой стратегии Российской Федерации. Эксперты указывают, что «за 

исторически очень короткий период Россия перешла к ситуации, когда 

международная миграция стала привычным фактом повседневности и в то 

же время породила множество реальных или мнимых проблем, глубоко 

затрагивающих области экономики, политики и, по существу, все сферы 

социальной жизни»4.

Россия также стала субъектом глобальных миграционных процессов. 

Вместе с тем миграция не является новым для нашей страны явлением. На 

протяжении всей истории СССР имела место внутренняя миграция на 

фоне незначительного потока внешней.

Миграция, в конечном счете, являющаяся производной социально
экономических и иных процессов, все более приобретает относительно 

самостоятельное значение, оказывая определенное влияние на развитие 

1 Макарова, Л.В. Миграционный мост между Россией и странами Центральной Азии и роль в 

нем этнических аспектов межгосударственных миграций // Миграционное право. – 2012. – N 4. – С. 16 19.

2 Парфенцева, О.А. Влияние миграции населения на рынок труда Российской Федерации: Дисс… 

канд. экономич. наук. – М., 2006. 

3 Литвиненко, К.А. Трудовая миграция в странах СНГ и подходы к ее регулированию: Дисс… 

канд. экономич. наук. – М.: ИСПИ РАН, 2007. – 156 с.

4 Ж. Зайончковская, Н. Мкртчян, Е. Тюрюканова. Россия перед вызовами иммиграции // 

Постсоветские трансформации: отражение в миграциях. – М., 2009. – С. 9.

экономического пространства, на характер политических, социальных, 

духовно-идеологических процессов, криминальной ситуации1.

Миграционные процессы в России должны быть оптимизированы и 

сбалансированы с точки зрения интересов граждан Российской Федерации.

Как заявил Дмитрий Анатольевич Медведев: «Надо оптимизировать 

организацию миграционных процессов внутри страны и создать реальные 

условия для повышения мобильности российских граждан, как системного 

способа перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения права 

граждан 
на 
труд. 
Его 
совершенствование 
требует 
механизма 

регулирования внешней миграции, они должны, наконец, получить 

правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам 

самой миграции». Он также отметил, что в Россию продолжает прибывать 

поток 
мигрантов, 
особенно 
из 
стран 
Содружества 
Независимых 

Государств. «Известно, что многие из них стремятся получить российское 

гражданство. В целом это позитивный процесс, однако, получение 

гражданства должно стать доказательством их успешной интеграции в 

жизнь нашего общества и восприятия его культуры и традиций». «Мы 

должны, прежде всего, сохранять баланс на рынке труда и обеспечивать 

интересы российских граждан»2.

В современной России в последние десятилетия приобрели 

исключительную актуальность проблемы безопасности страны вследствие 

воздействия миграционных процессов. 

По мнению экспертов, неконтролируемая миграция является важной 

причиной возможного перехода миграционных
процессов в угрозу 

национальной, а соответственно и миграционной безопасности страны, 

поскольку существуют пробелы в миграционном законодательстве, 

касающиеся 
государственного 
управления 
миграцией,

1 Аверин, А.Н. Миграция населения: учебное пособие. – М.: «Издательство РАГС», 2006. 
2 Концептуальные основы регулирования миграционных процессов в современной России на 

фоне мирового финансово-экономического кризиса. С.Н. Бокарев, Т.М. Бормотова // Миграционное 
право. – 2010. – № 3. – С. 35-38.

институционализация норм миграционного права в российских регионах 

сопровождается определенными противоречиями, имеющими не только 

юридическую подоплеку.

По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Наши 

национальные 
и 
миграционные 
проблемы 
напрямую 
связаны 
с 

разрушением СССР, а по сути, исторически большой России, 

сложившейся в своей основе еще в XVIII веке. С неизбежно 

последовавшей за этим деградацией государственных, социальных и 

экономических институтов. С
громадным разрывом в развитии на 

постсоветском пространстве»1. 

Миграционную безопасность в современных условиях можно 

представить, 
как 
государственно-правовой 
институт, 
включающий 

комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ 

легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного 

порядка. Непременным условием обеспечения миграционной безопасности 

является основанная на международных стандартах государственная 

правовая политика страны, имеющая целевую, инструментальную и 

результативную 
составляющие. 
Организационно-правовые 
основы 

обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации в рамках 

перспективного развития страны в значительной мере определяются 

усилением 
влияния 
миграционных 
процессов 
на 
эффективность 

социально-экономических преобразований и демографических изменений, 

связанных с увеличением потребностей страны в трудовых ресурсах.

Рост межэтнической и межконфессиональной напряженности. 

Национализм, религиозная нетерпимость становятся идеологической базой 

для самых радикальных группировок и течений. Разрушают, подтачивают 

государства и разделяют общества2.

1 Путин, В.В. Беречь единство // Российская газета. – 2012. – 23 января.
2 Путин, В.В. Указ. работа.

Одной из основных задач в области обеспечения миграционной 

безопасности Российской Федерации является обеспечение на территории 

России миграционного правопорядка, личной безопасности человека и 

гражданина, его конституционных прав и свобод. 

Основу 
миграционного 
правопорядка 
составляет 
правовое 

регулирование 
отношений, 
возникающих 
при 
планировании 
и 

территориальном 
пересечении 
гражданами 
Российской 
Федерации, 

иностранными гражданами и лицами без гражданства, как внешних границ 

Российской Федерации, так и внутренних границ субъектов России, в том 

числе административно-территориальных образований с целью смены 

места жительства или временного пребывания на территории в иных 

целях, обусловленных реализацией личных интересов.

Степень научной разработанности темы. Проблемы правопорядка 

традиционно находятся в фокусе внимания отечественного правоведения. 

Их изучению посвящены многочисленные научные исследования, в 

которых раскрыты методологические аспекты анализа указанного явления, 

его роль в жизни общества, конкретизированы ключевые принципы 

функционирования 
и 
способы 
совершенствования 
правопорядка, 

намечены подходы к определению его соотношения с иными правовыми и 

социальными 
явлениями: 
законностью, 
правосознанием, 
правовой 

культурой, 
юридической 
практикой, 
правомерным 
поведением, 

социальным порядком, демократией, государственной дисциплиной (Н.Г.

Александров, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, 

О.С. Иоффе, Г.С. Котляревский, В.Н. Кудрявцев, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, 

Н.С. Малеин, В.С. Нерсесянц, В.В. Оксамытный, А.С. Пиголкин, М.И.

Пискотин, Б.В.
Саванели, И.С.
Самощенко, М.С.
Строгович, М.Д.

Шаргородский, Л.С. Явич и др.).

Среди научных исследований, посвященных правопорядку, которые 

были выполнены в советское время, особо следует выделить работы В.В.

Борисова, О.Ф. Мураметса, Т.М. Шамба. В них на основе всестороннего 

обобщения, 
систематизации 
накопленных 
юриспруденцией 
знаний 

предложена целостная, стройная научная концепция правопорядка, 

достаточно точно отражавшая проблемные зоны, тенденции и перспективы 

его развития в условиях советской системы.  

Вместе с тем работам советского периода были присущи и 

недостатки, определяемые, прежде всего, господствовавшей идеологией, 

которая претендовала на монопольное обладание научной истиной. 

Критики существовавшего правопорядка в работах советских ученых
юристов было немало. Однако характерной чертой ряда исследований того 

времени была идеализация состояния дел в обществе, когда последнее 

нередко изображалось как совершенный социум, свободный от каких-либо 

недостатков и противоречий, когда «сущее» отождествлялось с тем, что 

существовало лишь в виде «должного», программных установок. Этот 

негативный опыт должен быть непременно учтен на современном этапе 

развития отечественного правоведения. 

В постсоветский период интерес отечественных ученых к проблемам 

правопорядка 
заметно 
возрастает. 
Об 
этом 
весьма 
наглядно 

свидетельствует 
увеличение 
числа 
диссертационных 
исследований 

общетеоретической и отраслевой направленности. Их авторы анализируют 

проблемы, связанные с обеспечением эффективности функционирования 

механизма современного государства, органов местного самоуправления, 

общественных 
институтов, 
с 
совершенствованием 
юридических 

технологий и средств контроля как необходимых условий формирования 

должного 
правопорядка 
в 
Российской 
Федерации, 
ее 
успешного 

продвижения 
по 
пути 
строительства 
подлинно 
демократического, 

правового и социального государства (С.В. Андреев, В.М. Артемов, А.В.

Виссаров, Р.С. Годунин, В.Н. Казаков, К.В. Макаров, В.Л. Некишев, П.С.

Назаров, О.М. Пакус, Е.С. Папрыгин, Э.Ф. Пушкарева, Е.В. Рябова, О.П. 

Сауляк, И.И. Сыдорук, Н.Е. Тюрина, И.К. Шаов и др.).

Социально-экономический 
аспект 
развития 
миграционных 

отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, 

А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, С.Е. Метелев, В.И. Мукомель, 

В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, С.В. Рязанцев, И.П. 

Цапенко, Т.Н. Юдина и др.

Реализацию государственной политики Российской Федерации в 

сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах 

ученые-политологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, 

О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и др.

Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы 

с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых
правоведов, как А.С. Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. 

Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. 

Прудников, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и др.

В ряду наиболее интересных научных исследований последнего 

десятилетия, посвященных проблемам правового регулирования миграции 

и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. 

Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. 

Горбань, 
В.В. 
Гошуляка, 
В.В. 
Радула, 
С.А. 
Прудниковой, 
Е.А. 

Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических 

основ миграции, - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. 

Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса 

вынужденных мигрантов, - К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. 

Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных 

процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения 

защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, 

Н.Н. Катковой, В.А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; 

регулирования внешней и трудовой миграции - Н.А. Азарова, О.Н. 

Веретенниковой, 
П.В. 
Коновалова, 
административно-правового 

регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных