Журнал Российского права, 2002, № 4

Журнал российского права № 4 — 2002

4

2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Закон — не что иное, как истинное веление разума, согласное
с божественной сущностью, приказывающее делать
честное и запрещающее поступать бесчестно.
Цицерон

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина.
Административные процедуры
и право............................................................................3

В. В. Лапаева. Закон о политических
партиях: вопросы взаимодействия
партий с государством .................................. 14

Арбитражное судопроизводство:
процессуальные проблемы. Интервью
с Б. Я. Полонским .............................................. 23

Н. Н. Литягин. Организационные
предпосылки систематизации законодательства ............................................................... 29

Т. М. Бялкина. О системности законодательного регулирования местного
самоуправления.................................................. 36

В. Н. Руденко. Институты «отзыва»
и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика
реализации и проблемы правового
регулирования ..................................................... 44

А. В. Демин. К вопросу об общих принципах налогообложения ..............................54

А. Н. Ахмедшина. Аффилированные
лица: правовые нормы и проблемы
их применения .....................................................63

Э к о л о г и я  и  п р а в о
Н. В. Краев. Взыскание стоимости
незаконно добытой продукции охоты:
правовые проблемы .........................................67

Обсуждаем проект закона
В. Г. Елизаров. Конституционно обоснованные ограничения свободы массовой информации в ходе избирательных кампаний и просчеты нового законопроекта..................................................................75

Комментируем действующее
законодательство
В. Н. Ануров. Установление факта одобрения арбитражного соглашения............ 84

Теория права
В. А. Мальцев. Право как нормативнодеятельностная система..............................94

Журнал российского права № 4 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 179.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 178.

Россия и международноправовое
пространство
И. Б. Борисов. Соотношение норм
международного и внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса .......................................... 104

Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 8й .............109

Сравнительноправовые
исследования
Н. Г. Станкевич. Вещные права
на землю юридических лиц
в законодательстве России
и Беларуси .......................................................... 133

Трибуна молодого ученого
А. Ю. Лисицын. Правовое регулирование обращения неэмиссионных ценных бумаг ............................................................... 142

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Январь 2002 года.............................................. 150

Из опыта зарубежных стран
М. Л. Гаскарова. Концепция достоинства человека в немецком конституционном праве.......................................................... 154

Из истории права
Э. Г. Гайдук. Mandatum римского
права .......................................................................... 163

Рецензии
Ю. В. Голик, В. Г. Ермаков. Проблемы российского федерализма: задание на завтра (Карапетян Л. М.
Федеративное устройство Российского государства) ........................................167

С. И. Кузьмин, С. М. Зубарев. «Смутное
время»: у истоков законодательной базы
борьбы с преступностью (Глазьев В. Н.
Власть и общество на Юге России в XVII
веке: противодействие уголовной преступности)............................................................... 174

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 177

Уважаемые читатели!
Обратите внимание на то, что номера телефонов редакции
изменились. Звоните и направляйте факсы в журнал
по одному из следующих номеров: 9216295; 9254505; 9236793.

Журнал российского права № 4 — 2002

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Многообразная управленческая,
контрольная, экономическая и иная
деятельность всегда сопряжена с
нормативными правилами и усмотрением. Дистанция между ними
весьма подвижна, поскольку от правового старта до реального финиша
каждый субъект права проходит ее
сам. Ошибки, отступления от норм,
хаотические действия, дублирование, злоупотребления встречаются
постоянно. В публичноправовой
сфере их можно предотвращать с
помощью тех или иных способов
упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален сейчас
вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить
эффективную государственную и
социальноэкономическую деятельность.

О природе административных
процедур
Понимание процедуры как порядка не вызывает сомнений. Оно
породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых
развиваются законодательный,
бюджетный, гражданский процесс

Административные процедуры и право

Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина

и т. п. Сложнее формируется процесс в административной сфере
ввиду ее безграничных объемов,
динамизма и быстротекучести.
Конечно, «присутствие» процедур
в административных и местных
органах наблюдалось и в прошлые
десятилетия. Министерства нередко принимали регламенты, правила
и т. п., посвященные в основном регулированию организационных вопросов. Меньше внимания уделялось
в них согласованным режимам деятельности «по вертикали» и «по горизонтали». И все же многие органы
обходились без легально установленных процедур.
В законах прошлых лет и нашего
времени очень мало процедурных
правил. Правда, довольно часто в
законах содержится понятие «порядок», которое можно расшифровать
как процедуру действий, подлежащих осуществлению, и подготовки
правовых актов и документов, которые следует разработать, утвердить
и ввести в действие. К примеру, в ФЗ
«О высшем и послевузовском образовании» подобные отсылки содержатся в ст. 5, 10, 11, 15, 16, 21, 23, 24
и 34. Но нередко требования к вышеназванным элементам не соблюдаются.
Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка
деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных
юридических режимов. В этом смысТихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ;
 Талапина Эльвира Владимировна — старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических
наук.

Журнал российского права № 4 — 2002

ле юридический процесс может
быть правотворческим и правоприменительным1 . Отсюда разработка
проблем процессуального права2 .
В науке административного пра
ва юридический процесс служит
разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи системы
процессуального законодательства, в частности административные процессы и административное
производство3 . Понимание процедур в позитивном смысле привело
ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих
разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т. п.)4 .
Предложим следующее определение административной процедуры. Это — нормативно установленный порядок последовательно
совершаемых действий субъектов
права для реализации их прав и
обязанностей. Возникает вопрос:
каковы критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою специфику и сольются со всем объемом деятельности, а административное усмотрение исчезнет. В этой связи вполне
обоснованна постановка вопроса об
элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их критерии. К таким элементам относятся:
а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальнокомпетенционных
норм;

б) типичный «набор» юридических
действий и актов, совершаемых и
принимаемых субъектами компетенции;
в) стадии деятельности субъектов
компетенции и связанных с ними
других субъектов права, последовательность совершения юридических
действий и их связь;
г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).
Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По
своей природе они являются преимущественно организационнофункциональными правилами. Их
юридический аспект выражен в операциональном расчленении диспозиции материальной нормы и даже
во введении микрогипотез.
Для читателя привычен взгляд
на гражданский и уголовный процесс как на системы абсолютно
строго регламентированных действий юрисдикционного характера.
Нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям. В административном праве, нормы которого
имеются почти во всех отраслях
права, нужны иные, а именно позитивные процедуры. Это — наиболее важная форма реализации
компетенции государственного и
муниципального органа, поскольку
в административном праве действует принцип «разрешено то, что
разрешено». С помощью процедур
организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан,
действующих в русле этих решений. Именно процедуры способствуют уменьшению правонарушений и введению соответствующих коллизионных процедур — в
КоАП, а также в будущий Кодекс
административного судопроизводства.
Каковы принципы административных процедур? Это — правореализационное обеспечение,
законность, открытость и доступность, обязательность, эффектив1 См.: Теория государства и права. М.: Норма—Инфра•М, 1997. С. 393—398.

2 См.: Судебная реформа в России. М.: Городец, 2001.

3 См.: Бахрах Д. Н. Административное право в России. М.: Норма—Инфра•М, 2000. С.
299—308.

4 См.: Управленческие процедуры. М.: Наука, 1988.

Журнал российского права № 4 — 2002

ность, концентрация действий
(«одно окно»).
Среди принципов административных процедур специального пояснения требует новый и необычный для
нас принцип «одного окна». Будучи
закрепленным в законодательстве
Швейцарии, данный принцип означает обязанность уполномоченного
органа или должностного лица, к которому обратился с просьбой гражданин, собрать все документы, необходимые для принятия решения по
его просьбе. В таком виде этот принцип можно отразить и в российском
законодательстве. Трудности его
введения будут зависеть от характера обращений граждан. Сложнее,
к примеру, ввести этот принцип в
процедуры по экспертизе инвестиционных проектов, отводу участков
недр, регистрации сделок и т. п., где
на каждом уровне — федеральном,
региональном и местном — допустимо создание режима «одно окно».
В общем плане можно вести речь:
а) о праве гражданина, юридического лица обратиться в установленном порядке за получением документов и решений (в том числе и как
собственника); б) об обязанности
органа или должностного лица, управомоченного принять решение,
собрать по данной просьбе всю необходимую информацию, а соответствующих органов — представить
ее ответственному органу; в) об обязанности последнего представить
гражданину или юридическому
лицу комплект документов или
текст принятого решения; г) о точных и кратких сроках ответов. Типология обращений потребует юридических характеристик разных
«окон» и способов их регламентации.
Пожалуй, бесспорным будет утверждение о широком круге лиц —
физических и юридических, — охватываемых рамками административного процесса. Применение норм
разных отраслей права неизбежно
втягивает в его орбиту органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, юридические
лица различных организационноправовых форм, наконец, граждан.
Социальный аспект процедур очень
важен, поскольку отражает различные гарантированные виды отношений граждан с публичными властями. Данная проблема требует специальных решений, включая развитие
института административной юстиции.
Таким образом, административные процедуры выступают одной из
двух составных частей административнопроцессуального законодательства. В сочетании с административноматериальными нормами они
находятся в системе административного права. А оно, как известно,
регулирует почти все области государственной и общественной жизни,
оценивая их с достаточно специфических административноправовых
позиций.

О видах административных
процедур
Многообразие управленческой,
регулятивной и контрольной деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования различных процедур.
Мы выделяем прежде всего позитивные административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Другие процедуры назовем коллизионными,
поскольку они предназначены для
рассмотрения споров и разногласий.
Это могут быть административные,
судебные и смешанные процедуры.
Различение видов административных процедур проводится здесь
по видам решаемых задач в рамках
компетенций субъектов права. Оговоримся сразу по поводу типа задач
— они предусмотрены в нормативном режиме как периодически и постоянно возникающие либо непредвидимые и новые.
С учетом сказанного предложим
примерный перечень административных процедур:

Журнал российского права № 4 — 2002

а) организационные (распорядок
работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);
б) принятие решений (правовых
актов, устных решений и др.);
в) использование информации
(документооборот, информационное
обслуживание);
г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и
др.);
д) делегирование полномочий;
е) совершение юридических действий (лицензирование и т. п.);
ж) проведение координации;
з) осуществление контроля;
и) деятельность в рамках целевых
программ;
к) рассмотрение обращений граждан;
л) рассмотрение предложений общественных объединений;
м) разрешение разногласий и споров;
н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа,
чрезвычайное положение и т. п.);
о) порядок реорганизации и упразднения организаций;
п) международные и смешанные
процедуры.
Процедуры желательно применять комплексно — в этом случае
обеспечивается их гибкое сочетание.
Существуют разные способы закрепления административных процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок, соглашение.
Их не следует использовать произвольно, поскольку требуется адекватное отражение в них типов задач.
Второй, четвертый и пятый способы
в большей степени «привязаны» к
сугубо организационным процедурам, третий и шестой — к функциональным задачам.
Как зарождаются административные процедуры? Исходным
пунктом является правильное определение компетенции органа, то
есть предметов ведения как объектов воздействия (сферы), полномочий, ответственности и ресурсов,
необходимых для выполнения полномочий5 . Практика пока еще далека от такого подхода, поэтому
обоснованность и точность определения элементов компетенции в
законах и положениях остается
актуальной проблемой. Проводимая в настоящее время по линии
Комиссии Президента РФ работа
по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Федерации и
ее субъектов служит тому подтверждением.
Необходимо далее определить те
участки деятельности субъекта
права, которые потребуют устойчивых и повторяющихся юридических действий и актов. Выбор критерия для разработки и введения административных процедур очень
важен.
Следующий этап требует осуществления процедур, которые позволили бы провести своего рода организационноструктурное оформление
органа. Имеются в виду распределение функций между внутриструктурными подразделениями, заместителями руководителя и утверждение
соответствующих (при этом взаимосвязанных) положений и должностных инструкций. Полезны введение
четкого распорядка работы и регламентация порядка составления планов и программ, проведения заседаний коллегии, совещаний, «внешних»
акций и т. п.
Переход от статики к динамике
требует установления других процедур и связан с введением порядка
решения функциональных задач государственных и муниципальных
органов.
Большое значение имеет формирование процедур решения задач.
Это могут быть либо отдельные
правительственные и ведомственные процедуры, либо процедуры,
«встроенные» в структуру тематического закона (бюджетного, зе5 См. подробнее: Тихомиров Ю. А. Теория
компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.

Журнал российского права № 4 — 2002

мельного и иных кодексов). Без них
в рамках компетенции органа (должностного лица) происходит поспешное и не всегда эффективное
решение задач. Например, долго и
безуспешно ищут партнеров, проводят согласования документов.
Особого внимания заслуживают
особенности процедур решения постепенно возникающих или оперативных задач. И здесь требуется
тщательно урегулировать порядок
совместного или согласованного их
решения. Этому посвящены нормативно установленные функции.
Само понятие функций государственного органа употребляется в
нормативных актах в различных
значениях. Как правило, в положении о федеральном министерстве
перечисляются его задачи, а затем
функции. Органы публичной власти
(будь то государственные или муниципальные) осуществляют свои
функции, закрепленные в положениях о них. Святой принцип административного права — «разрешено то,
что разрешено» — возводит статутные правила о государственном
органе в ранг единственного источника его полномочий. Проектом ФЗ
о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено создание классификатора функций
(утверждается Указом Президента),
что, несомненно, позволит унифицировать подходы к их формулированию по отношению к конкретным
государственным органам.
Для большей наглядности ограничим рассмотрение вопроса о функциях государственных органов экономической сферой. Сошлемся на
работу И. Л. Бачило, которая выделяет применительно к функциям государственных органов в области
экономики три блока функциональной деятельности: учетноаналитический, координационнораспорядительный, контрольноотчетный6.

Реально функция государственного
учета в экономике осуществляется
в виде государственной регистрации, проводимой различными органами. Закрепление этой функции
проводится в нормативных актах
разного уровня — как правило, в
федеральных законах и постановлениях Правительства, конкретизируемых ведомственными актами.
Диапазон государственной регистрации в области экономики сгруппируем по следующим блокам:
а) Субъекты:
общая регистрация налогоплательщиков, российских юридических лиц, юридических лиц с иностранным участием; кредитных организаций, в том числе с иностранным
участием;
специальная регистрация субъектов, ведущих определенную деятельность или обладающих специфическими характеристиками (субъектов
естественных монополий); финансовопромышленных групп; организаций, имеющих право осуществлять
внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения;
ведение реестров лицензий по
субъектам, ведущим определенную
деятельность.
б) Объекты:
объекты прав недвижимости; земли; федеральное имущество; ценные
бумаги;
продукция и иные результаты деятельности — опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения, новые пищевые
продукты, материалы и изделия;
сделки с недвижимостью, сделки
с рыбопромышленными судами.
в) Параметры — показатели экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий;
показатели состояния плодородия
земель сельскохозяйственного назначения.
Как видим, всего лишь одна функция — государственного учета —
и лишь в одной сфере (экономичес6 См.: Бачило И. Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой// Право и политика. 2000. № 7. С. 51.

Журнал российского права № 4 — 2002

кой) выполняется большим количеством различных государственных
органов на основе разрозненных
нормативных актов. Очевидно, что
учетная функция имеет единые
принципы и порядок осуществления; признание этого факта на законодательном уровне позволит избежать многочисленных случаев
дублирования и несогласованности
в соответствующих нормативных
актах.
Интересно в этом плане Постановление Кабинета министров Татарстана от 15 января 2001 года «О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан». В
соответствии с методом индикативного управления утверждены индикаторы оценки уровня жизни населения, социальноэкономического
положения республики, районов, городов и предприятий на 2000—2002
гг., кодификатор функций государственного управления. Поручено
разработать процедуры управления
по этим функциям.
Самостоятельным видом административных процедур является установление порядка принятия решений государственными и муниципальными органами. В статутных
законах и Положениях об органах
целесообразно закрепить основные
элементы процедуры. Используя
прошлый и современный опыт, можно утверждать правила подготовки,
принятия и выполнения правовых
актов. Этим вопросам посвящено и
известное Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года
«Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»7 . Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил такие правила для
одного из федеральных министерств
и администраций Тверской и Нижегородской областей.

И все же было бы оправданным в
федеральном законодательном акте
закрепить базовые элементы, а
именно: управомоченные субъекты,
основания и виды актов, порядок
коллегиального и единоличного их
принятия, принятия и оформления
устных решений, этапы подготовки
проектов (включая использование
заключений экспертов и общественного мнения), гласность и информация, требования к оформлению, регистрации, учету, хранению и порядку изменений, наконец, организация исполнения.
Привлечем особое внимание к способам принятия совместных решений: кто и в какой последовательности готовит проект и подписывает
документ, как быть в случае задержки или отказа одного из партнеров
и т. п.
Административные процедуры
ориентированы не только на самоорганизацию органов и организаций. Их назначение — упорядочить
внешние связи и взаимоотношения
субъектов права в управленческих, контрольных, бюджетных и
иных сферах. Пока же таких процедур почти нет, что приводит к
хаотичности связей и большим потерям времени. ИЗиСП провел
разработки этих проблем. Одна из
них связана с подготовкой на материалах Тверской и Нижегородской
областей регламентов взаимоотношений областных и федеральных
органов исполнительной власти. В
них предусмотрены согласования,
формы участия, совместные решения и т. п. По нашему мнению, такие регламенты «по вертикали»
позволяют избежать сбоев компетенции, и их лучше вводить в действие на двухтрех уровнях согласованно. Другая разновидность
процедур связана с отношениями
«по горизонтали», в частности, со
схемой управления территорией,
предусмотренной Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов госу7 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

Журнал российского права № 4 — 2002

дарственной власти субъектов
Российской Федерации»8 . Пока же
в областях и других субъектах Федерации плохо обеспечено их комплексное развитие.
Договоры, столь популярные в
гражданском праве, ныне все чаще
появляются в административноправовой сфере. Публичные договоры существуют в форме государственных (международных и
внутригосударственных) и административных. Именно административные договоры в последнее
время получают распространение,
характеризуя собой новые, диспозитивные подходы к решению традиционных административноправовых задач. Даже Конституция
РФ в ст. 78 «благословила» органы
исполнительной власти на заключение договоров: федеральные
органы исполнительной власти по
соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать
им осуществление части своих
полномочий. Эта норма конкретизирована в Федеральном законе от
24 июня 1999 года «О принципах и
порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации».
На наш взгляд, можно выделить
следующие признаки административного договора:
а) субъектный состав — право
органов государственной власти
заключать административные договоры между собой и с другими
субъектами. В подобных отношениях стороны формальноюридически равны, соглашение заключают добровольно;
б) содержание — осуществление
государственного управления, разделение компетенции, передача осуществления полномочий;

в) цель. В ее основе — общественный, публичный интерес, политические цели;
г) принцип — разрешено то, что
разрешено.
По видам административные договоры могут быть вертикальными и
горизонтальными.
На практике государственные
органы часто прибегают к договорной форме сотрудничества между
собой. Так, Московская регистрационная палата заключает соглашения о сотрудничестве с налоговой инспекцией, комитеты по управлению имуществом — с комитетами по регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с
ним и т. п. Плохо то, что порядок
заключения таких соглашений совершенно не отрегулирован. Информация о наличии договоров не
подлежит обнародованию и распространению, да и подписываются они
без определенной системы, основываясь на личных знакомствах руководителей ведомств. Но главное, что
по сути дела нет правил подготовки, заключения и выполнения административных договоров. И здесь
возможны два варианта — принятие в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федерального закона или
постановления Правительства РФ
«О порядке заключения и выполнения административных договоров
(соглашений)».
Выделим далее координационные процедуры, поскольку органы
исполнительной власти часто наделяются полномочиями по координации. Трудности возникают изза произвольного понимания таких
полномочий, споров в рамках целевых программ или о том, кто «главный». Для процедур такого типа
характерен следующий набор элементов: установление целей координации прав головной организации и обязанностей участников координации, определение порядка
распределения заданий и ресурсов, принятия решений, представления отчетной информации, нако8 См.: Исполнительная власть: организация
и взаимодействие. М.: Юстицинформ, 2000.

Журнал российского права № 4 — 2002

нец, процедур рассмотрения разногласий.
Осуществление государственных функций связано с необходимостью их согласования и координации, причем как по горизонтали,
так и по вертикали. Этот вопрос не
регламентирован. Краткое исключение — п. 1 ст. 24 ФЗ от 6 октября
1999 года «Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», в котором определена
возможность участия законодательного органа власти субъекта
Российской Федерации в согласовании назначения на должность
руководителей территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти в случаях,
предусмотренных федеральным
законодательством.
Формулировка ст. 30 Федерального конституционного закона о
Правительстве об обеспечении
Президентом РФ согласованного
функционирования и взаимодействия Правительства Российской
Федерации и других органов государственной власти — практически единственный пример «проникновения» понятия согласованности
в функциональные акты. К сожалению, это понятие не расшифровывается. Между тем в практике работы государственных органов широко применяются согласования и
совместные решения вопросов.
Правда, их процедурный порядок
толкуется разными ведомствами
различно, что, естественно, отражается на качестве выполнения
ими функций и затрудняет определение конкретного исполнителя.
Закон об административных процедурах, в котором будут даны
нормативные определения этих
способов осуществления функций
и описаны порядок и форма получения согласований, дал бы возможность систематизировать и
формально унифицировать работу

исполнительной власти. Так, в законе могла бы содержаться норма
о том, что совместное действие совершается одновременно несколькими органами при следующих условиях: наличие корреспондирующих, пересекающихся, совпадающих полномочий этих органов;
одинаковая форма акта (приказ,
постановление); нацеленность на
одинаковый результат. В качестве
примера сошлемся на Приказ Госкомстата и Госналогслужбы РФ от
22 августа 1996 года № ВА309/71
«Об информационном взаимодействии органов государственной
статистики и налоговых органов».
Согласованное действие может совершаться одновременно несколькими органами либо исходить от
одного органа, который предварительно согласовал его содержание
с другими органами.
Привычные для всех контрольные
действия отнюдь не отождествимы
с их упорядоченностью и эффективностью. Тут нужны стабильные и
демократичные процедуры со следующими типичными элементами.
Вопервых, систематичность контроля за действиями и выполнением законов и иных актов должна
быть обеспечена комплексом мер.
Вовторых, в связи с принятием
Федерального закона «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)», создавшего более благоприятные юридические условия
упорядочения контрольной деятельности применительно к бизнесу,
предстоит полностью освоить обеими сторонами новые правила, ввести эффективные и простые процедуры контроля на всех участках экономической деятельности. Пока их
мало, к примеру, и в правилах контроля за качеством зерна, и в положениях о таможенном контроле.
Втретьих, актуальна задача
обеспечения баланса собственно
контрольных полномочий государственных и муниципальных орга11

Журнал российского права № 4 — 2002

нов, с одной стороны, и их обоснованного удельного веса в общем
объеме компетенции названных органов. Потребуется изменение норм
соответствующих федеральных законов и иных актов.
Вчетвертых, первоочередной задачей является повышение эффективности всех видов контрольной
деятельности и обеспечение прав и
законных интересов бизнеса. Процедурные правила о задачах, объектах, периодичности, этапах, документах, гласности очень важны.
Впятых, больше внимания необходимо уделить координации деятельности контрольных органов,
осуществляемым ими согласованным и совместным проверкам. В
этих целях полезна подготовка федерального закона о государственном контроле.
Есть процедуры, которые обеспечивают связи всех вышеназванных
процедур. Речь идет об информационном обеспечении любого органа.
Это информация, которую он производит и распространяет самостоятельно, а также информация, поступающая извне. Вопросы, связанные
с информационным оборотом в системе публичной власти, не составили предмета внимания законодателя (за исключением вопросов делопроизводства, регулируемых ведомственным способом), особенно это
касается информационного обмена
внутри единой системы исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.
Обратимся в качестве примера к
такому проявлению проблемы информационного обмена, как запросы
одних органов исполнительной власти в другие. В соответствии с положениями об этих федеральных органах исполнительной власти в рамках
выполнения своих функций они
имеют право запрашивать необходимую информацию. Функция ее
сбора, обработки, накопления, хранения, анализа и передачи требует
предоставления органам, эту функцию осуществляющим, лишь права
требовать от других органов, от
предприятий, учреждений и организаций предоставления соответствующих сведений, и то не всегда9. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по получению
необходимой им информации сформулированы различно: Минтранс
получает ее у органов транспортного комплекса (в том числе статистические данные и бухгалтерскую отчетность), Минсельхоз — у федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной
власти субъектов РФ и организаций,
Минэкономразвития — у федеральных органов исполнительной власти
и органов исполнительной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, Минюст — у федеральных органов государственной (а
не только исполнительной) власти,
органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц. Примечательно, что
все эти органы проделывают операции запросов в установленном порядке (который еще не принят). Исходя из представленного расклада,
формально запросить информацию
у органов местного самоуправления
могут лишь Минэкономразвития и
Минюст.
В деятельности органов исполнительной власти существует и другой
аспект информационных вопросов
— представление собственной информации, что называется, вовне,
«потребителям». Например, Минэкономразвития выполняет функцию
оказания информационноконсультативного содействия иностранным
инвесторам, предоставляет информацию из реестра экспортеров без
какихлибо ограничений. Министерство сельского хозяйства обеспечивает информацией пользователей
отраслевого фонда стандартов.

9 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов
управления. М., 1972. С. 65.

Журнал российского права № 4 — 2002

Конечная цель налаженного информационного обмена — сокращение количества документов в каждом ведомстве, уход от дублирования информации. Для гражданина
или юридического лица, обращающихся в государственный орган за
реализацией своего права, это еще
и принцип «одного окна» (сбор всех
сопутствующих соглашений других
государственных органов непосредственно самим органом). Пока же эта
система недостижима.
Возьмем, к примеру, вопрос государственной регистрации создания юридического лица на примере города Москвы. Обращение в
Московскую регистрационную палату и внесение юридического
лица в реестр фактически не означают начала его реального функционирования. Вновь созданному
лицу следует обратиться в налоговый орган для постановки на
учет. Но и это еще не все. Комитет
по статистике, Пенсионный фонд,
Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд государственного социального страхования — все эти органы также следует обойти с целью постановки на
учет. Если не считать затрат времени, то это еще и затраты на комплектование пакета документов во
все перечисленные ведомства. Перечень документов примерно одинаков, в результате формируются
объемистые папки одинакового содержания. Создание системы информационного обмена позволит
замкнуть вопросы регистрации
юридического лица, как это и должно быть, на регистрирующем
органе, который рассылает (в идеале — по единой электронной
сети) информацию о совершенной
регистрации в другие ведомства.

Какие законы нужны?
Речь идет о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Лишь
тогда эти процедуры выйдут изпод опеки подзаконных актов и

станут на прочную и стабильную
почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами
и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому
доказательством10 .
В самом деле, законодательство
иностранных государств давно
впитало в себя институт административных процедур. В США с
1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод
законов США. Титул 5, главы 1—
5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы
отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами. В Швейцарии
на уровне федерации и кантонов
есть законы об административных
процедурах преимущественно с
судебными элементами. Близок к
ним по структуре и Административнопроцессуальный кодекс Эстонии (1999 г.). Следует назвать и
Закон Республики Казахстан «Об
административных процедурах»,
стоящий особняком в этом ряду и
рассчитанный преимущественно
на процедуры организации управления (что соответствует и нашей
позиции).
Весной 2001 года фракцией СПС
в Государственной Думе был подготовлен проект федерального закона об административных процедурах. Однако его авторы попрежнему тяготеют к смешанной позитивносудебной процедуре. Тот
же подход сохранен и в новом
КоАП. Полагаем, что от этого следует отойти, строго различая позитивноадминистративные и коллизионные процедуры. Последние
являются преимущественно судеб10 См. подробнее: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс.
М.: Юринформцентр, 2001.

Журнал российского права № 4 — 2002

ными процедурами с присущей им
системой процессуальных норм.
Наша позиция заключается в следующем. Нужен федеральный закон
«Об административных процедурах» с тем содержанием, которое
было обосновано выше. Ему должны
предшествовать федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти и новая редакция
Федерального закона об общих
принципах организации органов исполнительной власти субъектов РФ.
В регионах потребуется изменение
законов и положений об исполнительных органах.
Подчеркнем главное. Введение
административных процедур может
быть эффективным лишь при условии соблюдения ст. 72 Конституции
РФ. Субъекты Федерации могут детализировать элементы общих процедур или вводить новые в законах
и регламентах применительно к своим органам и организациям. Другая
линия разграничений связана со
специальным регулированием процедурных вопросов в отношении
министерств и ведомств, которое не

должно отступать от законодательных стандартных процедур. Общие
нормы процедур могут развиваться
в законе или положении о ведомственных актах, в правилах министерств, администраций областей,
организаций.
Демократический аспект административных процедур может быть
выражен в федеральных законах «О
регулировании отношений между
органами государственной власти и
органами местного самоуправления
и гражданами», «Об обращениях
граждан», «О праве граждан на получение информации», в законах
субъектов Федерации, а также в ведомственных инструкциях, предусматривающих лишь специфику рассмотрения жалоб и заявлений в
функциональном аспекте.
Таким образом, усложнение и
большой динамизм публичноправовой деятельности обусловливают
масштабное введение административных процедур на всех уровнях.
Они во многом будут способствовать
эффективности и демократичности
решения публичных и частных дел.