Журнал Российского права, 2002, № 2

Журнал российского права № 2 — 2002

2

2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Царство законов — застывшее изображение
существующего мира, мира явлений.
Гегель

РОССИЙСКОГО ПРАВА

В. В. Путин: «Очень важный этап
в процессе модернизации нашего государства» (Выступление на рабочем
совещании с членами Правительства
17 декабря 2001 года) .........................................3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Т. Я. Хабриева. Национальнокультурная автономия: современные
проблемы правового регулирования ........5

А. В. Малько, С. Ю. Суменков. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты .............................................. 16

Ю. А. Крохина. Базисные категории
бюджетного права: доктрина и реальность..............................................................................24

Ф. О. Богатырев. Интерес в гражданском праве...................................................... 33

Е. Б. Лупарев. Понятие и признаки
административноправового спора ... 44

Т. А. Рабко. Протест прокурора
на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика.......................... 52

В. Ф. Щепельков. Субъект преступления: преодоление пробелов уголовного закона..............................................................60

Законодательство субъектов
Российской Федерации
Р. Б. Мамаев. Становление
органов конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа ................................................................................66

Н. В. Путило. Законодательство
субъектов Российской Федерации
 о здравоохранении .......................................75

Теория права
Л. О. Мурашко. Начальные виды
социальной нормативности ......................83

Комментируем действующее
законодательство
С. В. Пчелинцев. Об ограничении
прав и свобод граждан в условиях
военного положения: теоретические
аспекты .......................................................................96

Ш к о л а  п р е д п р и н и м а т е ля
А. В. Костров, В. В. Николаев. Законы —
о малом бизнесе.................................................. 106

Журнал российского права № 2 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 182.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 51.

Трибуна молодого ученого
С. Г. Сафаралиева. Регулирование
договора аренды публичного
имущества в российском законодательстве ..................................................................109

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Ноябрь 2001 года ............................................. 115

В государствах Содружества
Е. Б. Абдрасулов. Некоторые вопросы
толкования закона и Конституции
в Республике Казахстан........................... 121

Из опыта зарубежных стран
Л. М. Гудошников. Восстановление
и развитие законодательства КНР
в процессе реформ......................................... 128

Из истории права
М. А. Митюков. К истории учреждения Конституционного Суда Российской Федерации ............................................. 137

В. В. Кустова. Усыновление по законодательству первых лет советской
власти........................................................................ 152

Юридическая жизнь. Хроника
Е. М. Марченкова. Научная
конференция по административному праву................................................................. 159

А. К. Гаврилина. Обсужден проект
Трудового кодекса ......................................... 167

В. Ф. Яковлеву — 70 лет ........................... 171

К 60летию М. А. Митюкова.................. 172

Юбилей профессора М. И. Байтина .... 174

Рецензия
Г. Т. Чернобель. Ценное переиздание
(о факсимильном издании Вестника
Русского юридического общества
«Закон и суд») ................................................... 175

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 181

Журнал российского права № 2 — 2002

Добрый день, уважаемые коллеги!
…Сначала хотел бы поблагодарить Правительство за завершение
работы в Думе по окончательному
принятию в четвертом чтении главного финансового закона страны на
2002 год, который уже поступил в
верхнюю палату парламента.
Кроме того, ко мне на подпись поступил целый пакет законов, касающихся судебной реформы. Я их,
безусловно, подпишу и, более того,
считаю, что это очень важный этап
в процессе модернизации нашего государства.
В первую очередь, конечно, стоит
обратить внимание на новый Уголовнопроцессуальный кодекс. Исключительно важно, что новое законодательство строго соответствует
конституционным требованиям в
сфере обеспечения прав человека.
Так, например, решение о заключении под стражу может сегодня приниматься исключительно судом. Это
— чрезвычайно важное положение.

О
 ВАЖНОСТИ проведения судебной реформы в постсоветской
России говорят и пишут едва ли не все последнее десятилетие. Напомним, что одним из первых документов, отразивших насущные потребности демократических преобразований, стала
принятая в 1991 г. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. И хотя общая направленность этого документа не вызывала сомнений, далеко не все ее «постулаты» юридической общественностью и ученымиправоведами были оценены однозначно. Острые дискуссии на эту тему в научных изданиях и СМИ продолжаются до сих пор. Немало таких статей было опубликовано и в
нашем журнале.
Сегодня, наконец, «лед тронулся». Буквально за несколько предновогодних недель Государственная Дума приняла пакет правовых
актов, нацеленных на реформирование либо совершенствование уголовнопроцессуального законодательства и судебной системы в целом, а также законов о новой пенсионной системе. Ускорить этот
процесс, безусловно, помогла активная позиция как самого Президента, так и Правительства России.
В своем выступлении на рабочем совещании с членами Правительства РФ 17 декабря минувшего года В. В. Путин подвел некоторые
итоги проделанной работы. Ниже публикуется текст этого выступления.

В. В. Путин: «Очень важный этап в процессе
модернизации нашего государства»

Во всех регионах России гарантируется право обвиняемого на рассмотрение его дела с участием присяжных. Я знаю, что Правительство посчитало финансовые возможности
государства, и это решение будет отложенным — оно начнет реализовываться постепенно. Но выделение
финансов на этот вид деятельности,
на расширение сети судов с участием присяжных заседателей, будет в
стране неуклонно увеличиваться, и
это заложено в сам закон.
В судебном процессе будут сбалансированы права адвокатов и прокуроров. Участие защитника во всех
уголовных делах станет обязательным. Процесс реально становится
состязательным; прокурор будет
одной из сторон процесса, отвечающей за обоснованное уголовное преследование и обвинение.
Внесены серьезные дополнения в
Закон о статусе судей. Это касается
требований к назначению и прекращению полномочий судей, к уровню

Журнал российского права № 2 — 2002

их квалификации, привлечению к
уголовной и дисциплинарной ответственности. Четко установлен предельный возраст пребывания судей
в должности, чего, как вы знаете, до
настоящего момента не было.
Новым законом предусмотрены
дополнительные гарантии независимости судей. Это — исключение
участия местных властей в процедуре назначения федеральных судей, сменяемость судебной администрации, а также механизм обеспечения таких базовых принципов, как
равноправие сторон и, как я уже говорил, состязательность процесса.
Несколько слов об изменениях в
Законе «О Конституционном Суде
Российской Федерации». Он нацелен
на дальнейшее обеспечение непосредственного действия Конституции
России и создает более совершенный
механизм для эффективной и скорой
реализации решений Конституционного Суда. То, что происходило до сих
пор, — совершенно недопустимо. Недопустимо, когда в стране, несмотря
на решения Конституционного Суда,
продолжают применяться противоречащие Конституции законы и нормативные акты. Ведь их применение
— прямое нарушение прав российских граждан.
Несколько слов о целом пакете
уже подписанных законов, которыми вводится новая пенсионная система. Это тоже чрезвычайно важный
этап в нашей работе. Говорили об
этом много, долго. Работали напряженно, привлекая общественность,
специалистов — и наших, и зарубежных. Судя по документам, которые мы получили на выходе, получился очень качественный пакет документов.
Действующая система начисления пенсий до сих пор уравнивала
пенсионеров — вне зависимости от

их трудовой деятельности и справедливо встречала нарекания наших граждан. Она плохо защищала
инвалидов, была крайне запутанной
и не давала гражданам возможности заранее рассчитать будущую
пенсию. Не только простые граждане — специалисты путались. Ее начисляли по нескольким законам.
Новая система понятна и справедлива. Она гарантирует так называемый базовый уровень пенсии вне
зависимости от стажа и заработка.
Базовый уровень будет обеспечен
государством. Накопительная же
часть пенсии будет зависеть от трудового вклада. И гражданин по своему желанию сможет отчислять
средства в Пенсионный фонд, которые впоследствии ему будут выплачиваться дополнительно к назначенной базовой пенсии.
Таким образом, новая система создает стимулы зарабатывать на старость и возможность гражданам планировать свой уровень жизни после
выхода на пенсию. Кроме этого, я бы
хотел еще раз поблагодарить Правительство за то, что оно справилось с
поставленной мною задачей и нашло
возможность сохранить право на получение двух пенсий инвалидам и
участникам войны, членам семей,
потерявшим кормильцев во время
боевых действий, то есть сохранить
так называемую социальную пенсию
и ту пенсию, которая им положена по
старости. А также — право на получение пенсии работающим пенсионерам. Считаю, что в тех демографических и экономических условиях, в
которых находится страна, эти решения обоснованны.

(Печатается по тексту официального сайта Президента Российской Федерации с некоторыми сокращениями)

Журнал российского права № 2 — 2002

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Национальнокультурная автономия:
современные проблемы
правового регулирования

Т. Я. Хабриева

Последнее десятилетие во многих
странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значе
нием различных (в том числе экстремистских) форм самосознания
народов — религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального
развития рассеяно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так
объективно возникает спаянность,
слитность индивидуальных прав
человека и гражданина и коллективных прав этноса, почемулибо
не имеющего условий для создания
территориальных форм автономии.
Наиболее эффективным институтом реализации этих запросов стала национальнокультурная автономия, которая представляет собой
экстерриториальную форму национальной самоорганизации.
Несмотря на острую политическую актуальность названной проблемы, уровень ее исследования
пока весьма незначителен. Хотя сам
термин «национальнокультурная
автономия» появился в конце XIX

века, теоретическая разработка этой
проблемы практически не велась. В
советский период она была табуирована как проявление «буржуазного
национализма». В зарубежных странах, за исключением непродолжительного периода первой трети ХХ
века, этот сюжет освещался фрагментарно в рамках более широких
исследований о судьбах национальных меньшинств.
Среди немногих западных специалистов по данной проблематике
можно назвать Дениэле Элейзера и
профессора 
Калифорнийского
университета (СанДиего) Арента
Лейпхарта, который в книге «Демократия в многосоставных обществах», изданной в 1977 г. в США,
рассматривал проблему представительства этнических и религиозных меньшинств, в том числе и в институциональном аспекте1 . Однако
в его работах доминировал политологический, а не правовой аспект,
что привело автора к ряду спорных
выводов, в частности, о федеративной сущности национальнокультурной автономии.
Современная российская общественная мысль вопросы, связанные
с национальнокультурной автономией, рассматривала лишь в общем
плане в трудах философскосоциологического профиля, а также в
обобщающих работах по этнокульХабриева Талия Ярулловна — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор.
1 См.: Полис. 1995. № 2.

Журнал российского права № 2 — 2002

турной проблематике2 . Специально
этой теме посвящено всего несколько публикаций3 , которые можно
рассматривать лишь как пролог к
углубленному ее изучению.
***
Теоретиками и разработчиками
программы культурнонациональной автономии были видные австрийские социалдемократы О. Бауэр и К. Реннер. Если К. Реннер делал упор на нацию как на некую духовнокультурную общность, то О.
Бауэр добавлял к этому и такой признак, как исторически сложившийся психофизический тип людей,
связанных общностью языка и территории. Сам этот термин, где слова
«национальный» и «культурный»
подчас менялись местами, употреблялся австромарксистами лишь
описательно. Причем яблоком раздора для них был, в основном, вопрос о том, как должны «автономизироваться» нации — по территории
проживания либо персонально по
всей территории Габсбургской монархии. К. Реннер полагал, что только государство может дать юридическоправовые рамки межнациональным отношениям. О. Бауэр, со
своей стороны, считал, что, решая в
долгосрочном плане национальную
проблему, государство обеспечивает собственное благополучие, минимизируя центробежные тенденции.
Однако у этих исследователей не
было четкости в обосновании своей
точки зрения: они смешивали территориальную автономию, элементы федерализма (предлагая двухпалатный парламент) и национальнокультурной автономии.
Уже в начале века австромарксисты увязывали культурную автономию отдельных наций с их сохранением в составе единого государства,
передающего национальным областям право решать вопросы культуры, языка, образования, обычаев отдельных народов, не ставя при этом
вопрос об их независимости.
Практически идеи национальнокультурной автономии стали робко и
частично осуществляться после
Первой мировой войны (Австрия,
Чехословакия), но особое распространение они получили после Второй
мировой войны в Австрии, Венгрии,
Румынии, Швеции, Норвегии и других странах, где создавались советы,
общественные объединения и даже
этнопарламенты не только рассеяно,
но и компактно проживающих этносов, а также территориально перемещающихся этносов (например, саамы в Норвегии). Поэтому существующее в юридической литературе
мнение, что национальнокультурная автономия применяется лишь
там, где этнические группы живут
разрозненно, требует уточнения. Однако вопрос гораздо более сложен.
В современном мире опыт создания национальнокультурных автономий не так уж велик. В некоторых странах эта форма используется там, где этнические группы
живут не компактно, а разрозненно, вперемешку с представителями
других этнических групп. При этом
они создают свои организации и вы2 См., например: Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000; Основы национальных
и федеративных отношений. М., 2001; Этничность. Национальные движения. Социальная практика. СПб., 1995; Тишков В. А.
Очерки теории и политики этничности в
России. М., 1997; Арутюнян С. В., Дробижева Л. М., Сусоколов А. А. Этносоциология.
М., 1998; Лурье С. В. Историческая этнология. М., 1998; Зорин В. Ю., Аманжолова Д.
А., Кулешов С. В. Национальный вопрос в
Государственных Думах России: опыт законотворчества. М., 1999; Губогло М. Н. Может
ли двуглавый орел летать с одним крылом?
Размышления о законотворчестве в сфере
этногосударственных отношений. М., 2000.

3 См.: Хабриева Т. Я. Проблемы совершенствования законодательства по национальнокультурной автономии в Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М., 2001;
Нагорная М. А. Проблемы национальнокультурной автономии // Там же.

Журнал российского права № 2 — 2002

борные органы, прерогативой которых являются преимущественно
культурноязыковые вопросы;
иногда посылают представителя
своей этнической группы в парламент с правом совещательного голоса; имеют своего представителя или
избранный этнической группой совет при правительстве. В качестве
примера в юридической литературе приводится родина «австромарксизма» Австрия, где институт национальнокультурной автономии
применяется в отношении дисперсно проживающих венгров, словенов, хорватов и чехов (в том числе
советы при правительстве); Венгрия, где имеется более десяти этнических групп, а также скандинавский ареал (Швеция, Норвегия,
Финляндия), где расселены саамы.
Последние создают выборные советы, которые часто называются саамскими парламентами4 .
В мировой практике национальнокультурная автономия применяется
и для компактно расселенных этнических групп. Например, в России
региональные национальнокультурные автономии татар практически созданы только в местах их компактного проживания (Ульяновская
область). Аналогично решается вопрос немцами Поволжья и представителями казахской диаспоры в Оренбургской области, Республике Алтай
и др. В Австрии в 1976 г. был принят
Закон о национальных меньшинствах, касавшийся прежде всего словенского меньшинства, проживавшего в Южной Земле Австрии — Каринтии. Закон не только зафиксировал равные права нацменьшинств с
правами остальных граждан Австрии, но и определил порядок тех особых прав, которыми пользовались
меньшинства в местах их компактного проживания. Там создавались
специальные Советы национальных
меньшинств, вводились двуязычные
топографические обозначения, закреплялось право использования
языка меньшинств в госучреждениях, находящихся в соответствующих
населенных пунктах, и т. д.
О том, что национальнокультурная автономия может существовать
на территориях компактного расселения народа, свидетельствует опыт
лужицких сорбов. В 1990 году федеральный канцлер ФРГ Г. Коль обязал правительства земель Бранденбург и Саксония, где проживают лужицкие сорбы, определить правовое
положение сорбских сограждан с
точки зрения конституционного
права. В июне 1991 года Саксония,
Бранденбург и Федерация создали
Фонд (общественную организацию)
с целью сохранения прав и национальной идентичности лужичан.
Финансирование этой государственной программы было разделено следующим образом: 50 процентов — Федерация, 35 процентов —
Саксония и 15 процентов — Бранденбург. В отличие от датчан, проживающих в ШлезвигГолштинии,
которые, хотя и представляют в Германии национальное меньшинство,
но имеют свою государственность,
собственную партию (Союз избирателей Южного Шлезвига) и, соответственно, представителя в ландтаге, лужичане, также представляя
национальное меньшинство, считают себя обделенными государством.
Их «защитное объединение» Домовина все более активно поднимает
вопрос о расширении своего политического и культурного статуса5.
Не все просто и с саамским парламентом. Представители саамов, отмечая важность своего парламента для
отстаивания экономических, территориальных (районы выпаса оленей)
и культурных интересов этого народа, в то же время признают, что данный орган по своим полномочиям
принципиально не отличается от существовавших до этого саамских национальных организаций6 .

4 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право
зарубежных стран. М., 2000. С. 163.

5 См.: www.luzicane.nm.ru.

6 См.: www.sametinget.se.

Журнал российского права № 2 — 2002

Тем не менее такого рода издержки не должны порождать скептического отношения к институту национальнокультурной автономии.
Происходящий в мире процесс нарастания конфликтогенных ситуаций на этнической основе требует
как раз усиления внимания к данной форме общественной организации. Например, она может помочь
разрешению ряда насущных проблем русскоязычного населения
стран Балтии, лезгин в Азербайджане и т. д. Для полиэтнической России эта форма особенно актуальна.
***
В России идеи О. Бауэра и К. Реннера, особенно после издания их
книг7, разделяли не только социалистические и национальные, но и либеральные партии. Известна, в частности, работа одного из видных российских социалдемократов В. Медема. Он отстаивал идею культурной
автономии как «федеративного союза
национальных сеймов», своего рода
«национального самоуправления»8 ,
рассматриваемого им в качестве дополнительного компонента областной автономии.
Резко отрицательное отношение к
национальнокультурной автономии демонстрировали В. И. Ленин и
его соратники. Они считали, что пропаганда этого института препятствует классовому единству пролетариата различных наций и открывает путь к сотрудничеству с национальной буржуазией. Пропаганду
идеи национальнокультурной автономии Ленин пренебрежительно
называл мерзостью9 . По его заданию
и при непосредственном участии
знавшего немецкий язык Н. И. Бухарина специальному разбору «несостоятельности» идеи национальнокультурной автономии посвятил
свою статью «Марксизм и национальный вопрос» И. В. Сталин. Его
работа на долгие годы политически
и теоретически табуировала вопрос
о применимости национальнокультурной автономии в нашей стране.
Эту программу как «утонченный вид
национализма» Сталин критиковал
не только с позиции классового подхода, но и за «сохранение и развитие
национальных особенностей народов», за то, что она корреспондировала с парламентарной моделью государственного устройства и т. п.10
Не смог преодолеть настороженное отношение к национальнокультурной автономии и последний
партийный реформатор М. С. Горбачев. В принятом Пленумом ЦК
КПСС 20 сентября 1989 года документе «Национальная политика
партии в современных условиях»
дальше реабилитации «националуклонистов» дело не пошло.
Переломить общественное мнение
в отношении института национальнокультурной автономии в многонациональной России удалось лишь
к середине 90х годов.
***
Федеральный закон «О национальнокультурной автономии» был
принят 17 июня 1996 года11. Он определяет законодательные основы
национальнокультурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для
защиты национальных интересов
граждан Российской Федерации в
процессе выбора ими путей и форм
своего национальнокультурного
развития.
На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национальнокультурных автономий, более 100 региональных и
свыше 170 местных национально7 См.: Бауэр О. Национальный вопрос и социалдемократия. Предисловие Х. Житловского. СПб., 1909; Шпрингер Р. Национальная
проблема (борьба национальностей в Австрии). Предисловие М. Ратнера. СПб., 1909.

8 См.: Медем В. Социалдемократия и национальный вопрос. СПб., 1906. С. 38—47.

9 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 130.

10 См.: Сталин И. В. Соч. Т. 2. М., 1951. С. 290—
367.

11 См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

Журнал российского права № 2 — 2002

культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национальнокультурных автономий при
Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ.
Низовым органом национальнокультурной автономии является общее собрание, более крупные автономии (региональные, федеральные) созывают конференции или
съезды представителей. Они образуют руководящие и контрольные
органы (советы, комитеты и др.).
Национальнокультурным автономиям предоставлены широкие права
по сохранению самобытности, языка,
развития образования и культуры
народов России. Со стороны органов
государственной власти и органов местного самоуправления они вправе
получать поддержку, необходимую
для сохранения национальной самобытности, развития национального
(родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного
самоуправления, представляя свои
национальнокультурные интересы;
создавать средства массовой информации, получать и распространять
информацию на национальном (родном) языке; иметь свободный доступ
к национальным культурным ценностям, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные и народные промыслы и
ремесла; создавать образовательные
и научные учреждения, учреждения
культуры и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих
полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать и поддерживать без какойлибо дискриминации гуманитарные
контакты с гражданами, общественными организациями иностранных
государств.
Таким образом, речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики. Определяя феномен национальнокультурной автономии, необходимо ответить на
сущностный вопрос: представляет
ли она собой вид общественного
объединения или самостоятельный
общественный институт.
Чем отличается национальнокультурная автономия от обычной
общественной организации? По действующему закону местные национальнокультурные автономии создаются общественными объединениями. А сохраняются ли эти объединения на следующем этапе, когда
местные национальнокультурные
объединения создают региональную
автономию? И каковы правовые основы их участия в национальнокультурной автономии регионального и федерального уровня? Эти
вопросы остаются неясными.
Национальнокультурная автономия не относится ни к одной из организационноправовых форм общественных объединений, перечисленных в ст. 7 Федерального закона «Об
общественных объединениях»12 . Однако с учетом его положений и практики учреждения национальнокультурных автономий их следует
рассматривать как особый вид общественных организаций. Доказательством тому выступают имеющиеся особенности национальнокультурной автономии.
Первой отличительной особенностью национальнокультурной автономии является ее субъект — граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической
общности. Известно, что субъектом
(членом, участником) общественного
объединения может быть любое физическое лицо, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет, а для молодежных и детских общественных
объединений — достигшие соответственно 14 и 8 лет.
Закон «О национальнокультурной автономии» не устанавливает

12 См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Журнал российского права № 2 — 2002

для членства в таком объединении
возрастного критерия, между тем государственная финансовая поддержка проектов и программ национальнокультурного развития должна
предоставляться в зависимости от
числа его участников или численности граждан, на удовлетворение проблем которых направляются выделенные средства. Кроме того, практика показывает, что в развитии и
сохранении языка — пожалуй, самого важного элемента национальнокультурного развития, который финансируется государством, — более
всего нуждаются несовершеннолетние (не достигшие 18летнего возраста), которые не могут стать членами национальнокультурной автономии изза указанных упущений Закона. Поэтому представляется очень
важным пересмотреть данное положение путем установления соответствующего возрастного ценза для
членов национальнокультурной автономии либо изменения порядка
оказания национальнокультурной
автономии государственной финансовой поддержки, предусмотрев, что
финансирование осуществляется в
зависимости от численности лиц,
нуждающихся в удовлетворении
запросов национальнокультурного
развития, либо членов национальнокультурной автономии и их семей.
Другой отличительной особенностью национальнокультурной автономии является ее цель — самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
В отличие от норм Закона об общественных объединениях в рассматриваемом законе установлены конкретные цели, ради решения которых
может создаваться национальнокультурная автономия. При этом необходимо отметить, что и другие общественные объединения могут ставить перед собой такие же цели, указав на это в уставе, но в отличие от
них у национальнокультурной автономии иной цели быть не может.
Именно для ее решения государство

оказывает национальнокультурной
автономии финансовую поддержку,
что является третьей важной особенностью национальнокультурной автономии, отличающей ее от других
видов общественного объединения. В
отличие от других видов общественных объединений, в том числе имеющих аналогичные цели (национальные общественные объединения), оказание национальнокультурной автономии финансовой
поддержки является обязанностью
государства и местного самоуправления (гл. V Закона).
И наконец, здесь существуют особые организационные связи с государственными органами и органами
местного самоуправления — Консультативный совет по делам национальнокультурной автономии при
Правительстве РФ, советы при
органах исполнительной власти
субъектов РФ и органах местного самоуправления.
Пятилетняя практика применения Закона выявила и ряд его существенных недостатков. Поэтому
Правительством был разработан и
внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон
«О национальнокультурной автономии» от 17 июня 1996 года» (27
июня 2001 года проект данного закона был принят в первом чтении13 ).
Национальнокультурная автономия действующим Законом определяется как форма национальнокультурного самоопределения, объединения граждан, относящих себя к
определенным этническим общностям. Соответственно образование национальнокультурных автономий

13 См.: Постановление Государственной
Думы Федерального Собрания РФ от 27
июня 2001 года № 1707III ГД «О проекте
федерального закона № 608513 «О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3,
5, 6, 7 и 20 Федерального закона «О национальнокультурной автономии» // СЗ РФ.
2001. № 28. Ст. 2853.

Журнал российского права № 2 — 2002

— прерогатива граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям (ст. 26 Конституции РФ). Оно возможно только при
условии добровольного объединения
граждан и постановки целей решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры.
Это индивидуальное право граждан, но вместе с тем речь идет об этносах. Таким образом, проблемы национальнокультурной автономии
— сплав, соединение индивидуальных и коллективных прав и, следовательно, они нуждаются в особых
механизмах, специфических подходах правового регулирования.
Действующий Закон, делая упор на
индивидуальных правах, упускает в
проблеме субъекта национальнокультурной автономии и другой аспект, лежащий в плоскости реализации коллективных прав, не давая ответа на вопрос, все ли без исключения конкретные этнические общности
есть субъекты национальнокультурной автономии. В то же время вполне
очевидно, что учреждение национальнокультурной автономии актуально прежде всего для этнических
групп, находящихся за пределами
территории проживания «материнских этносов», для народов Севера —
аборигенов, большая часть которых не
имеет своих автономных образований.
А это — одна из главных идей Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств Совета Европы
от 1 февраля 1995 года, ратифицированной Россией в 1998 году14 .
Отсутствие в Федеральном законе четкого определения субъекта
права на национальнокультурную
автономию способствовало тому, что
в ряде субъектов Российской Федерации, где представители, в частности, русского народа составляют абсолютное большинство населения,
учреждаются региональные национальнокультурные автономии русских (Курганская область, Владимирская область, г. Калининград,
Свердловская область и др.). Представителями русского населения
этих регионов была образована Федеральная национальнокультурная
автономия (ФНКА), в регистрации
которой Министерство юстиции России отказало. Это решение было обжаловано в суд, который удовлетворил жалобу представителей Русской
ФНКА15. Национальнокультурные
автономии организуются и представителями так называемых титульных наций в республиках — субъектах Российской Федерации, где созданы условия для решения вопросов сохранения языка, культуры без
образования национальнокультурной автономии (в большинстве из них
установлены свои государственные
языки, работают СМИ, имеется широкий спектр образовательных учреждений и т. д.).
Анализ показывает, что одним из
главных стимулов преобразования
общественных объединений национального характера в национальнокультурные автономии является
стремление получить финансовую
поддержку государства. Но государство вправе и обязано использовать
этот дополнительный рычаг проведения национальной политики в отношении представителей прежде
всего тех народов, которые более
всего нуждаются в национальнокультурной автономии. Поэтому
целесообразно внести изменения в
ст. 1 Федерального закона «О национальнокультурной автономии» и
рассматривать национальнокультурную автономию в Российской
Федерации как вид общественного
объединения граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям,
находящимся в ситуации национального меньшинства, на основе их
добровольной самоорганизации в
целях консолидированного решения

14 См.: СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1256.

15 См.: Решение Таганского межмуниципального суда от 29 мая 2001 года // Текущий архив суда.

Журнал российского права № 2 — 2002

вопросов сохранения самобытности,
развития языка, образования, национальной культуры.
Исходя из уточненного определения, субъектом права на национальнокультурную автономию могли бы
быть граждане Российской Федерации — представители этнических
общностей, которые находятся в ситуации национального меньшинства на территории, где создается
автономия. Таким образом, для представителей этнических общностей,
которые находятся в неравном (менее выгодном) положении по сравнению с другими, предоставляется возможность сохранения языка, культуры, обычаев путем создания национальнокультурной автономии.
В классификации конституционных прав и свобод человека может
быть выделена особая группа национальных прав. Субъектом таких
прав выступает индивид или национальная общность, что является
основанием говорить об индивидуальном или коллективном характере рассматриваемой категории прав
в зависимости от их носителя. Через
индивидуальные национальные
права реализуется свобода личности. Посредством коллективных национальных прав обеспечиваются
специфические интересы малочисленных народов и этнических групп.
Важно отметить, что национальными правами обладает каждый16. При
этом национальные личные права
существуют в сфере индивидуального самоопределения человека и
непосредственно связаны с его национальной самоидентификацией (выбором национальности, родного языка, образа жизни). Права национальных общностей представляют
собой право этнического коллектива идентифицировать себя как определенный народ, народность, нацию в зависимости от признаков,
присущих перечисленным национальным сообществам и конкретному этносу.
В области культурной жизни национальные права формализуются в
правовых возможностях сохранения и
развития родного языка, выбора языка общения, воспитания и обучения
детей и более широком по содержанию
праве на развитие национальной культуры в целом. Особенность права на
создание общественных объединений
в форме национальнокультурной автономии состоит в том, что оно не только само по себе является этносоциальным правом, но также организационно способствует реализации иных социальнокультурных прав.
Учитывая изложенное, можно сделать следующий вывод: под представителями определенных этнических
общностей, на которых распространяется действие рассматриваемого
закона, следует понимать:
а) граждан Российской Федерации:
осознающих свою принадлежность к народам (национальностям),
имеющим государственные образования за пределами Российской Федерации либо не имеющим таковых,
но основная часть которых проживает вне Российской Федерации;
осознающих свою принадлежность к народам (национальностям),
имеющим на территории Российской Федерации соответствующие
республику, автономную область,
автономный округ, но проживающих за их пределами;
относящих себя к иным этническим группам, проживающим в численном меньшинстве в инонациональной среде на территории Российской Федерации;
б) законно проживающих на территории Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без
гражданства, осознающих свою
принадлежность к определенным
этническим общностям и необходимость выражения и защиты их эт16 См.: Богданова Н. А. Конституционноправовое регулирование национальных отношений // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и
опыт зарубежных стран. М.: Издательство
МГУ, 2001. С. 52—54.