Журнал Российского права, 2001, № 11

Журнал российского права № 11 — 2001

11
2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Предоставь всем другим людям
те же права, которых ты добиваешься
для себя, — вот мое учение.
Томас Пейн

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Наши интервью
Обращения граждан в системе защиты прав человека. Интервью с начальником Управления Президента
РФ М. А. Мироновым .......................................3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Б. С. Крылов. Государственный суверенитет России: как его понимают
в Казани ..................................................................... 10

С. И. Некрасов. Федеральные округа —
новое звено в вертикали российской
власти ........................................................................... 18

Д. Е. Фадеев. Совершенствование
бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений .................... 25

И. Л. Трунов. Новый УПК: нормы о праве
на защиту нуждаются в уточнении ....... 31

П о з и ц и я
С. П. Ефимичев. Обеспечение прав
личности, интересов общества и государства — приоритетная составляющая судебноправовой реформы ......... 34

Р. С. Байниязов. Мировоззренческие
основы общероссийской правовой
идеологии..................................................................46

Н. Л. Ген. Специфика конституционных
норм и особенности их реализации ....... 53

Э к о л о г и я  и  п р а в о
Л. Б. Шейнин. Подземное хозяйство:
правовое регулирование .............................60

Россия и международноправовое
пространство
С. А. Горшкова. Европейские нормы
по правам человека и усилия России
по их соблюдению..............................................65

Теория права
М. А. Дамирли. История права и философское знание ..............................................75

Комментируем действующее
законодательство
И. А. Семенцова. Принудительные
меры медицинского характера и наказание в отношении лиц с психическим
расстройством, не исключающим
вменяемости ...........................................................84

Журнал российского права №  11 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 160.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 161.

Трибуна молодого ученого
А. Г. Смирных. Защита интересов
добросовестного приобретателя ........... 92

А. В. Токанова. Право гражданина на
возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием)
органов исполнительной власти .............. 98

Д. Л. Кузнецов. Квотирование как основная форма трудоустройства инвалидов в Российской Федерации.................. 108

Из истории российского права
 М. И. Терентьев. Организационноправовые основы государственного управления
тылом и снабжением русской армии (XIV
— начало XX века) ........................................... 114

Страницы былого
В. Н. Ершов. Взаимоотношения премьера и аппарата (из воспоминаний об
А. Н. Косыгине) ................................................. 121

Юридическая жизнь. Хроника
С. А. Боголюбов. Единое российское
правовое пространство и земельная

реформа. С научнопрактической
конференции в Саранске ......................... 132

В. В. Ярков. Уральская школа гражданского процесса ........................................................ 143

З а щ и т а  д и с с е р т а ц и й
А. В. Шарапов. Основательное исследование о проблемах предупреждения
преступлений ..................................................... 149

Рецензии
А. С. Пиголкин. Сущность права
с позиций современной юриспруденции (Байтин М. И. Сущность права
(современное нормативное правопонимание на границе двух веков) ........ 152

В. М. Карабут. Тема книги — нормативноправовое регулирование местного самоуправления (Сергеев А. А.
Система правовых основ местного
самоуправления) ............................................. 155

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 157

Журнал российского права № 11 — 2001

НАШИ ИНТЕРВЬЮ
ã

ã
ã

— Михаил Алексеевич, граждане Российской Федерации имеют
право обращаться лично, а также
направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Вы работаете с почтой Президента Российской Федерации. Как сообщалось в
печати, только в прошлом году к
Президенту поступило 529 тысяч
письменных и устных обращений
граждан. В каких случаях чаще
всего обращаются к главе государства?
— Непросто перечислить все поводы для обращений. В первую очередь я бы выделил ситуации, связанные с нарушениями прав и свобод человека и гражданина, которые
гарантированы Основным законом
Российского государства.
Обычно люди ждут помощи от Президента, когда исчерпаны все другие
средства защиты их конституционных прав и законных интересов.
Достаточно много жалоб, заявлений касается злоупотреблений со
стороны органов власти, работников
министерств и ведомств. Конкретных примеров можно привести мноОбращения граждан в системе
защиты прав человека

На вопросы обозревателя «Журнала российского права» Юрия Звягина отвечает
начальник Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями
граждан Михаил Алексеевич Миронов.

го, но не в наших правилах оглашать
имена и фамилии попросивших защиты у главы государства.
Обращаются с просьбой о получении гражданства, за содействием в
экстремальных ситуациях, в получении жилья. Особенно это касается вынужденных переселенцев, беженцев. Люди жалуются на невозможность свободно передвигаться,
выбирать место пребывания и жительства.
Поступают в адрес Президента
России и коллективные обращения
участников митингов и собраний со
всех уголков страны. Ежегодно мы
обрабатываем примерно 30 тысяч
таких документов.
Немало писем поступает от наших
соотечественников, оказавшихся
после распада СССР за пределами
России, в странах ближнего зарубежья. Эти документы наполнены болью, переживаниями.
Общий вывод таков: почта главы
государства прежде всего состоит
из обращений, касающихся точного и неукоснительного исполнения
главы 2 Конституции РФ, в которой
сформулированы права и свободы
человека и гражданина.

Журнал российского права №  11 — 2001

— Ваше Управление обладает какимито особыми правами?
— Мы опираемся на Положение
об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Оно утверждено Указом Президента от 3 апреля
1997 года № 288 в редакции Указа
Президента Российской Федерации
от 21 апреля 1998 года № 426. Согласно ему главные функции Управления таковы: обеспечение рассмотрения устных и письменных
обращений граждан Российской
Федерации, иностранцев и лиц без
гражданства, адресованных непосредственно Президенту РФ; информационносправочная работа,
связанная с обращениями граждан;
информационноаналитическое и
методическое обеспечение деятельности Администрации Президента
РФ по рассмотрению обращений
граждан.
А если говорить проще, то нашим
сотрудникам приходится принимать
и выслушивать всех — от бомжа до
академика. При этом обстоятельства
обязывают их быть и педагогами, и
психологами. И кроме того, знать
иностранные языки, языки народов
России, так как пишут, приходят на
прием разные люди, в том числе и
иностранцы.
Задача у работников Управления
одна: услышать, понять, помочь. В
большинстве случаев это удается
сделать.
— Что бы вы посчитали наиболее
важным в практической деятельности Управления?
— Все важно. Однако выделил бы
информационноаналитическую работу. На нас возложен анализ обращений граждан, адресованных Президенту РФ, подготовка соответствующих записок и докладов.
Ежегодно приходится готовить от
120 до 150 таких материалов. Это
весьма ответственный труд. В еженедельных обзорах непременно
фиксируются типичные нарушения
прав и свобод человека и гражданина, дается оценка соответствующим

фактам. Они направляются во все
федеральные органы, в том числе в
Правительство.
 Готовим обзоры и о том, что пишут из конкретных регионов. Особенно когда обобщение почты дает
основание полагать, что там игнорируются элементарные права и свободы граждан.
Регулярно к поездкам Президента в субъекты Российской Федерации готовятся материалы о
том, что пишут на его имя из данного региона. Такая информация
ему нужна, чтобы полнее знать
истинную обстановку. Ее он использует при встречах с руководителями республик, краев, областей. Она учитывается при принятии решений.
— Но ведь подобная информация односторонняя. Так сказать,
субъективная...
— Именно поэтому она особенно
полезна. Как вы знаете, преподнести хорошее у нас всегда умели. Больше того — подать с помпой. Как показывает практика, такое наблюдается и сейчас.
С обращениями граждан на имя
Президента активно работают также Главное контрольное управление, управления Президента по государственным наградам, по вопросам гражданства, по вопросам помилования, да и другие службы.
— Не могли бы вы вкратце сказать о роли Комиссии по правам человека при Президенте России?
— Согласно Положению о Комиссии она является совещательным и
консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав
и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантированных в Российской Федерации согласно общепринятым нормам международного
права. Комиссия содействует деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления,

Журнал российского права № 11 — 2001

должностных лиц, общественных
объединений по реализации основ государственной политики в области
обеспечения и защиты прав и свобод
человека и гражданина.
Комиссия поддерживает контакты с различными правозащитными
организациями, а также правоохранительными органами. И, разумеется, работает с документами, которые
передает ей наше Управление.
— Почтой главы государства, повидимому, занимается большой аппарат?
— Если думаете, что несколько
сотен человек, то ошибаетесь. Несколько десятков людей. Однако все
они профессионалы своего дела. И
это весьма существенно. Да и вообще после десяти лет работы с письмами люди уже могут считаться
кадровыми работниками, способными решать самые различные проблемы. Это я говорю, опираясь на
нынешний опыт и на опыт работы в
Совете Министров РСФСР, где я
также занимался работой с обращениями граждан.
В штате Управления 75 сотрудников, из них 63 имеют высшее образование, 12 — среднее, один доктор
наук и пять кандидатов. Это юристы, журналисты, философы, инженеры, педагоги и др.
— Какое количество писем обрабатывается в день?
— Вчера, например (28 августа с.
г. — Ю. З.), мы получили 1282 документа. В течение дня они были
рассмотрены. На 1067 даны ответы
и поручения. Фельдсвязью отправлено 631 письмо, в Правительство
— восемь, в министерства и ведомства — 224, в Администрацию Президента, в различные его управления — 122, в местные органы —
почти пятьсот.
Кроме того, за день в приемной
Администрации Президента принято 73 человека. Привожу данные из
официальной сводки, которую мы
готовим ежедневно.
— Какие изменения в стиле и
методах работы с письмами, в общей атмосфере появились с избранием главой государства В. В. Путина?
— Прежде всего, стало больше
деловитости, организованности, ответственности. И, разумеется, дисциплинированности. В том числе у
тех, кому отправляются документы
для реагирования. С появлением
представителей Президента РФ в
федеральных округах легче стало
бороться с различного рода злоупотреблениями властью на местах.
— Существует мнение, что обращения к высшему должностному лицу государства — исключительно российская особенность.
Так ли это?
— Это не так. В 1994 году в течение девяти дней я знакомился с
организацией работы с почтой Президента США непосредственно в
Аппарате Белого дома.
В адрес Президента Соединенных Штатов Америки пишут как
американцы, так и граждане других
стран мира. Жители США обращаются к своему главе государства с
вопросами и просьбами, делятся
радостями и переживаниями, спрашивают совета, критикуют действия Президента, откликаются на
важнейшие события в жизни страны и за рубежом.
Письма от своих соотечественников получали все президенты
США, начиная с Джорджа Вашингтона. Р. Рейган, Дж. Буш (старший) получали в среднем 3,5—3,6
млн писем в год. Все рекорды побил Билл Клинтон. В первые дни
после вступления в должность он
получал ежедневно до 80 тыс. писем, а за первые пять месяцев их
число составило около 3,5 млн.
Любопытна и классификация почты. Треть — служебная корреспонденция. Около четверти — почта
от детей и студентов, примерно 40
процентов — от взрослых американцев; каждое второе письмо — от
ветеранов.
Президент Франции получает в
день 1 200 писем.

Журнал российского права №  11 — 2001

В большинстве стран мира первые
лица государства проявляют неподдельный интерес к службе, обрабатывающей корреспонденцию в их
адрес. Президент США считает возможным периодически заходить к
работникам, читающим письма, интересоваться наиболее важными документами. Может принять участие
в чаепитии с сотрудниками, работающими на общественных началах.
Меня также заинтересовал опыт
«горячей линии» или иначе — телефона доверия. В любое время суток
любой из граждан США может позвонить по нему и изложить свою
проблему.
— Любопытно, кто и на что жалуется Президенту США?
— Больше всего бездомные, безработные, пострадавшие от преступников, пожаров, стихийных бедствий,
выселенные за несвоевременную оплату за аренду дома, квартиры. Обращаются не только обездоленные,
но и весьма состоятельные люди —
бизнесмены, богачи.
Рассматривает жалобы специальный отдел. Организацией рассмотрения президентской почты в Аппарате Белого дома ведает Департамент корреспонденции и президентских посланий. Он состоит из 90
штатных сотрудников. Кроме этого,
к работе с письмами привлекаются
до трех тысяч добровольных помощников — волонтеров.
— Вернемся к нашей стране. Не
свидетельствует ли поток писем к
Президенту России о том, что на местах пренебрегают правами и свободами граждан и у людей нет возможности както защитить себя на
основе закона?
— Парадоксально, но факт: до сего
дня действует принятый Президиумом Верховного Совета СССР 12 апреля 1968 года Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан». Других нормативных актов, где оговаривался бы порядок работы с обращениями граждан, в том числе и сроки для ответа,
попросту нет. В этом одна из причин,

почему на местах нередко плохо
организована работа с заявлениями,
жалобами.
Парадокс заключается в том, что
в тот период не было конституционного закрепления права на обращение. Оно впервые было продекларировано Конституцией СССР 1977
года. В статье 49 было записано, что
граждане имеют право «вносить в
государственные органы и общественные организации предложения
об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе».
Последнее означало, что институт
права на обращение стал конституционной нормой, конституционным
правом на непосредственное участие
граждан в управлении государственными и общественными делами.
— Но ведь логика подсказывает,
что должны были последовать какието конкретные шаги по обеспечению такой возможности?
— Тем не менее в тот период никто в течение 12 лет не предпринял
ничего, чтобы конкретизировать в
нормативном правовом акте столь
важное конституционное право.
Только в декабре 1989 года тогдашний Генеральный прокурор
СССР А. Я. Сухарев внес проект закона СССР о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Но он был отклонен.
Через год был внесен новый законопроект «Об обращениях граждан». Над ним началась работа в
комитетах и комиссиях Верховного Совета СССР.
Законопроект состоял из четырех
глав и 28ми статей.
Были и весьма радикальные положения. Например, предоставление
права гражданам на обращение в государственные органы с законодательной инициативой (право петиций). Этому посвящалась глава вторая, в которой устанавливался порядок и сроки подачи обращений, их
оформления и рассмотрения. Для
вступления в действие эта норма

Журнал российского права № 11 — 2001

права должна была содержать текст
и обоснование проекта закона и быть
поддержана не менее чем 500 тыс.
граждан.
В третьей главе кратко, но четко
и емко были сформулированы порядок и требования к организации рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан.
— Наверное, опыт «наработки»
этого акта полезно было бы использовать при подготовке федерального закона Российской Федерации об
обращениях?
— Стоило бы. Однако пока статья
33 Конституции РФ, гласящая, что
граждане Российской Федерации
имеют право обращаться лично, а
также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, также не конкретизирована.
— То есть повторен худший
опыт?
— Можно сказать и так. Боюсь и
другого. В проекте закона СССР
предлагалось, чтобы жалобы в союзный орган оплачивались. Это не соответствовало Конституции СССР. В
наше время комуто вполне может
прийти аналогичная идея. Но это
было бы серьезной, можно сказать,
политической ошибкой.
Я считаю, что, безусловно, должен
быть законодательно определен порядок рассмотрения заявлений, жалоб граждан, предусмотрены гарантии объективного разбора обращений, ответственность за это.
Работа над законом идет давно.
Напомню, что проект федерального закона несколько раз рассматривался палатами Федерального Собрания Российской Федерации. В ноябре
1996 года он был принят Государственной Думой, но затем отклонен
Советом Федерации. Была создана
согласительная комиссия. После доработки закон был вновь принят Государственной Думой и считался
одобренным Советом Федерации (без
рассмотрения), направлен Президенту страны, но изза того, что ряд его

норм вступал в противоречие с Конституцией, был направлен на доработку в Государственную Думу.
В настоящее время проведена его
доработка, он вновь будет рассмотрен палатами Федерального Собрания, после принятия ими поступит
на утверждение Президента Российской Федерации.
— А каково ваше личное мнение
по поводу отвергнутого проекта?
Что в него следовало бы включить?
— С учетом обеспечения прав и свобод человека, гарантированных Конституцией Российской Федерации,
при дальнейшей доработке стоило бы
внести в закон нормы, регламентирующие право граждан на обращение в
органы государственной власти и местного самоуправления с петициями.
Право на обращение с петициями в
парламенты своих стран закреплено
в конституциях ряда государств Европы и Америки. Так, в Конституции
Итальянской Республики (ст. 50) определено, что все граждане могут направлять в палаты петиции с требованиями законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд. Определено также, что
наряду с Правительством, членами
палат, органами и институтами, которые наделены законодательной инициативой, не менее чем 50 тысяч избирателей вправе вносить постатейный законопроект.
В статье 33 Конституции РФ закреплено право граждан на коллективные обращения. Пусть плохо
прописанное, но это как раз и есть
право на петиции. В федеральном
законе об обращениях граждан такая норма должна получить свое
развитие.
Мой вывод прост: дополнить законопроект главой о петициях и тем
самым подтвердить, что многонациональный народ, как это записано в
ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, является
единственным источником власти в
Российской Федерации.
Обязательно надо установить порядок работы с повторными письмами, которые поступают, когда чело8

Журнал российского права №  11 — 2001

век не удовлетворен результатами
своего обращения в ту или иную инстанцию. В прежние времена к повторным письмам было повышенное
внимание.
Теперь о другом. В законопроекте
нет ни слова о месте депутатов Государственной Думы, членов Совета
Федерации в рассмотрении обращений граждан. Хотя законодатели
имеют право на обращение к соответствующим должностным лицам с
требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.
Тем более что депутат Государственной Думы рассматривает обращения избирателей, ведет прием
граждан в своем избирательном округе, вносит предложения в соответствующие органы государственной
власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
В том числе защищает конституционные права граждан.
На руководителей государственных органов и органов местного самоуправления следует возложить
обязанность обеспечения необходимых условий для рассмотрения обращений граждан, лично принимать
людей, адекватно реагировать на их
просьбы, жалобы.
А то, с одной стороны, мы всячески подчеркиваем, что заботимся о
правах человека, гражданина, а с
другой — лишаем его элементарного права отстаивать свои права, бороться с несправедливостью, негативными явлениями.
— В течение многих лет идет
спор: нужно или нет проверять так
называемые анонимки?
— Закон должен дать твердый
ответ и на этот вопрос. Конечно же
нет! Лично я полагаю, что как исключение следует проверять сигналы о совершении серьезных преступлений в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством.
 Необходимо предусмотреть ответственность по результатам проверки обращений граждан за решения и действия (или бездействие)
органов или должностных лиц, в результате которых нарушены права,
свободы или законные интересы
гражданина, созданы препятствия
осуществлению прав и свобод или
законных интересов.
— Как известно, пока шли дискуссии о содержании федерального закона об обращениях граждан,
в ряде республик, краев и областей
соответствующие законы были
приняты...
— Первыми это сделали в Республике Алтай. Там Закон «О порядке
рассмотрения обращений и жалоб
граждан» появился в июне 1993 года.
На сегодня аналогичные нормативные правовые акты уже есть в 38
субъектах Федерации. Действуют
они в Москве, в республиках Башкортостан, Бурятия, Карелия, Саха
(Якутия), Тыва и других. Названия
их различны. Например, в Алтайском крае соответствующий закон
назван так: «О порядке обращения
жителей Алтайского края в органы
государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и
к их должностным лицам», в Амурской области — «Об обращениях
граждан в органы местного самоуправления».
Естественно, местные законы действуют лишь в пределах субъектов
РФ. Этого недостаточно.
Есть два выхода. Первый — принять федеральный закон, о котором мы сейчас подробно говорим, и
привести в соответствие с ним региональное законодательство. Но
можно поступить подругому. На
федеральном уровне разработать
основы законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Лично я все больше склоняюсь
к этому варианту, тем более что
при изучении региональных законов видно, что в них учтены местные условия, обычаи народа. Наверное, неправильно было бы сходу отбрасывать все эти специфические моменты.

Журнал российского права № 11 — 2001

Но тут уже слово за законодателями.
— Михаил Алексеевич, большое количество жалоб идет по
поводу конфликтов внутри частных предприятий, фирм, организаций. Кто должен заниматься
разбором и проверкой такого рода
обращений?
— Не стоит преувеличивать силы
и возможности различного рода собственников нарушать права и свободы граждан. Во всяком случае, знакомясь с практикой стран с рыночной экономикой, я не обнаружил особых привилегий для этой категории
лиц. Наоборот, многие дорожат правами своих работников, стоят на защите их интересов.

В крайних случаях суды безжалостны к нарушителям законов, а тем
более конституции государства. Что
касается нашего Управления, то мы
фиксируем подобного рода факты.
Как правило, реагируем на любые
действия чересчур ретивых собственников. Так что законы дают возможность найти управу на каждого.
В заключение я бы еще раз отметил необходимость принятия нормативного правового акта — закона либо
основ законодательства об обращениях. С принятием такого акта у нас появился бы ряд важнейших правовых
норм, соответствующих общепринятым мировым стандартам, которые
реально обеспечивали бы надежную
защиту прав и свобод граждан России.

Журнал российского права №  11 — 2001

Общепризнано, что федерация реальна только тогда, когда в ней одновременно и в максимально полной мере
обеспечиваются интересы государства
в целом и его субъектов и тем самым интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом,
а составляющие ее части — субъекты
федерации — соучаствуют в решении
федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства
(образования).
Естественно, что субъекты федерации
обладают установленными федеральной
конституцией правами, достаточными
для того, чтобы в рамках единого государства они имели возможность самостоятельно решать проблемы, возникающие в связи с их особенностями.
Конституция Российской Федерации установила, что носителем
суверенитета и единственным источником власти в стране является
именно народ. Отсюда следует, что
суверенна именно Российская Федерация в целом, а ее субъекты не
могут рассматриваться как суверенные образования.
Попытки наделять их суверенитетом противоправны, направлены на
отрицание верховенства федеральной Конституции и в итоге — на подрыв единства России. Эти простые
истины, однако, не воспринимаются

Государственный суверенитет России:
как его понимают в Казани

Б. С. Крылов 

той частью элиты отдельных субъектов Российской Федерации, которая
предпочитает «тянуть одеяло на
себя», пренебрегая общими интересами всего населения страны. Часто
подобные взгляды проповедуются
лидерами регионов, государственные образования которых рассматриваются ими и их сторонниками как
своего рода исключительная принадлежность только того народа, наименование которого (иногда называемого «титульной нацией») использовано для обозначения того или иного
субъекта Федерации.
За прошедшее с момента вступления в силу в 1993 году Конституции
Российской Федерации время конституционные принципы, положенные в основу российского федерализма, укрепились, стала отчетливой необходимая для единства государства
вертикаль исполнительной власти,
сделаны шаги для создания единого
правового поля страны.
Однако продвижение по пути развития федерализма в определенной
степени задерживается изза противодействия некоторых региональных лидеров, пытающихся отрицать принадлежность государственного суверенитета только Российской Федерации в целом и
поставить под сомнение верховенство федеральной Конституции на
территории ее субъектов.
Некоторые из лидеров еще в недавнем прошлом даже заявляли о нежелании видеть возглавляемые ими национальные, по их мнению, а в дейКрылов Борис Сергеевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
ã

ã
ã

Журнал российского права № 11 — 2001

ствительности многонациональные
республики в составе единого российского государства. К числу региональных лидеров, недовольных укреплением российского федерализма, для
которого характерно развитие полномочий субъектов Федерации при сохранении единства страны, можно отнести и некоторых политиков Татарстана.
Можно утверждать, что принятие
рядом республик в составе РСФСР
своих деклараций о независимости
уже после того, как Россия обрела
свою независимость и заявила о своем суверенитете на основании Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
(принята 12 июня 1990 года Съездом
народных депутатов РСФСР), было
направлено не на подтверждение
практически уже свершившегося
распада Советского Союза, а на ослабление новой России, заявившей о
решимости гарантировать права человека и встать на путь демократического развития. В Декларации утверждалось, что суверенитет России
— «естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую
историю, культуру и сложившиеся
традиции». Носителем суверенитета
и источником государственной власти является ее многонациональный
народ, а государственный суверенитет России провозглашается во имя
высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на
достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а
каждому народу — на самоопределение в избранных им национальногосударственных и национальнокультурных формах.
Декларация, в частности, установила верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории
страны, подтвердила необходимость
существенного расширения прав всех
входящих в состав РСФСР государственных образований. Причем оговорено, что конкретные вопросы реализации этих прав должны определяться законодательством РСФСР о национальногосударственном и административнотерриториальном устройстве Федерации.
Уже вслед за принятием Декларации о государственном суверенитете России декларации о своем государственном суверенитете стали
принимать республики, входившие
в состав России. В июле 1990 года
декларацию о своем государственном суверенитете приняла СевероОсетинская ACCP, а в августе — Карельская АССР и Татарская Республика. В сентябре того же года
декларации о своем государственном суверенитете приняли Башкирская Республика, Бурятская Республика, Калмыцкая Республика,
Якутская (Саха) Республика и Удмуртская Республика, в октябре —
Чувашская Республика и Марийская Республика.
Период принятия республиками в
составе России деклараций о своем
государственном суверенитете затем
получил название «парада суверенитетов».
В декларациях о своем государственном суверенитете большинство
республик, в частности Калмыкия,
Карелия, Марий Эл и Бурятия заявляли, что, не разрывая связи с Россией, они объявляют себя суверенными государствами в составе РСФСР.
Иной характер носили декларации
о суверенитете Башкирии и Татарстана.
В Декларации о государственном
суверенитете Татарстана по существу заявлялось о разрыве Татарстана с Россией и его самостоятельности
как независимого государства. В этом
документе не нашлось ни одного слова, чтобы отметить существование
многолетних плодотворных связей
Татарстана с его соседями и его нахождение и развитие в составе сначала Российской империи, а затем и
РСФСР.
В Декларации о государственном
суверенитете Башкирии о России
упоминается только в связи с тем,

Журнал российского права №  11 — 2001

что «Башкирская Республика была
образована в 1919 году в составе
РСФСР на основе соглашения с центральной Советской властью» и что
отношения Башкирской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками определяются межреспубликанскими договорами и соглашениями. Таким образом, в Декларации
о государственном суверенитете
Башкирии ни прямо, ни косвенно не
говорилось o вхождении республики
в состав России.
Хотя практические возможности
реализовать положения, содержавшиеся в декларациях о государственном суверенитете Татарстана и Башкирии, весьма незначительны, они
иногда используются правящими
кругами для обоснования требований,
обращенных к федеральным органам
государственной власти России и в
основном направленных на ослабление системы централизованного управления страной в интересах якобы
защиты прав отдельных народов. На
практике такая политика неизбежно
выражается в нарушении в России
одного из основных принципов современного цивилизованного общества
— принципа правового и фактического равенства человека и гражданина.
В Республике Татарстан вслед за
принятием Декларации о суверенитете было инициировано принятие
еще целого ряда республиканских
правовых актов, направленных на
обоснование независимости республики от России, и даже проведен референдум о государственноправовом статусе Татарстана.
В марте 1992 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности
Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР и основанных на ней правовых нормативных
актов Верховного Совета Республики
Татарстан1 . Конституционный Суд
постановил, что положения Декларации о государственном суверенитете
Татарстана, устанавливающие, что

Конституция и законы Татарстана обладают верховенством на всей территории Татарстана, не соответствуют
федеральной Конституции. Суд также признал противоречащими Конституции РСФСР ряд положений
Конституции Татарстана, в частности, отрицающих возможность установления отношений между Российской Федерацией и республикой на
конституционной основе.
Особое внимание Конституционный Суд уделил правомерности Постановления Верховного Совета Республики Татарстан «О проведении
референдума Республики Татарстан
по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан», в соответствии с которым 21 марта 1992
года граждане отвечали на вопрос
«Согласны ли Вы, что Республика
Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?» («Да»
или «Нет»). Отметив нечеткость вынесенного на референдум вопроса,
Суд постановил, что указанное Постановление Верховного Совета Татарстана не соответствует Конституции РСФСР в части формулировки
вопроса, предусматривающей, что
Республика Татарстан является
субъектом международного права и
строит свои отношения с Российской
Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это
связано с односторонним изменением национальногосударственного
устройства Российской Федерации и
означает, что Республика Татарстан
не состоит в Российской Федерации.
В Татарстане, к сожалению, это
постановление Конституционного
Суда было проигнорировано, и при
явном попустительстве тогдашнего
Президента России Б. Н. Ельцина
продолжилась эксплуатация лозунга
о Татарстане как суверенном государстве в отношениях между ним и
Российской Федерацией. В октябре
1 См.: ВКС РФ. 1993. № 1. С. 43—52.

Журнал российского права № 11 — 2001

1991 года Верховный Совет Татарстана принял акт о государственной независимости Республики Татарстан.
Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждениями, что Татарстан
никогда не давал ни малейшего повода для разговоров об отделении
Татарстана от России . Националсепаратистские идеи использовались и
иногда продолжают использоваться
в практике отношений между Татарстаном и Российской Федерацией.
Конституция Республики Татарстан,
принятая 6 ноября 1992 года, вновь
подтвердила, что республика — суверенное государство, а ее суверенитет и полномочия исходят от народа
Татарстана. Были повторены нормы
о том, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственноправовой статус, решает вопросы политического, экономического, социальнокультурного
строительства» и что «законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если
они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».
В статье 61 Конституции РТ, где
закреплено положение о Татарстане
как суверенном государстве, добавлено: Республика — «субъект международного права, ассоциированный с
Российской Федерацией — Россией
на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов
ведения».
Таким образом, можно считать, что
все точки над i расставлены и не остается никаких сомнений, что республиканские законодатели считают
Республику Татарстан независимым
государством. Не случайно для определения отношений Татарстана с
Россией использовано понятие ассоциированности, которое характеризует связь между Россией и Татарстаном скорее как психологическую,
чем правовую2.

Принятие Конституции Татарстана, определившей отношения республики с Россией как ассоциированные,
явилось в определенной мере попыткой реализовать давние замыслы о
равноправии Татарстана и России. Но
им не пришлось сбыться. Татарстан не
стал суверенным государством и не
вышел из состава России прежде всего потому, что веские основания для
этого отсутствовали. Экономика республики была и остается почти интегрированной в экономику России. Значительная часть населения Татарстана (в том числе и наибольшая часть
интеллигенции, к какой бы национальности она себя не относила) связана тесными, глубоко укоренившимися родственными и культурными
связями с населением России и с русской культурой.
Но определенные круги в Татарстане не хотят поставить точку. Их
деятельность сосредоточилась на
двух направлениях. Первое — подготовить правовые основания для возможности выхода Татарстана из состава России изменением статуса
республики, чтобы она рассматривалась не как субъект Российской Федерации, а как ее равноправный партнер. Это должно быть достигнуто заключением такого договора между Татарстаном и Российской Федерацией,
в котором стороны не были бы фактически связаны Конституцией Российской Федерации и который мог бы
рассматриваться как основание для
равноправных отношений, а следовательно, и для отделения Татарстана
от России.
Предпосылкой возможности подписания такого договора считается
неучастие населения Татарстана в
референдуме 1993 года по вопросу о
принятии Конституции Российской
Федерации. Это на практике должно
было означать прежде всего несогласие с конституционным положением,
что государственным суверенитетом
наделена именно и только Российская
Федерация.
Договор Российской Федерации и
Республики Татарстан о разграниче2 В толковых английских словарях понятие
«ассоциированный» означает коллегу, партнера, компаньона и т. п.