Журнал Российского права, 2001, № 4

Журнал российского права № 4 — 2001

4

2001
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Мы думаем, что Дума должна быть
истинной выразительницей воли народа,
 и прежде всего людей окраины.
Ф. Н. Плевако

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Наши интервью
Законотворчество на рубеже веков.
Интервью с Председателем Государственной Думы Г. Н. Селезневым .............. 3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Т. Д. Мамсуров. Регионализм: главная
тенденция правовой эволюции................ 12
О. В. Берг. Разграничение государственной власти и местного самоуправления:
организационные и территориальные
аспекты...................................................................... 21
П о з и ц и я
А. Ю. Карманов. Дом на песке, или
несколько мыслей об основах российского федерализма ................................................... 26
М. С. Пашова. О разграничении  государственной собственности на землю............33

Законодательство субъектов
Российской Федерации
Л. М. Пчелинцева, С. В. Пчелинцев. Региональное законодательство об оказании
гражданам, уволенным с военной службы, безвозмездной финансовой помощи
на приобретение жилья ................................ 38

Теория права
А. В. Федотов. Понятие и классификация доказательственных презумпций ................................................................................ 45
В. И. Полубинский. Правовые основы
криминальной виктимологии ................... 56

Россия и международноправовое
пространство
И. И. Лукашук. Глобализация и государство................................................................................ 64

Комментируем действующее
законодательство
Р. В. Рудаков. Отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление
банковских операций: правовые последствия ............................................................................ 76

Трибуна молодого ученого
Ф. О. Богатырев. О сущности залога
имущественных прав...................................... 84
А. В. Кашанин. Кауза гражданскоправового договора как выражение его
сущности .................................................................. 93
С. В. Потанина. Некоторые аспекты
взаимоотношений государства и религии
за рубежом............................................................ 105

Журнал российского права № 4 — 2001

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 174.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 165.

Свидетельствует практика
Г. М. Узбекова. Из опыта возмещения
по суду экологического вреда ............... 114

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности
Государственной Думы. Январь 2001
года..............................................................................118

В государствах Содружества
Б. И. Исмаилов. Проблема применения
альтернатив уголовному наказанию за
преступления в сфере экономики в
Республике Узбекистан ..............................123

Из опыта зарубежных стран
В. В. Кровельщикова. Закон о Государственном суде земли Нижняя Саксония
(ФРГ). Пояснения к тексту и комментарий...............................................................................133

Из истории российского права
В. П. Сальников, С. Г. Стеценко. Регламентация медицинской деятельности в

России:  историкоправовые вопросы (X
— XVII вв.) ........................................................... 143
Б. А. Молчанов. Закон и обычаи в регулировании взаимодействия человека и
среды его обитания .........................................152
В. Ф. Миронов. «К барьеру!..» Российское
законодательство о поединках (XVIII —
XIX вв.) ....................................................................157

Юридическая жизнь. Хроника
Законопроекты о политических партиях
— на общественных слушаниях...........164
Преподавание европейского права в
российских вузах .............................................164

Рецензия
О. Л. Радчик. Современные исследования экологических проблем оборота
веществ и продуктов .....................................166

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в
свет ............................................................................ 171
Новая юридическая энциклопедия....173

Журнал российского права № 4 — 2001

НАШИ ИНТЕРВЬЮ
ã

ã
ã

Законотворчество
на рубеже веков

На вопросы редакции «Журнала российского права» отвечает Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Селезнев.

— Да, 140 лет назад было отменено крепостное право. С того времени
характер взаимоотношений россиянина с землей постоянно находится
в фазе дискуссий.
Граждане России давно ждут, когда же появится новый Земельный
кодекс, который внесет ясность в эти
отношения. Иначе, по мнению многих, не сможет дальше нормально
развиваться экономика, финансовокредитная система. Основной вопрос, который пока что является камнем преткновения, — продавать или
нет землю в вечное пользование. Об
этом спорили, кстати, и сто лет назад.
— Не так давно был подготовлен
вариант Земельного кодекса, который устраивал и левых, и правых.
Он допускал ограниченный оборот
земли под строгим контролем государства. Однако этот вариант не получил поддержки...
— Есть влиятельные силы, в том
числе среди депутатов, которые выступают за свободную куплюпродажу земли. При этом они утверждают, что она такой же товар, как и
жилой дом, автомашина, завод и так
далее. Однако немало и сторонников
противоположных суждений. Они

— Геннадий Николаевич, нынешнему составу Государственной
Думы выпала великая честь открыть законотворческую деятельность нового ХХI века. Можно сказать, налицо факт исторического
значения: палата, начиная с осенней сессии прошлого года, закладывает основы законодательства
будущего. Сознаете ли вы степень
ответственности?
— Честно говоря, повседневная
деятельность на ниве правотворчества как бы сместила временные
рамки. Между тем можно было бы
поразмышлять о том, что вообще
внес парламентаризм в жизнь России. Вспомним: Первая Государственная Дума начала работать в
начале теперь ушедшего ХХ века.
Она фактически открыла возможность представителям масс участвовать в решении общегосударственных проблем. По прежним
временам это было коренным реформированием государственной
власти в России. И заслуг у Первой
Государственной Думы немало...
— Однако многие проблемы за
столетие так и не были решены.
Среди них, к примеру, земельный
вопрос.

'

Журнал российского права № 4 — 2001

считают, что земля никак не может
быть элементом куплипродажи.
Разговор идет о рамочном законе об
обороте земли, о кадастре, о разграничении государственной собственности на землю.
Как тут найти золотую середину?
Проблема, к слову сказать,  далеко не так проста, как комуто хочется ее видеть. Не случайно она была
одной из тех, которые привели к революции 1905 и 1917 годов, к свержению самодержавия, буржуазного
правительства.
Ясно, что решать данный вопрос
следует с согласия большинства населения. Чтото надо делать с земельными паями, которые только в
теории существуют у тех, кто работает на земле, входил в колхоз.
Если хотите знать мое мнение, то
я сторонник передачи крестьянам
земли в пожизненную аренду, с правом передачи по наследству детям и
внукам, но при обязательном государственном контроле за качеством
земель, культурой агропользования.
Начало нового века мы встречаем
и с другими не менее важными и до
конца не разрешенными проблемами.
Одна из важнейших — трудовые
отношения. В прошлом году Государственной Думой было забраковано пять проектов Трудового кодекса Российской Федерации.
Сейчас создана специальная рабочая группа для выработки приемлемого варианта.
— В общем, достаточно простора
для дискуссий, споров, диаметрально противоположных суждений?
— Безусловно. Так, впрочем, обстоит дело и с разработкой правовой основы для государственного
прогнозирования и программ социальноэкономического развития
Российской Федерации. Здесь тоже
величайшее множество стратегических проблем, материала для общегосударственного осмысления. В
этой связи замечу, что до конца не
прояснены и многие сложности, неясности, противоречия, касающиеся проведения приватизации государственного и муниципального
имущества в Российской Федерации, а также регулирования иных
общенациональных экономических
вопросов.
— Похоже, здесь продвижения
нет. Однако, насколько можно судить по принятым в последнее время законам, оно есть в государственноправовом становлении новой России, в обеспечении конституционных прав ее граждан.
— Согласен. Безусловно, большим событием в истории страны
стало принятие ряда важнейших
законов, касающихся прежде всего
государственной символики Российской Федерации: Флага, Герба,
Гимна. Это и нормативные правовые акты об официальных символах
ее Вооруженных Сил, ВоенноМорского Флота, видов Вооруженных
Сил и других войск.
Приняты новые законы о порядке формирования Совета Федерации, о возможности снятия с работы глав исполнительной власти
субъектов Российской Федерации,
которые не хотят исполнять федеральные законы.
Это вынужденные шаги, предпринятые Президентом РФ. Речь идет
о реализации полномочий статьи 77
Конституции РФ, устанавливающей, что исполнительные органы
власти в центре и на местах «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Подругому говоря — вертикаль исполнительной власти. Для
решения этой задачи В. В. Путин
должен был реализовать важнейшее положение Конституции, записанное в ее 10й статье, а именно
принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
— Насколько известно, предстоит также реорганизация избирательной системы Российской Федерации в целом. В связи с этим необходимо освободиться от многих недостатков, в том числе при создании

Журнал российского права № 4 — 2001

политических партий. Что вы могли бы сказать по этому поводу?
— Государственная Дума работает над проектами закона о политических партиях. Кроме президентского, были рассмотрены еще четыре варианта. Сейчас, перед вторым
чтением, предстоит большая работа
по созданию базы для нормальной
многопартийности. Для России эта
проблема — актуальнейшая.
Следует ждать перемен и на других участках избирательного законодательства. О некоторых необходимо здесь упомянуть.
13 октября 2000 года принята концепция федерального закона «О внесении изменения и дополнения в
статью 36 Федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Она предусматривает, что зарегистрированный кандидат, занимающий выборную муниципальную
должность, вправе вести предвыборную агитацию только в свободное
от исполнения должностных обязанностей время и не вправе использовать преимущества своего должностного положения.
20 сентября прошлого года в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации» и в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации».
Оба закона дополнены таким текстом: «Жалобы, поступившие в
суд, о распространении заведомо
ложных сведений о кандидатах
или совершении иных действий,
порочащих их честь и достоинство,
принимаются в первоочередном
порядке».
11 октября Государственная Дума
рассмотрела законопроект «О внесе
нии изменения в пункт 11 статьи 51
Федерального закона «О выборах

депутатов 
Государственной
Думы...». В соответствии с ним отменено положение, согласно которому
ЦИК может отказать в регистрации
заверенного федерального списка,
отменить его, если из общефедеральной части этого списка выбыл
хотя бы один кандидат, занимавший
место в первой тройке списка.
Принят закон «О внесении изменения в статью 38 Федерального
закона «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (24 января 2001 года). Закон
предусматривает распространение
статуса федерального государственного служащего на тех помощников членов Совета Федерации и помощников депутатов Государственной Думы, которые работают по трудовому договору
(контракту) в субъектах Российской Федерации и избирательных
округах. Одновременно продолжена работа над законом «О внесении
изменения в статью 37 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Он предполагает увеличение
числа помощников члена Совета
Федерации, помощников депутата
Государственной Думы на общественных началах с 30 до 50.
Изменения произойдут и в связи с законопроектом о внесении дополнения в статью 44 этого федерального закона. Гарантии социальной защиты, предусмотренные
для нынешних парламентариев
после окончания их полномочий,
распространены и на народных депутатов РСФСР созыва 1990 —
1995 годов, являвшихся членами
Верховного Совета РСФСР или
осуществлявших депутатскую деятельность на постоянной основе.
— Повидимому, на повестке дня
и вопросы, связанные с формированием Союзного государства Россия—Белоруссия...

Журнал российского права № 4 — 2001

— Законопроект «О выборах депутатов Палаты Представителей
Парламента Союзного государства
первого созыва от Российской Федерации» гарантирует демократический характер выборов депутатов союзного парламента.
Однако реализация данных принципов по сравнению с Федеральным
законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеет ряд особенностей, обусловленных положениями Договора о создании Союзного
государства, а также необходимостью формирования совместно с Республикой Беларусь общих правовых
подходов к организации и проведению выборов депутатов Палаты
Представителей.
Согласно законопроекту, выборы
депутатов назначаются Президентом России и проводятся не позднее
чем через шесть месяцев со дня
вступления в силу законодательных
актов государств — участников Союзного государства, регулирующих
порядок проведения выборов.
В соответствии с законопроектом
в поддержку кандидата необходимо
собрать не менее 1 500 подписей избирателей, что должно составить в
среднем 0,1 процента от общего числа избирателей одномандатного округа. По сравнению с действующими федеральными законами о выборах в законопроекте предусматриваются более жесткие требования к
сбору подписей: он может осуществляться только в местах, определенных окружной избирательной
комиссией. Нарушение этого требования является основанием для признания подписей избирателей недействительными и отказа в регистрации кандидата.
— Думаю, не обойти нам вниманием и Закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который вызвал много дискуссий в
обществе.

— Да, 24 января 2001 года Государственная Дума приняла, а затем,
после одобрения Советом Федерации, В. В. Путин подписал такой акт.
В качестве гарантий экспрезиденту РФ предусматриваются: неприкосновенность, материальное
обеспечение, постоянная государственная охрана, государственное
страхование жизни и здоровья, а
также право на бытовое обеспечение, медицинское и транспортное
обслуживание, бесплатное пользование всеми видами связи, содержание аппарата помощников за
счет федерального бюджета. За
членами семьи бывшего Президента России сохраняется прежнее медицинское обслуживание, а после
его смерти им назначается ежемесячное пособие.
— Как известно, в последние месяцы минувшего века продолжалась работа над законопроектами
по конституционноправовым проблемам федерализма и региональной политики...
— Здесь я бы назвал принятый 25
января сего года Федеральный закон
«О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий
сроки полномочий высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
— В течение осенней сессии продолжалась работа по совершенствованию уголовного, уголовнопроцессуального, уголовноисполнительного, гражданского законодательства и законодательства об
административных правонарушениях. К сожалению, здесь произошло мало подвижек. Чем это можно
объяснить?
— Я не согласен с таким выводом.
На самом деле сделано немало. 21

Журнал российского права № 4 — 2001

февраля 2001 года Государственная
Дума приняла Федеральный закон
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод». В соответствии с ним вносятся
поправки в УК РФ, Уголовноисполнительный кодекс РФ, Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях, Федеральный
закон «Об оперативнорозыскной
деятельности».
— А стоит ли заниматься такого рода редактированием, особенно кодексов, которые разрабатываются заново? Кстати, наши читатели обращают внимание на то,
что работа над ними идет очень
медленно.
— Внесение отмеченных изменений вызвано требованиями привести национальное законодательство в
соответствие  с положениями Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод.
В частности, изменения, вносимые
в УК РФ, направлены на более полное обеспечение прав лиц, в отношении которых применены принудительные меры медицинского характера. Этим лицам предоставляется
право самостоятельно ставить вопрос об изменении вида принудительного лечения, применяемого к ним,
или об отмене такого лечения. Аналогичными правами наделяются
также их близкие родственники или
законные представители и лечащие
врачи.
Законопроектом также предлагаются изменения в УИК РФ, которые касаются вопросов переписки
осужденных с защитником или
иным лицом, оказывающим юридическую помощь на законных основаниях, и с судом. В законопроекте
уточняется, что указанная переписка цензуре не подлежит, за исключением случаев, когда администрация исправительного учреждения располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в переписке сведения направлены на
инициирование, планирование или
организацию преступления либо
вовлечение в его совершение других лиц.
Изменения и дополнения, вносимые в Уголовнопроцессуальный
кодекс РСФСР, направлены на
обеспечение обвиняемого (подозреваемого) защитником по делам, связанным с производством по применению принудительных мер медицинского характера. Кроме того, устраняется пробел в УПК РСФСР и
Федеральном законе «Об оперативнорозыскной деятельности», связанный с особенностями использования, хранения и уничтожения
фонограмм с записями прослушивания лиц, подозреваемых в совершении преступлений.
Изменения, вносимые в Кодекс
РСФСР об административных правонарушениях, расширяют круг
лиц, оказывающих юридическую
помощь лицу, привлекаемому к административной ответственности, и
потерпевшему. Уточняется порядок
обжалования и опротестовывания
постановления по делу об административном правонарушении.
Помимо приведения кодексов в
соответствие с европейскими стандартами есть и другие основания их
пересмотра, учитывающие российские условия. Так, 6 декабря 2000
года принят законопроект «О внесении дополнения в Уголовный кодекс
Российской Федерации». В нем предусматривается уголовная ответственность за хищение изделий,
содержащих цветные металлы,
путем разукомплектования, демонтажа, разрушения, повреждения или приведения в негодное для
эксплуатации состояние объектов
энергетики, связи, общественного
транспорта и путей сообщения,
жилищного и коммунального хозяйства.
Авторы законопроекта указывают на высокую степень общественной опасности данных преступле8

Журнал российского права № 4 — 2001

ний, которые приводят не только к
нарушению работы транспорта,
объектов энергетики, но и создают
реальную угрозу жизни и здоровью
граждан, причиняют огромный материальный ущерб обществу и государству. Кроме того, по мнению
авторов этого проекта, необходимо
установить уголовную ответственность для лиц, неоднократно привлекавшихся к административной
ответственности за незаконное
предпринимательство.
Однако с такой постановкой вопроса не согласно Правительство России. Оно считает, что деяния, ответственность за совершение которых
предусматривается в законопроекте, в зависимости от способа совершения, охватываются составами
преступлений, предусмотренных
статьями главы 21 УК РФ, а потому
возникнут дополнительные коллизии в правоприменительной практике. Кроме того, по его мнению, совершение нескольких административных правонарушений не может служить основанием для привлечения
лица к уголовной ответственности.
Учитывая эти аргументы, а точнее, мнение Комитета Государственной Думы по законодательству, депутаты согласились, что законопроект нуждается в серьезной
доработке, хотя в целом поддержали его концепцию.
17 января 2001 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений
и дополнений в Уголовный кодекс
Российской Федерации, Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР,
Уголовноисполнительный кодекс
Российской Федерации и другие законодательные акты Российской
Федерации» (прежнее название «О
внесении в некоторые законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений по
вопросам уголовноисполнительной
системы»). Смысл законопроекта
состоит в существенной корректировке карательной политики в сторону ее смягчения по отношению к

лицам, совершившим преступления небольшой или средней тяжести, конечной целью которой должно быть сокращение численности
осужденных и арестованных до 250
тысяч человек.
Законопроектом вносятся поправки в 59 различных норм законодательства, в том числе названных
кодексов, а также корректируются
положения действующих законов об
учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, о содержании под стражей подозреваемых
и обвиняемых в совершении преступлений.
Сложной, противоречивой оказалась работа над новым кодифицированным актом об административных правонарушениях и административной ответственности. Кодекс
Российской Федерации об административной ответственности, а также Федеральный закон «О введении в действие Кодекса...», устанавливающий порядок вступления кодекса в силу с 1 марта 2001 года,
были отклонены Советом Федерации, повторно приняты Государственной Думой, после чего Президент РФ наложил вето.
В сфере совершенствования
гражданского законодательства 15
февраля 2001 года принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 24 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним». В законопроекте
предусматривается привести положения названной статьи в соответствие с нормами статьи 250 Гражданского кодекса РФ, которые предоставляют преимущественное
право покупки остальным участникам долевой собственности только
при возможном отчуждении доли в
праве общей собственности и устанавливают общий порядок и сроки
совершения юридически значимых
действий участниками долевой собственности. Положения статьи 24, в
которую вносятся изменения, ограничивают права участников доле9

Журнал российского права № 4 — 2001

вой собственности во всех случаях
регистрации возникновения, перехода, прекращения и ограничения
права на долю в общей собственности, если они не получили письменного согласия (разрешения) на продажу своей доли (либо на отказ от
покупки доли) всех остальных участников долевой собственности.
14 декабря палата приняла в первом чтении проект федерального закона «О внесении дополнений в статьи 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с
ним», в котором предусматривается
дополнить перечень лиц, имеющих
право доступа к содержанию правоустанавливающих документов, федеральным антимонопольным органом и его территориальными подразделениями. Это позволит в более
полной мере осуществлять государственный контроль за регистрацией
прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
Рассмотрен также законопроект
«О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской
Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», направленный на устранение имеющихся в законодательстве
пробелов в обеспечении законных
прав и интересов собственника жилья, надлежащей защиты прав и
интересов человека и гражданина, в
том числе признанного недееспособным либо не полностью дееспособным, а также на совершенствование
регулирования отношений между
новым собственником жилого дома
или квартиры и членами семьи прежнего собственника.
Данный проект предусматривает
также приведение Закона Российской Федерации «О приватизации
жилищного фонда в Российской Федерации» в соответствие с Гражданским кодексом РФ в части определения вида собственности на жилое
помещение. Кроме того, из сферы
действия этого закона предполагается исключить категорию лиц, проживающих в жилом помещении по
договору аренды (коммерческого
жилья), и распространить его только на граждан Российской Федерации.
— Особое внимание обращено сегодня на совершенствование законодательства о судебной системе и
судоустройстве. Расскажите, пожалуйста, в чем конкретно это выражается?
— Как вы знаете, Президентом
РФ в Государственную Думу направлен пакет законопроектов по
данной проблематике. Они разработаны в соответствии с Концепцией
судебной реформы вплоть до 2010
года.
Если говорить о конкретных шагах, то речь идет о существенном пополнении юридической базы судоустройства, приведении законодательной основы в соответствие с требованиями времени, европейскими
стандартами. Замыслов много. Однако обо всех говорить не буду, сошлюсь лишь на то, что уже в работе.
22 ноября прошлого года палата
рассмотрела в первом чтении проекты двух федеральных конституционных законов — «О федеральных административных судах в Российской
Федерации» и «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», внесенные
Верховным Судом Российской Федерации. Первый из них направлен на
формирование в судебной системе
группы судов, специализирующихся
на рассмотрении административных
дел, что предусмотрено ч. 2 ст. 118
Конституции РФ, согласно которой
правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством
конституционного, гражданского,
уголовного и административного судопроизводства. К подведомственности административных судов предлагается отнести рассматриваемые в
настоящее время различными судами дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых ак10

Журнал российского права № 4 — 2001

тов органов государственной власти
и местного самоуправления, об оспаривании решений и действий избирательных комиссий, дела по разрешению споров между органами государственной власти различных уровней,
о приостановлении и прекращении
деятельности общественных объединений, иные дела административного характера.
В целях обеспечения принципа
независимости судебной власти от
исполнительной предполагается создание федеральных окружных административных судов в округах,
границы которых не совпадают с административнотерриториальным
делением России. Однако механизм
создания таких округов будет определен в специальном федеральном
законе.
Возражения депутатов и представителей Высшего Арбитражного
Суда вызвала недостаточная проработка вопросов разграничения компетенции судов общей юрисдикции
и арбитражных судов, а также проблема финансирования вновь создаваемых судов.
Следует назвать и законопроект
«О порядке привлечения к осуществлению правосудия арбитражных
заседателей».
Создание института арбитражных заседателей предусмотрено
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Законопроект направлен на создание условий для
привлечения к осуществлению правосудия в арбитражных судах лиц,
обладающих специальными знаниями и опытом работы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и устанавливает требования, предъявляемые к
кандидатам. В нем также предусматривается порядок назначения
арбитражных заседателей законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по
представлению председателя соответствующего арбитражного суда

субъекта Российской Федерации,
согласованному с Высшим Арбитражным Судом РФ, и устанавливается срок полномочий, основания их
прекращения, условия оплаты труда и гарантии независимости арбитражного заседателя.
Порядок привлечения арбитражных заседателей к осуществлению
правосудия предполагается определить в проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации».
25 января 2001 года палатой принят закон «О внесении дополнений
в Федеральный закон «Об общем
числе мировых судей и количестве
судебных участков в субъектах Российской Федерации», предусматривающий создание судебных участков еще в 20 субъектах Российской
Федерации, помимо ранее установленных законом 64 судебных участков. Правительство России поддержало предложенный законопроект с
условием, что финансирование дополнительных расходов на эти цели
будет осуществляться в пределах
средств, предусмотренных федеральным бюджетом на содержание
мировых судей, и рекомендовало
учесть имеющиеся возможности
кадрового обеспечения назначения
(избрания) мировых судей.
Завершается работа над законом
«Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов
арбитражных судов в Российской
Федерации». Необходимость его
внесения обусловлена значительным увеличением объемов работы
арбитражных судов в Российской
Федерации и существенно возросшей нагрузкой на судей и работников аппаратов судов. Это прежде
всего связано с ростом количества
дел о несостоятельности (банкротстве) (в 1999 году — на 31,1 процента больше, чем в 1998 году) и дел,
связанных с применением налогового законодательства (в 1999 году их
рассмотрено в три раза больше, чем
в 1998 году). Правительству России

Журнал российского права № 4 — 2001

рекомендовано предусмотреть дополнительные ассигнования на данные цели.
На нынешней весенней сессии
уже принят Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнения в Федеральный
конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Добавлю к сказанному в ходе нашей беседы, что еще одним важным
направлением законотворческой деятельности на рубеже веков является местное самоуправление. Этим
парламент постоянно обеспокоен.
Нам нужно серьезно отнестись и к
принятию ряда изменений к закону
об основах муниципальной службы.
Все это весьма существенные камешки строительства прочной государственной власти в стране.
В центре внимания Государственной Думы попрежнему будут оставаться проблемы национальной политики.
Законодательный процесс, который инициирует Государственная
Дума, будет и далее направлен на
укрепление государства, на процветание России, улучшение благосостояния народа. Цели, которые мы
ставим перед собой, трудные, но достижимые.
— Наши читатели, ученыеправоведы, законодатели из субъектов
Российской Федерации, а также
зарубежные, нередко ставят вопрос: а насколько профессионален
депутатский корпус российского
парламента?
— На такой вопрос непросто ответить. Тем более, что у России никогда не было профессионального
парламента. Мы имеем возможность чтото сравнить, сопоставить,
в том числе и деятельность предыдущих составов палаты. Безусловно, есть сдвиги вперед, законодатели постоянно совершенствуют
стиль своей работы. Пережитый
опыт обогатил нас.
В конце концов мы пришли к выводу, что нельзя работать бессистемно, не опираясь на долгосрочный
план законодательной деятельности. В результате появилась программа рассмотрения приоритетных
нормативных правовых актов на
каждую очередную сессию.
И всетаки следует признать, что
в период становления парламентаризма судьба законодательных органов во всем мире складывается
драматично. Это мы знаем и из собственного опыта. Вспомним хотя бы
историю царских Государственных
Дум, Верховного Совета РСФСР.
Но несомненно одно: парламент,
как вытекает из опыта столетий, —
хотя и дорогой, но абсолютно необходимый политический инструмент
любого государства. Он является
выразителем сложных интересов
политических партий, региональных элит, групповых и личных интересов, помогает достигать единства в обществе, укрепления государственности.
Это, пожалуй, основной вывод, который следует сделать на рубеже
веков о нашей законодательной деятельности.

Беседовал Юрий Звягин
Фото Александра Лукашина

Журнал российского права № 4 — 2001

После распада Советского Союза одной из главных в процессе формирования нового Российского федерального
государства стала проблема разграничения предметов ведения и полномочий
между Федерацией и ее субъектами.
Правильное ее решение обеспечивает
как целостность федеративного государства и его действенность в управлении, так и самостоятельность субъектов
Федерации в осуществлении задач, которые входят в правовое поле их ведения. Исторический опыт федерализма
показывает, что от того, насколько рационально разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами,
зависит и в целом эффективность роли,
которую играет федеративное государство в жизни общества, соответствие его
объективным экономическим, политическим, социальным, национальным,
культурным потребностям развития общества. Поэтому весьма важно постоянно учитывать особенности процесса становления правовых отношений между
центром и регионами в постсоветской
России.
На пороге XXI века региональная
проблематика оказалась вписанной в
совершенно новый социальноэкономический и политический контекст,
резко изменились все сферы общественной жизни страны. Ситуация
осложнялась еще и тем, что распад
СССР постоянно напоминал о возРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
ã

ã
ã

Регионализм: главная тенденция
правовой эволюции

Т. Д. Мамсуров

можности повторения катастрофы в
масштабах России. Те же ассоциации
вызывали мирный «развод» Чехии и
Словакии, кровопролитные события
в Югославии. С учетом всех этих обстоятельств необходимо было решать
в кратчайшие сроки сложный комплекс проблем.
Речь шла как о вопросах государственного устройства и политической
организации общества, так и о поиске
форм обеспечения национальнокультурного единства и путей создания
целостного, эффективного экономического организма. Положение усугублялось тем, что распалось единое
правовое пространство. В ряде регионов, особенно приграничных, центробежные тенденции стали преобладать
над центростремительными. Исчезла
советская политическая и правовая
система, достаточно четко проводившая решения сверху вниз. Она хотя и
ограничивала инициативу на местах,
но обеспечивала управляемость страной в целом. В 90е годы распоряжения центра зачастую не доходили до
периферии или не исполнялись властью в регионах. Действия центральной власти без учета интересов региональных элит становились бесперспективными. Повышение роли регионов в политической и экономической
жизни страны стало свершившимся
фактом, и центр должен был это учитывать.
Эволюция законодательного согласования интересов центра и регионов
с самого начала отмечена драматическими коллизиями. Работа над ФеМамсуров Таймураз Дзамбекович — Председатель Правительства Республики Северная Осетия — Алания, кандидат исторических наук.

Журнал российского права № 4 — 2001

деративным договором началась в
России еще в 1990—1991 гг. параллельно с подготовкой Союзного договора, инициированной руководством
КПСС. Но если заключение Союзного договора и сохранение СССР хотя
бы в форме конфедерации государств
были перечеркнуты августовским
путчем 1991 г., то Федеративный договор выжил, хотя представители исполнительной и законодательной
властей Российской Федерации в условиях начавшегося распада СССР и
начали свертывать процесс его подготовки. 6 декабря 1991 года совместным распоряжением Президента
Российской Федерации и Председателя Верховного Совета России была
создана рабочая группа для возобновления работы над проблемой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
субъектов Федерации. В декабре 1991
года она предложила вместо подписания Федеративного договора принять Закон о разграничении предметов ведения и полномочий, а вскоре
представила для одобрения Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий.
Однако руководители республик в
составе России, серьезно работавшие
над проектом Федеративного договора, решительно выступили против
этого предложения. Татарстан и
Башкортостан высказались за подписание прямого межгосударственного
договора с Российской Федерацией,
лидеры тринадцати республик высказались за подписание Федеративного договора. И только руководство
четырех республик согласилось подписать вместо Федеративного договора Соглашение о разграничении
предметов ведения и полномочий. В
некоторых республиках прошли
съезды национальных движений, на
которых вновь после 1990 г., когда
принимались декларации о государственном суверенитете, громко прозвучали призывы к борьбе за национальную независимость.

Центральная власть вынуждена
была продолжить подготовку договора.
В ходе этой работы, затем в борьбе по
вопросам его реализации были выдвинуты две крайние концепции реформы
национальногосударственного устройства страны. Одна из них исходила
из того, что Россия — федерация национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы,
политическое представительство и на
официальный статус собственных
культурных институтов (языка, религии, символики и т. д.), с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами местной власти.
Другая концепция предполагала возврат к дореволюционному губернскому устройству на региональной основе, фактически без учета национальноэтнической специфики. В конкретной 
национальнополитической
ситуации того времени попытки осуществления каждой из этих концепций подталкивали к обострению напряженности, развертыванию конфликтов и в конечном счете — распаду
государства.
Осознавая эту опасность, законодатель взял за основу Федеративного договора разумный принцип: учет
интересов всех народов, признающих
государственное единство и территориальную целостность России. Федеративный договор предотвратил обострение всеобщего конфликта и перевел его в латентное состояние, поддающееся контролю.
31 марта 1992 года были подписаны три федеративных договора с
субъектами Федерации разных видов, известные как единый Федеративный договор. В апреле 1992 года
они были включены в действовавшую
Конституцию и обеспечили значительную децентрализацию власти,
передав в совместное ведение Федерации и ее субъектов такие сферы,
как образование, здравоохранение,
охрана окружающей среды, использование природных ресурсов; некоторые вопросы были признаны исключительной компетенцией субъектов

Журнал российского права № 4 — 2001

Федерации. Однако в Договоре не
удалось полностью согласовать позиции центра и регионов, что подтверждало включение в него противоречащих друг другу положений.
С подписанием этого Договора Россия в марте 1992 года фактически
превратилась из конституционной
федерации в конституционнодоговорную. Это в известной мере сгладило противоречия между центральной
и региональной властями, но отнюдь
не сняло их полностью.
У Федеративного договора, как в
период его подготовки, в момент
подписания, так и в последующие
годы, вплоть до сегодняшнего дня,
были и есть убежденные сторонники и активные противники. Не вдаваясь здесь в существо дискуссий
между ними, констатируем лишь то,
на наш взгляд, первостепенное обстоятельство, что он имеет силу
конституционного установления, а
стало быть, сохраняются все вытекающие отсюда правовые последствия. Прежде всего это касается
положений о согласии между федеральной властью и «суверенными
республиками в составе Российской
Федерации» в том, что они проявляют уважение к истории, традициям,
культуре, языку и национальному
достоинству народов Российской
Федерации; признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской
Федерации, целостности составляющих ее республик и территории,
ставя целью достижение и укрепление межнационального согласия,
доверия и взаимопонимания; реализуют приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от
национальной принадлежности и
территории проживания, а также
право народов на самоопределение;
стремятся к качественному обновлению федеративных отношений на
основе добровольного распределения полномочий и эффективного их
осуществления; исходят из того, что
в пределах своих полномочий органы государственной власти республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют
эту власть на соответствующих территориях.
В начале 90х годов положение в
стране было весьма неустойчивым,
власть балансировала между усилением централизации и продолжением дезинтеграции, что несло угрозу
ослабления всего Российского государства. В этом не были заинтересованы ни федеральные политики, ни
ответственные региональные лидеры, поскольку собственный ресурс
подавляющего большинства регионов
был и остается недостаточным для
развития по схемам автаркии.
Заключение Федеративного договора открыло качественно новый этап
в развитии внутригосударственных
отношений: начались перемены в основах правоотношений между федеральным и региональным уровнями
власти, обрела легитимность практика разграничения предметов ведения
и полномочий института публичноправового договора.
Подписание Федеративного договора в значительной мере уменьшило опасность распада России, стало
отправной точкой формирования постсоветской федерации.
Договор носил компромиссный характер. В ходе его подготовки было
рассмотрено около 30 различных проектов. Их обсуждение показало, что
идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях, активно поддерживает национальная административнополитическая элита, в связи с чем были отвергнуты многочисленные предложения
возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, равно как и концепция федерации национальных государств с преимущественными правами на территории титульных наций
и ограниченными полномочиями центра. Законодатель учитывал, что из 89
субъектов Федерации более чем в 80
доля представителей нетитульных
наций (главным образом русских) со15

Журнал российского права № 4 — 2001

ставляет более половины населения;
ущемление их интересов таило угрозу новых конфликтов. В основу Федеративного договора был положен
принцип учета интересов всех народов России.
12 декабря 1993 года всенародный
референдум одобрил новую Конституцию России. Провозглашаемый в ее
статье 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как
это было записано и в ранее действовавших советских конституциях. Отсутствует в Конституции такой классический принцип федерации, как
запрет на одностороннее изменение
статуса субъекта федерации. В результате процесса суверенизации,
охватившего в той или иной мере
практически все регионы, численность субъектов РФ увеличилась до
89. В их числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и
10 автономных округов.
В пункте 3 ст. 5 Основного закона
РФ сказано, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении
предметов ведения и полномочий
между органами государственной
власти Российской Федерации и
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Конституция закрепила положение
о том, что во взаимоотношениях с
федеральной властью все субъекты
РФ равноправны между собой (п. 4
ст. 5). В связи с этим в нее вошла
только первая часть Федеративного договора (Договор с республиками), которая была распространена
на все субъекты РФ. Это предполагает, что конституционные принципы единства системы государственной власти и равноправия субъектов Российской Федерации должны
стать основой сбалансированного
разделения полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти.

Таким образом, Конституция допускает определенную децентрализацию государственной власти, что
реализуется путем разграничения
предметов ведения между центральным и региональным уровнями государственной власти и путем расширения объема компетенции субъектов Федерации за счет федерального
центра. В результате для субъектов
РФ открываются возможности организации государственного управления на региональном уровне с учетом
их экономических, политических, на
циональных, территориальных и
других особенностей.
Вместе с тем Конституция обеспечивает единство и целостность государства, ибо гарантирует: неприкосновенность территории Российской
Федерации; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на
всей территории Федерации; единое
гражданство РФ; единство экономического пространства; отсутствие у
субъектов РФ права выхода из состава Федерации, а также изменения их статуса без согласия Российской Федерации. Осуществляя
принцип разделения функций государственной власти между уровнями Федерации и расширяя при этом
возможности самостоятельной деятельности субъектов РФ, Конституция увеличивает количество реальных носителей власти. Иначе говоря,
каждый орган власти осуществляет
государственные полномочия по обозначенному в Конституции кругу
вопросов. Вся эта система в совокупности своих функций реализует государственную власть в целом.
В 90е годы значительно поднялся
уровень суверенизации всех республик Федерации. Основные законы
некоторых из них содержали положения, по форме и существу аналогичные тем, которые приняты в конституциях самостоятельных государств, не ограниченных федеративными правовыми нормами.
В конституциях ряда республик
было зафиксировано их право самостоятельно определять и осуществ16

Журнал российского права № 4 — 2001

лять внешнюю и внутреннюю политику, хотя по Конституции РФ установление основ государственной политики является прерогативой федеральных властей. В некоторых
республиканских конституциях содержались положения о делегировании органами государственной власти республик части своих полномочий федеральным органам государственной власти.
Процессы региональной суверенизации и прежде всего введение новых
республиканских конституций, повышающих уровень самостоятельности республик в составе Российской
Федерации, сопровождались известным ростом напряженности в регионах, политические элиты которых
требовали равного статуса с республиками. Положение усугублялось
тем, что было недостаточно разработано федеральное законодательство,
определяющее такие важные функции, связанные с разделением государственной власти, как распределение государственной собственности,
определение принципов формирования налоговой и бюджетной систем,
разграничение компетенции в области распоряжения и управления землей, другими важнейшими природными ресурсами. Отсутствовали и
федеральные законы, разграничивающие компетенцию между федеральными органами государственной
власти и органами государственной
власти субъектов РФ.
Кардинально изменившаяся общественнополитическая ситуация в
России в 90е годы, принципиально
иные, нежели в прошлом, отношения
между регионами и центром потребовали новых правовых методов решения связанных с этими отношениями
проблем. Принятие новой Конституции, конечно, означало продвижение
вперед. Но при всей важности этого
события осталась необходимость в
новых законодательных актах, которые были призваны дополнить и конкретизировать зафиксированные в
Конституции положения о согласовании интересов центра и регионов. В

ходе продолжавшегося процесса реструктуризации правового пространства в этой сфере разрешались одни
проблемы и одновременно появлялись другие. Это естественно. Ведь
речь шла о радикальных переменах
в социальнополитических структурах, общественном сознании, о вызове устоявшимся порядкам и традициям, с одной стороны, и об острых проблемах, вызванных крушением унитарного государства, подъемом
национального самосознания — с
другой.
В феврале 1994 года был подписан
Договор Российской Федерации и
Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти Республики
Татарстан». Подписанию договора
предшествовала длительная стадия
напряженности в отношениях между
Татарстаном и центральной властью.
В ходе трехлетних переговоров стороны пришли к компромиссу: Федерация признала особый статус республики, последняя же отказалась от
дальнейших попыток суверенизации,
чреватых сепаратизмом. Договор создал прецедент, который во многом
повлиял на последующую реализацию правовых актов в области отношений центра и регионов.
Красноярский исследователь В. В.
Иванов в своей монографии о внутригосударственной договорной политике выделяет следующие особенности
Договора с Татарстаном при сопоставлении с Конституцией РФ. Вопервых, в пункте 3 ст. 11 Конституции РФ речь идет о договорах между
органами государственной власти РФ
и органами государственной власти
субъектов РФ. Договор же был заключен якобы между Российской Федерацией и Республикой Татарстан.
Вовторых, в преамбуле этого Договора говорится, что «Республика Татарстан как государство объединена
с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Консти17

Журнал российского права № 4 — 2001

туцией Республики Татарстан и Договором о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании
полномочий», хотя в Конституции РФ
нет даже намека на какоелибо объединение РФ и Татарстана. Втретьих, согласно Договору к компетенции
органов государственной власти Республики относится обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. II), осуществление
правового регулирования отношений
в области охраны окружающей среды и природопользования (п. 4 ст. II),
решение вопросов владения, распоряжения и пользования землей, недрами, водными, лесными и другими
природными ресурсами (п. 6 ст. II).
Однако соответствующие полномочия отнесены Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов
РФ (п. «б», «в» ч. 1 ст. 72). Вчетвертых, пункт 5 ст. II Договора предусматривает право помилования лиц,
осужденных судами Республики Татарстан, органами государственной
власти Республики Татарстан. Между тем право помилования согласно
п. «о» ст. 71 Конституции РФ принадлежит исключительно Федерации. Впятых, в совместное ведение органов
государственной власти Российской
Федерации и Республики Татарстан
переходит целая группа предметов
ведения, являющихся по Конституции прерогативой Российской Федерации. Это общие и коллизионные
вопросы гражданства (п. «в» ст. 71
Конституции РФ, п. 4 ст. III Договора), установление общих принципов
организации системы органов государственной власти (п. «е» ст. 71 Конституции РФ и п. 6, 8 ст. III Договора),
целый ряд вопросов обеспечения обороны и безопасности (п. «м» ст. 71 Конституции РФ и п. 3 ст. III Договора),
кадры судебных органов, а также арбитраж (п. «о» ст. 71 Конституции РФ
и п. 17, 18 ст. III Договора). Вшестых,
Договором устанавливается совместная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан в сфере
координации международных и

внешнеэкономических связей (п. 5 ст.
III). Это положение можно истолковать двояко. Либо речь идет о связях
Федерации, либо о связях собственно Республики Татарстан. Последнее
подтверждается п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ; этот же пункт предусматривает совместное выполнение
международных договоров РФ органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В Договоре же
вопрос международных соглашений
РФ отнесен к исключительному ведению Федерации. Вседьмых, Договор
предоставляет органам государственной власти Республики Татарстан право самостоятельно устанавливать отношения с иностранными
государствами, заключать с ними договоры и участвовать в деятельности
международных организаций (п. 11
ст. II), но подобных положений не содержит Конституция РФ. В Договоре
отсутствует конституционное положение о том, что Татарстан является
республикой в составе Российской
Федерации (ст. 65 Конституции РФ),
а также признание примата норм федеральной Конституции над нормами
Конституции Татарстана (статья 4)1.
Договоры, заключенные в 1994 —
1995 гг. Российской Федерацией с
другими республиками, в целом так
или иначе воспроизводили описанные выше противоречия.
Подобные расхождения во многих
случаях были вызваны несовершенством федерального законодательства. В целом же развитие договорных отношений между центром и
субъектами РФ имело позитивные
результаты. В субъектах РФ заметно ослабли сепаратистские, националистические течения, фактически
стали признаваться законы Российской Федерации. Значительно продвинулось вперед местное законодательство по разграничению предметов совместного ведения и полномочий, накоплен практический опыт

1 См.: Иванов В. В. Российский федерализм
и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 39 — 41.

Журнал российского права № 4 — 2001

развития договорных отношений в
самых разных областях взаимодействия с федеральной властью. Нельзя
не согласиться и с такими аргументами, сформулированными авторами
коллективного труда, посвященного
реализации принципов федерализма
применительно к Северному Кавказу: «Богатейшие традиции самоуправления, которые накоплены народами, нужно возродить и использовать в деле государственного строительства. Самый лучший и самый
понятный приемлемый опыт — это
опыт своего народа, своего Отечества.
Ведь в конечном итоге местное самоуправление — это приближение задач государства к местному сообществу, к каждому человеку, его ответственное подключение к управлению
делами в обществе»2.
Противоречия договорного права
продолжают влиять на отношения местных и федеральных властей. Причем
сами договорные обязательства во многих случаях не выполняются ни центром, ни регионами. По состоянию на 1
апреля 2000 года было подписано 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
Федерации, 290 соглашений с 47
субъектами РФ, и в процессе подготовки находилось еще более полутысячи
подобных документов. Эксперты Цен
тра социальноэкономических проблем
федерализма Института экономики
РАН провели выборочный анализ названных документов и констатировали, что договоренности в большинстве
своем не исполняются в силу отсутствия в них механизмов реализации
договорных положений и гарантий ответственности сторон.
Само по себе стремление субъектов
Федерации к расширению своих полномочий нельзя оценивать однозначно негативно. Это стремление обусловлено целым рядом факторов, связанных как с особенностями регионов —
природными, социоэтническими, историческими, — так и с теми ограничениями, которые накладывает на них
правовой статус. Депутат Госдумы политолог Н. П. Медведев пишет: «Что
ныне главное в региональной политике? Разумный и справедливый раздел
предметов ведения и полномочий
между центром и регионами. Ведь сейчас 80 процентов полномочий принадлежит центру, 15 — субъектам Федерации и около 5 — органам местного
самоуправления. Как будто три четверти населения страны живет и работает в Кремле. Интересы государства отождествляются с интересами
центра, а чиновник в Москве остается
главной фигурой, распределяющей
бремя нагрузки и расходов на регионы. Отсюда и борьба субъектов Федерации за самостоятельность, прежде
всего налоговобюджетную, за собственность, за право распоряжаться
природными ресурсами»3.
В договорах в целом были рационально учтены особенности правового режима отдельных объектов, о чем,
например, свидетельствуют программы охраны зоны Байкала в Договоре
с Бурятией, установление экономической зоны и таможенномиграционных режимов в Договоре с Калининградской областью, наличие вопросов, касающихся транспортной и
социальной инфраструктуры, в Договоре с СанктПетербургом. Несомненную практическую пользу приносит реализация договоров и соглашений между Правительством РФ и
правительствами республик, администрациями субъектов РФ, министерствами, ведомствами Федерации
и ее субъектов. Правовая проблема
состоит в том, чтобы разработать и
осуществлять процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, а также процедуры, связанные с ведением реестра, ответственностью сторон.

2 Реализация принципов федерализма (на
примере Северного Кавказа). Ростов н/Д,
1997. С. 42.

3 Медведев Н. П. Политический консенсус:
теория и практика. М., 1999. С. 88.