Потенциал роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов

ПОТЕНЦИАЛ РОСТА НАЛОГОВЫХ 
ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ 
И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
МОНОГРАФИЯ
Под общей редакцией доктора экономических наук 
М.Р. Пинской
Москва
ИНФРА-М
2018

УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.4
 
П64
Р е ц е н з е н т ы: 
Киреенко А.П., доктор экономических наук, профессор, заведующая 
кафедрой налогов и таможенного дела ФГБОУ ВО «Байкальский государственный университет»;
Мельникова М.В., доктор экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем градоведения Института экономико-правовых исследований НАН Украины
 
Потенциал роста налоговых доходов региональных и местных 
П64 
бюджетов : монография / М.Р
. Пинская, С.В. Богачев, Н.Н. Башкирова [и др.] ; под общ. ред. М.Р
. Пинской. — М. : ИНФРА-М, 
2018. — 147 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.znanium.com]. — (Научная мысль). — www
.dx.doi.
org/10.12737/monography_59675cd64be1b1.64896702.
ISBN 978-5-16-012282-3 (print)
ISBN 978-5-16-105986-9 (online)
В монографии исследованы актуальные проблемы стимулирования 
потенциала роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов 
в России. Сформулированы рекомендации по расширению потенциала 
роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации 
и местных бюджетов. 
Монография адресована экономистам, юристам, менеджерам, руководителям и специалистам федеральных служб, администраций регионов 
и муниципалитетов, а также преподавателям, аспирантам, магистрантам 
экономических вузов и факультетов, слушателям системы повышения 
квалификации. 
УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.4
Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе Znanium.com
Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы 
«КонсультантПлюс»
ISBN 978-5-16-012282-3 (print)
ISBN 978-5-16-105986-9 (online)
©  Коллектив авторов, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ
Авторский коллектив ..............................................................................................5 
Введение .....................................................................................................................6 
Глава 1. АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ НАЛОГОВЫЕ
ДОХОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ...........................9 
1.1. Теоретические и методологические подходы к формированию
региональных и местных бюджетов..........................................................................9 
1.2. Состав налоговых доходов региональных и местных  бюджетов  
и структура налоговой базы территории:  сравнительный анализ .......................16 
1.2.1. Состав налоговых доходов региональных бюджетов ..........................16 
1.2.2. Состав налоговых доходов местных бюджетов....................................20 
1.2.3. Структура налоговой базы региональных и местных  бюджетов .......23 
1.3. Планирование налоговых поступлений в региональные  
и местные бюджеты..................................................................................................40 
1.4. Методика рейтинговой оценки субъектов Российской  Федерации  
по степени активности в наращивании собственных налоговых доходов
бюджетов...................................................................................................................43 
1.5. Мониторинг налоговых доходов бюджета субъекта  Российской  
Федерации как основа анализа налоговых рисков региона ..................................47 
Глава 2. РАЗРАБОТКА МЕР ПО РАСШИРЕНИЮ НАЛОГОВОЙ  
БАЗЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ................................63 
2.1. Меры, направленные на расширение налоговой базы  регионов
и муниципалитетов...................................................................................................63 
2.2. Резервы роста налоговых доходов региональных бюджетов.........................76 
2.3. Резервы роста налоговых доходов местных бюджетов..................................88 
Глава 3. РАЗРАБОТКА ПОРЯДКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ ........................................................................................108 
3.1. Разработка порядка оценки выпадающих бюджетных доходов  
регионов и муниципалитетов в связи со льготным налогообложением ............108 
3.2. Оценка эффективности налоговых льгот.......................................................117 
3.3. Разработка предложений по мониторингу и оценке  эффективности
налоговых льгот......................................................................................................128 
Список использованной литературы................................................................138 
                Приложения ...........................................................................................145 
А. Методики расчета налоговых поступлений  
по налогу на прибыль организаций в различных субъектах  
Российской Федерации........................................................................................145-1 
Б. Рейтинговая оценка субъектов Российской  
Федерации ...........................................................................................................145-6 
В. Рейтинговая оценка налоговых рисков субъектов  
Российской Федерации......................................................................................145-39 
Г. Проект Федерального закона «О внесении  
изменений и дополнений в часть вторую НК РФ» .........................................145-52 
3

Д. Показатели достижения целей и решения задач  
программы «Обеспечение функционирования и развитие налоговой  
системы Российской Федерации» Государственной программы  
«Управление государственными финансами» ................................................145-53 
Е. Проект Постановления Об утверждении Методики  
оценки выпадающих налоговых доходов от предоставления  
налоговой льготы...............................................................................................145-56 
Ж. Образец сводной формы оценки потерь бюджета  
при использовании налоговых льгот по состоянию  
на «___» ___________20___ г...........................................................................145-62 
И. Влияние налоговой политики на социально- 
экономическое развитие государств и регионов.............................................145-63
К. Образец сводной формы оценки бюджетной  
эффективности предоставления налоговых льгот по состоянию  
на «___» ____________ 20____г.......................................................................145-64 
4

Авторский коллектив
Пинская М.Р., доктор экономических наук, доцент, профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации» (научное редактирование, введение, параграф 1.2, параграф
1.4, параграф 2.1, параграф 2.2, параграф 2.3, параграф 3.1, параграф
3.2); 
Богачев С.В., доктор экономических наук, профессор, заслуженный
экономист Украины (параграф 1.1); 
Башкирова Н.Н., кандидат экономических наук, доцент, доцент Высшей
школы
государственного
аудита
ФГБОУ
ВО «Московский
государственный университет имени М.В. Ломоносова» (параграф 1.5); 
Данилькевич М.А., кандидат экономических наук, доцент Департамента
налоговой
политики
и таможенно-тарифного
регулирования
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации» (параграф 1.3, параграф 2.1, приложение А); 
Косарев И.М., руководитель отдела информационных технологий
ООО «Олми-Трейд» (параграф 1.4, приложение Б, приложение В); 
Лапин А.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института проблем рынка Российской академии наук (параграф 2.2, 
параграф 2.3); 
Максимова Е.Н., кандидат экономических наук (параграф 2.3, параграф 3.3); 
Тихонова А.В., кандидат экономических наук, старший преподаватель Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 1.2, параграф 2.2, подпараграф 1.2.3 
(в соавторстве с Пинской М.Р.)); 
Шередеко
Е.В.,
специалист 
1 разряда
Отдела
обеспечения
процедуры банкротства Инспекции Федеральной налоговой службы РФ
№ 4 по г. Москве  (параграф 3.3, приложение Г, приложение Д, приложение Е, приложение Ж, приложение И, приложение К). 
5

Введение
Актуальность исследования проблемы поиска и нахождения резервов роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов обусловлена той ролью, которую налоги играют в социально-экономическом развитии регионов России. Налоговые поступления обеспечивают
наполнение значительной части доходной базы бюджетов территорий, 
поэтому от эффективного решения задачи увеличения налогов зависит
выполнение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления своих обязательств перед налогоплательщиками. 
Несмотря на разнообразную конъюнктуру и большие различия в региональном развитии, все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования сталкиваются со схожими проблемами, связанными с недостатком средств, необходимых для финансирования возложенных на них полномочий. На протяжении длительного периода наблюдается нехватка финансовых ресурсов, которая обусловливает возникающие дисбалансы региональных и местных бюджетов. 
Особенно проблема увеличения налоговых доходов бюджетов территорий обострилась в последнее время в связи с нарастающими кризисными явлениями в экономике. 
Цель работы: разработать рекомендации по нахождению резервов
роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
и местных бюджетов. 
Для выполнения поставленной цели в первом разделе исследования
был проанализирован большой массив статистических данных об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В работе были исследованы состав и структура налоговых доходов региональных и местных бюджетов, показана динамика налоговых
доходов. Существенное внимание было уделено рассмотрению планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему, поскольку адекватное прогнозирование налогов, поступающих
в местные и региональные бюджеты, играет важнейшую роль в сбалансированности российской бюджетной системы в целом. В 2014 году
российская экономика столкнулась с целым рядом проблем, таких как
серьезное замедление роста и экономические санкции. Данные проблемы не могут не повлиять на налоговые поступления и требуют пристального внимания при прогнозировании и планировании налоговых
поступлений. В результате детального анализа методик планирования
и прогнозирования налога на прибыль организаций и земельного налога, имеющихся в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, было выявлено, что модели планирования и прогнозирования налоговых поступлений значительно различаются в различных
6

субъектах Российской Федерации, что связано с особенностями социально-экономических условий развития регионов. 
Авторами отчета была разработана методика рейтинговой оценки
субъектов Российской Федерации по степени активности в наращивании собственных налоговых доходов бюджетов. Данная методика позволяет проводить межрегиональные сравнения с позиций обеспеченности налоговыми доходами. 
В основу второго раздела научного исследования была положена гипотеза, что расширение налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является основным резервом роста
налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Выявлено, что
из-за недостатков в сфере разграничения полномочий уровней власти
в области налоговых льгот возникают негативные эффекты искажения
вертикальной налоговой конкуренции. Негативным эффектом такого
искажения является появление выпадающих налоговых доходов региональных бюджетов, обусловленное потерей региональными властями
контроля над управлением налоговой базой территории. Кроме того, показано, что в связи с созданием в 2012 году института консолидированной группы налогоплательщиков можно наблюдать искажение горизонтальной налоговой конкуренции в виде потери контроля над управлением налоговой базой территории на региональном уровне. 
Проведенный анализ структуры налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил разработать
предложения, направленные на увеличение налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, за счет реализации следующих мер: 
1)
расширение налоговых полномочий региональных органов власти, 
что может привести к увеличению поступлений по региональным
налогам, формирующим доходы региональных бюджетов; 
2)
увеличение стоимости налогооблагаемой недвижимости; 
3)
сокращение объема выпадающих налоговых доходов; 
4)
передача части налоговых поступлений из федерального бюджета
в региональные бюджеты; 
5)
сокращение налогового разрыва (Tax Gap); 
6)
введение новых налогов, в частности, регионального налога с продаж; 
7)
увеличение налоговой нагрузки по местным налогам, формирующим доходы местных бюджетов; 
8)
сокращение количества выпадающих налоговых доходов за счет оптимизации налоговых льгот; 
9)
повышение качества налогового администрирования. 
Логическим завершением проведенного научного исследования являются рекомендации по оценке выпадающих бюджетных доходов
7

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в связи со льготным налогообложением, а также предложения по мониторингу и оценке эффективности налоговых льгот. Ряд предложений оформлен в виде проектов нормативно-правовых актов. 
Новизна полученных результатов заключается в развитии методологических подходов к формированию региональной налоговой политики, 
нацеленной на увеличение обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации налоговыми доходами. С применением интерактивных средств запатентованной информационно-аналитической системы ИАС «Налог РФ» проведен анализ факторов, влияющих на формирование налоговых доходов региональных и местных
бюджетов и разработаны предложения по расширению налоговой базы
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Проведена рейтинговая оценка субъектов Российской Федерации по степени их активности в наращивании собственных налоговых доходов бюджетов, включая оценку налоговых рисков регионов. Разработана и апробирована методика оценки выпадающих налоговых доходов региональных и местных бюджетов, сформулирован комплекс предложений по
совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей такую
оценку. 
Представленные в монографии результаты позволяют обеспечить
увеличение налоговых доходов региональных и местных бюджетов за
счет внешних и внутренних резервов роста. 
8

Глава 1 
АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ
И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
1.1. Теоретические и методологические подходы  
к формированию региональных и местных бюджетов
К наиболее важным и часто используемым для формирования доходов региональных и местных бюджетов относятся: налоги на недвижимое имущество, местные подоходные налоги с населения, местные налоги на прибыль предприятий, местные налоги на продажи, местные подушные налоги. Охарактеризуем каждый из них с теоретической и практической точки зрения. 
Налоги на недвижимость – это одни из самых старых европейских
налогов. Общее логическое основание налогообложения имущества состоит в том, что сам факт обладания им обычно порождает определенные выгоды для его владельца, а также в том, что, по крайней мере, 
часть стоимости имущества можно рассматривать как доходы от прироста капитала. 
При этом налоги на недвижимость обычно взимаются именно на местном уровне. Это связано с тем, что стоимость недвижимого имущества – это в большей степени переменная запаса, чем переменная потока,
каковыми являются доходы, потребление или продажи. И как для всякой переменной запаса, стоимость недвижимости может быть измерена
только в определенный момент, ее величина не имеет временно
´й протяженности. Поэтому, в свою очередь, и налог на имущество меньше, чем
налог на переменную потока, которая зависит от динамики хозяйственной конъюнктуры, а следовательно, удовлетворяет требованиям принципа соответствия местных налогов задачам территориальных общин. 
Объект налогообложения легко идентифицировать, он имеет территориальную привязку и его нельзя или очень трудно перевести в иную
местность (в отличие, например, от прибыли). Учитывая же, что изменение стоимости имущества можно рассматривать как нереализованные
доходы от прироста капитала (которые в принципе должны составлять
объект подоходного налогообложения, но из-за трудностей практического измерения, как правило, таковым не являются), можно сказать, 
что налогообложение имущества в некоторой степени согласуется и с
принципом заработанного на территории дохода
Существует точка зрения, что налог на имущество можно рассматривать так же как соответствующий общим налоговым принципам: платежеспособности и выгод от предоставления общественных услуг. 
В первом случае потому, что чем больше накопленное богатство индивидуума, тем, по-видимому, выше и его возможность платить налоги. 
Во втором случае налог на имущество можно рассматривать как плату
за услуги власти по его защите и содержанию. Однако в качестве критики таких утверждений можно указать, что если налог на имущество ста9

новится крупным по сравнению с другими, то он явно нарушает принцип способности платить и воспринимается как несправедливый. Кроме
того, налоги взимаются не только для защиты собственности, а количество предоставляемых общественных услуг больше зависит от числа
единиц обслуживания, нежели их стоимости. Поэтому при оценке системы налогообложения в соответствии с получаемыми выгодами система целевых сборов выглядит предпочтительнее альтернативной. 
Одной из главных проблем в организации поимущественного налогообложения является определение стоимости недвижимости. Это связано с тем, что ее объекты бывают самыми разнообразными и получить
их достоверную текущую рыночную оценку очень непросто. На практике органы власти вынуждены предписывать налогооблагаемую стоимость имущества (обычно на базе годовой суммы арендной платы или
предполагаемой цены продажи), которая может отличаться от рыночной
в любую сторону. Следовательно, такая оценка всегда содержит определенный субъективный элемент, причем тем больший, чем менее развит
рынок недвижимости и чем выше темпы инфляции. Поэтому налоги на
имущество относительно невысоки, они могут восприниматься налогоплательщиками терпимо, однако когда они становятся сравнительно
крупными, то тогда вызывают острое недовольство и критику. Поскольку подоходный налог автоматически удерживается бухгалтерией предприятия у источника выплаты, а имущественный налог каждый плательщик обязан вносить сам. 
ǻа практике обычно применяются единые ставки налога на недвижимость и, согласно распространенному мнению, этот налог считается
регрессивным (в части налогообложения зданий и сооружений). В этой
связи некоторые европейские эксперты считают, что возможные пределы поступлений от налогообложения недвижимости не должны превышать 1–2% ВВП. Естественно, что при таком ограничении они не могут
представлять собой главный источник финансирования мероприятий
органов местного самоуправления и фактически покрывают в западноевропейских странах около 10% местных расходов [45] Такая точка
зрения является отражением общей тенденции к некоторому сокращению относительного значения налогов на имущество в развитых странах. Так, они составляют в Великобритании 10% государственного бюджета, в США – 9%, Канаде – 8%. В конце 20-х и начале 30-х годов ХХ в. 
в США их доля достигала 60–65% (то есть была приблизительно в семь
раз больше) [75]Тем не менее эти налоги по-прежнему составляют во
многих государствах основной источник доходов местных органов власти. В частности, доля имущественных налогов в доходах местных бюджетов Канады составляет до 40%, Великобритании – до 30%, Франции – 
до 20%. 
Подоходный налог с граждан, уже как следует из его названия, хорошо согласуется с принципами платежеспособности и заработанного на
территории дохода (учитывая, что бо
´льшая часть этого налога обычно
взимается у источника получения денег). Он традиционно считается одним из наиболее совершенных видов фискальных инструментов, повсе10