Административное право России. Особенная часть

Москва
ИНФРА-М
2012

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО РОССИИ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

УЧЕБНИК

Рекомендовано УМО
по юридическому образованию
вузов Российской Федерации
в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений,
обучающихся по специальности
и направлению «Юриспруденция»

Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина
Вологодский институт права и экономики ФСИН России

Под редакцией доктора юридических наук,
профессора С.А. Старостина

 
Административное право России. Особенная часть: Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Старостина. —М.: 
ИНФРА-М, 2012. — 486 с. + CD-R. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-16-005241-0

Структура и содержание настоящего учебника оригинальны, как и в 
первой части ранее вышедшего учебника «Административное право России. Общая часть». Изложенные лекции соответствуют учебным планам 
Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина 
и Вологодского института права и экономики ФСИН России.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей 
высших юридических учебных заведений, а также для научных работников 
и служащих органов государственного и муниципального управления.

ББК 67.401я73

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
А28

А28

ISBN 978-5-16-005241-0
© Коллектив авторов, 2012

Авторский коллектив:
Э.П. Андрюхина – канд. юрид. наук, доц. (лекция 16); Д.А. Гришин – канд. юрид. 
наук, доц. (лекция 8); Л.А. Зайцева – канд. юрид. наук, доц. (лекция 15 совместно 
с С.А. Старостиным); А.И. Каплунов – д-р юрид. наук, проф. (лекция 13); С.Л. 
Кащеев – канд. экон. наук (лекция 4 совместно с Р.В. Нагорных и Ф.И. Ушковым); 
А.М. Колосков (лекция 6 совместно с Н.А. Мельниковой); Л.С. Комовкина – канд. 
юрид. наук (лекция 24 совместно с С.А. Старостиным); А.М. Кононов – д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ (лекция 21); О.Н. Копылова (лекция 17); А.В. 
Корепина – канд. юрид. наук (лекция 5); Г.А. Кузьмичева – канд. юрид. наук, 
проф. (лекция 7); Н.А. Мельникова (лекция 6 совместно с А.М. Колосковым); Ю.И. 
Мигачев – д-р юрид. наук, проф. (лекция 19 совместно с С.В. Тихомировым); Е.В. 
Мигачева – д-р юрид. наук, проф. (лекция 3); Р.В. Нагорных – канд. юрид. наук, 
доц. (лекция 4 совместно с С.Л. Кащеевым и Ф.И. Ушковым); С.В. Перов – канд. 
юрид. наук (лекция 9); Л.Л. Попов – д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки 
РФ, засл. юрист РФ (лекция 20); О.В. Прохорова – канд. юрид. наук (лекция 14 
совместно с В.Ю. Уховым); М.А. Рыльская – д-р юрид. наук, доц. (лекция 10); 
С.А. Старостин – д-р юрид. наук, проф. (лекции 1, 2, лекция 15 совместно с Л.А. 
Зайцевой, лекция 24 совместно с Л.С. Комовкиной); М.С. Студеникина – канд. 
юрид. наук, проф. (лекция 23); С.В. Тихомиров – д-р юрид. наук, проф. (лекция 
19 совместно с Ю.И. Мигачевым); М.Е. Труфанов – д-р юрид. наук, доц. (лекция 
11); В.Ю. Ухов – д-р юрид. наук (лекция 14 совместно с О.В. Прохоровой); Ф.И. 
Ушков (лекция 18, лекция 4 совместно с С.Л. Кащеевым и Р.В. Нагорных); А.П. 
Шергин – д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ (лекции 22); Э.Т. 
Щерба – канд. юрид. наук (лекция 12).

Лекция 1 

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
УПРАВЛЕНИЯ 

План лекции: 
1. Общество как управляемая система. Взаимодействие государства и общества. 
2. Государственное управление: цели, задачи, функции и структура. 
3. Институты государственного управления. Президент Российской Федерации, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, местное 
самоуправление, институты гражданского общества в системе государственного 
управления. 
Литература к лекции: 
Основная: 
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 
1997. 
2. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.- 2003. 
3. Курашвшш Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1987. 
4. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. – М., 2003. 
Дополнительная: 
5. Бахрах Н.Д. Административная власть как вид государственной власти // 
Государство и право. - 1992. - № 3. 
6. Градовский A.M. История местного управления в России. Т. 1. - Спб., 1868.  
7. Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. 
8. Кутафин О.Е. Основы общественного строя и политики Российской Федерации // Государственное право Российской Федерации. Курс лекций / Под ред. 
О.Е. Кутафина. Т. 1. М., 1993. 
9. Федорова Е.А. Взаимодействие государственной власти и формирующегося гражданского общества в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. 
 

1. Общество как управляемая система.                                          
Взаимодействие государства и общества 

Государственное управление представляет собой сложное явление, 
обусловленное многими взаимозависимыми и взаимообусловленными 
факторами. Его основное предназначение состоит в необходимости 
создания такого целостного и гармоничного гражданского общества, 
социально ориентированного правового государства, в котором высшей ценностью признаются и обеспечиваются права и свободы граждан, достижение общественного прогресса, основанного на принципах 
социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности1. 
                                                 
1 См.: Кутафин О.Е. Основы общественного строя и политики Российской Федерации // Государственное право Российской Федерации. Курс лекций / Под ред. 
О.Е. Кутафина. Т. 1. М., 1993. С. 142. 

 
3

Необходимую эффективность государственного управления, системность и целостность в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах придает государственное управление, но только в тех случаях, если оно само системно и целостно. 
Следовательно, государственное управление также должно быть единой и целостной системой.  
Прежде, чем рассматривать систему и структуру государственного 
управления, сформулируем основные понятия, которые мы будем использовать в дальнейшем: управление, государственное управление, 
система государственного управления, цели, задачи и функции государственного управления и некоторые другие. 
В научной литературе отсутствует единство в понимании термина 
«управление». Для одних это организующее и регулирующее воздействие органов государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, которое основано на властном подчинении1. Несколько иной, государственный аспект выделяют те исследователи, которые определяют 
управление как деятельность органов государственной власти по регулированию общественных отношений и собственных дел2.  
Но все едины во мнении, что управление всегда является целенаправленным воздействием субъекта управления на объект. При этом в 
отраслевых науках обращается особое внимание на некоторые другие 
важные аспекты управления. Представители кибернетики определяют 
его как перевод объекта в иное, новое состояние для достижения поставленной перед всей системой цели3. Административисты подчеркивают волевой аспект управления: управление всегда связано с осознанным воздействием человека на общественные отношения4.  
Но волевое воздействие возможно только при наличии властных 
полномочий у человека – субъекта управления и наличии подчиненного ему объекта управления. Наиболее часто под управлением понимают целенаправленное воздействие субъекта управления на объект 
управления для достижения определенных результатов, поставленных 
целей.  
На наш взгляд, ни это, ни приведенные ранее определения не раскрывают в полной и достаточной степени содержание понятия, его 
управленческой сущности. Важным элементом, который устраняют 
данный недостаток, является функциональный аспект управления.  

                                                 
1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 
1997.  
2 См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1987: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. - М.,1977; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. 
3 См.: Кибернетический словарь / Под ред. В.М. Глушкова. - Киев, 1979.  
4 См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. – М.: Норма, 
2008. С. 27-28. 

 
4

Под управлением мы будем понимать функцию организованной 
системы, выражающую целенаправленное воздействие субъекта 
управления на объект управления и обеспечивающее достижение поставленных перед системой целей, выполнение задач посредством 
исполнения возложенных на него функций. 
Соответственно под государственным управлением понимается 
целенаправленное воздействие органов государственной власти на 
общественные отношения с целью приведения их в необходимое состояние посредством исполнения ими государственных функций.  
Таким образом, не только важными, но и необходимыми сущностными характеристиками государственного управления являются: 
- это деятельность специальных субъектов: органов государственной власти, которые вместе составляют единый механизм государственной власти. Содержание государственного управления в значительной степени определяется конституционными основами (принципами) государства;  
- это деятельность по реализации функций государственной власти. Она достигается путем принятия политико-государственных решений и их реализации, контролем за соблюдением в обществе нормативных правовых актов, а также правосудием. Государственное 
управление основано на властных полномочиях и представляет собой 
способ реализации государственной власти и распространяется на все 
общество в рамках государственной политики. 
Современное понимание государственного управления близко к 
содержанию другого понятия – публичное управление. Публичное 
(лат. publicus) – общественное, открытое, всенародное, явное, известное для публики, общества; всей гражданской общине принадлежащее (В. Даль). Различие состоит в том, что публичное управление – 
целенаправленное воздействие субъекта управления на общественные 
процессы, общественные отношения в соответствии с возложенными 
на него общественно-значимыми функциями.  
Государство выполняет две основные функции: политическую – 
вырабатывает основные направления государственной политики – и 
административную – осуществляет реализацию функций в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Первая функция реализуется совокупностью как государственных, так и негосударственных, в том числе общественных, институтов. Вторая – прерогатива органов исполнительной власти государства. 
В связи с этим следует различать политическое управление, государственное и публичное управление. Под государственным управлением мы будем понимать деятельность органов государственной власти по реализации своих функций. Соответственно, под публичным 
управлением – не только управляющее воздействие органов государственной власти, но и общественных объединений при принятии важ
 
5

ных для общества решений. При этом институты гражданского общества выступают не только в роли объектов управления, но и сами становятся субъектами управления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане России имеют право участвовать в 
управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Каждый имеет право на объединение, включая 
право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.  
Учитывая роль институтов гражданского общества в процессе государственного управления в современной истории России, понимая 
при этом, что, ни эти институты, ни органы местного самоуправления 
не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, 
мы может утверждать, что их роль в управлении государством в настоящее время значительно возросла.  
По поводу определения системы и структуры Конституционный 
Суд еще в 1999 г. разъяснил, что под системой федеральных органов 
законодательной, исполнительной и судебной власти, установление 
которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт 
«г», Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных 
федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает 
баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов1. 
Если система государственных субъектов управления исчерпывающе и точно определена в Конституции России, то с институтами 
гражданского общества, которые принимают активное участие в 
управление государственными делами, не все так ясно. Дело в том, 
что становление и развитие этих институтов непосредственно связано 
с демократическими процессами в обществе: чем активнее и влиятельнее гражданское общество, тем более демократично государство. 
А, следовательно, степень участия институтов гражданского общества 
в делах государства, в разработке и реализации государственной политики обусловливает эффективность государственного управления, 
действенность общественного контроля над государственной властью. 
Именно в силу активности этих институтов в решении государственных вопросов, их высокой степени влияния на политику государства и 
исполнительно-распорядительную деятельность, мы в дальнейшем 
рассмотрим только лишь некоторые из них, а именно политические 
партии и Общественную палату. 
В теории управления понятие цели является важнейшим компонентом, а целеполагание - необходимый системообразующий элемент, 

                                                 
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о 
толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866. 

 
6

определяющий признак любого управляющего воздействия. Целеполагание - это процесс обоснования целей совершенствования объекта 
управления на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей наиболее полного их удовлетворения. Цель управления - это необходимое и желаемое состояние объекта управления, 
которое должно быть достигнуто. 
Целями государственного управления является обеспечение благополучия и процветания России, незыблемости ее демократической 
основы. 
Эти цели обусловливают задачи государственного управления: 
обеспечение прав и свобод человека; целостности и суверенитета государства; гражданского мира и согласия; согласованного функционирования государственных органов, а также институтов гражданского общества; независимости и эффективности функционирования судебной системы. 
Достижение целей государственного управления непосредственно 
связано с выполнением функций государственного управления. Функции (лат. functio - отправление, деятельность) есть способы, виды деятельности для решения поставленных перед системой задач. Они всегда вторичны по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи 
ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функции – это процесс решения задач и достижения цели.  
Именно цели и задачи государственного управления обусловливают функции, а уже функции определяют структуру органа управления.  
Функции государственного управления – совокупность общественно необходимой деятельности всей системы государственного 
управления по реализации функций государства. Функции исполнительной власти – совокупность закрепленных в нормативных правовых актах публично-управляющего воздействия субъектов государственно-административного управления.  
К функциям государственного управления обычно относят прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы 
управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников 
отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в 
управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием 
управляемой сферы). 
Из наиболее важных, базовых функций государства следует выделить те, которые выражают его сущность. Посредством этих функций 
государство реализует свое главное предназначение – обеспечить потребности и интересы своего населения.  

 
7

К таким функциям следует отнести создание и обеспечение эффективной правовой системы, которая обеспечит законность взаимоотношений власти и общества; защиту целостности и стабильности общества; создание и обеспечение условий для развития общественной 
жизнедеятельности; координацию потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии; обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе. 
В различные периоды функционирования государства на первый 
план могут выступать иные функции государства. Так, для современной России важными функциями становятся формирование эффективной системы и структуры органов государства; организация действенной политической системы государства; укрепление общественных институтов, обеспечивающих необходимый уровень демократии; 
создание административно-правовых социальных регуляторов, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования и т.д.  
Важно отметить, что степень проникновения государства в экономику, социально-культурную и административно-политическую сферы должна быть такой, чтобы, с одной стороны, обеспечить эффективность государственного управления, а, с другой стороны, не допустить бесконтрольность и неуправляемость объектов управления. 
Например, часто при снижении государственной нагрузки на бизнес, 
последний значительно меньше начинает уделять внимания вопросам 
безопасности, соблюдению технических регламентов, что приводит к 
тяжелым последствиям (авария на Саяно-Шушенской ГЭС, трагедия в 
«Хромой лошади» и др.). Уход от чрезмерного регулирования вполне 
может привести к неуправляемости и хаосу. 
Главное – в различных условиях государство должно само выбрать 
степень влияния, например, в условиях финансово-экономического 
кризиса, или в условиях переходного к рынку, или в условиях недостаточной нормативной правовой базы такое влияние должно быть 
максимальным.   
В этом содержание телеологической теории государственного 
управления (гр. teleos – цель), государственное управление рассматривается в двух аспектах, как взаимосвязь двух неразрывных функций 
управления: политической и административной. Политические решения обуславливают административные решения и действия органов 
государственной власти, в большей степени исполнительной.  
Но политика должна быть не столько понятной, открытой  и нравственной, сколько правовой. Недопустимы политическая целесообразность, усмотрение, политические решения должны быть основаны 
на нормах права и осуществляться в рамках права. 
Правотворческая функция государства – выработка государственной политики, приоритетных и стратегических направлений развития 
общества в форме нормативных правовых актов: законодательства, 

 
8

правовых актов управления. Основная задача, которая должна быть 
решена – это зафиксировать в нормах права необходимые правила 
поведения личности, общества и государства. 
Субъектами правотворческой функции государства являются ее 
представительные (законодательные) органы государственной власти, 
а также иные субъекты, которым предоставлено право правотворчества (Президент России, Правительство России и органы исполнительной власти России и ее субъектов). 
Правоприменительная функция государства – реализация государственной политики, посредством воплощения в жизнь нормативных 
правовых актов. Главная цель этой функции – защита прав и свобод 
граждан, именно они определяют смысл, содержание и применение 
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Основным субъектом правоприменительной 
функции являются органы исполнительной власти всех уровней: федерального, окружного (межрегионального) и регионального. 
Основным объектом государственного управления является общество. Главная цель управленческого воздействия – обеспечение необходимого прогрессивного развития общества, создание благоприятных условий его жизнеобеспечения. Элементы объекта государственного управления связаны между собой как составные части одного 
целого и представляют собой отдельные сферы жизнедеятельности 
общества. Именно с ними мы связываем наиболее удачную типологию элементов объекта государственного управления – это экономика, социально-культурная и административно-политическая сферы.  
Важнейшая разница субъектов и объектов государственного 
управления состоит в их функциональном предназначении: если органы государственной власти имеют соответствующую иерархию, вертикаль власти, то эти показатели для общества не характерны. Здесь 
преобладают горизонтальные, диспозитивные отношения.  
В последние годы все чаще употребляется термин «гражданское 
общество», под которым мы понимаем систему институтов самоуправления, придающих свободной деятельности человека созидательный смысл. Гражданское общество – совокупность относительно 
независимых от государства общественных институтов, выражающих 
и защищающих интересы граждан. Степень развития гражданского 
общества является показателем зрелости всего государства. 
Значение для России гражданского общества состоит в том, что 
оно разрушает монополию государства на власть, уравновешивает 
государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций. Гражданское общество по отношению к государству должно 
использовать весь арсенал компенсаторных средств в виде создания 
независимых общественных организаций, массовых общественных 
движений, независимых СМИ. В конечном итоге это приводит к изменению государственной политики или созданию новых законов, 

 
9

заимствованию властными структурами демократических принципов, 
методов, усилению контроля за соблюдением государственными органами и их представителями правовых процедур и права1.  
Важной характеристикой гражданского общества является эффективность его взаимодействия с государством. В основу взаимодействия положена конституционная норма, что носителем суверенитета и 
единственным источником власти в Российской Федерации является 
ее многонациональный народ (ст. 3, ч. 1 Конституции Российской Федерации). Стратегия взаимодействия состоит в том, чтобы государство максимально вовлекало общественные институты в управление 
государством, в его реформирование. 
Основной субъект гражданского общества – человек и его права и 
свободы. Именно они составляют основу современного понимания 
гражданского общества, и нашли свое отражение, например, в теории 
общественного договора. Содержание этой теории состоит в том, что 
от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их 
на группы и сословия для специальных властных полномочий. Именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Государство подчиняется законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения условий общественного договора властью народ вправе бороться за свои политические 
свободы. Общественный договор отражает признание всеми общих 
правил общежития, которые должны выполняться.  
Гражданское общество в современной России должно взять на себя решение части социальных проблем, освободив от них государство, смягчив при этом социальную напряженность.  

2. Государственное управление:                                                   
цели, задачи, функции и структура 

Для целей управления государство использует множество государственных органов, которые в совокупности составляют государственную систему управления. Многообразие элементов обусловлено стоящими перед государством задачами и многообразием сфер государственного управления. Но не только государство представляет собой 
систему, системность есть основной и важнейший признак собственно 
государственного управления. Именно этот признак придает государственному управлению целеустремленность, согласованность и результативность. 
Содержание системности государственного управления состоит в 
том, что оно всегда имеет цель, достижению которой неизменно подчинено управление. Но элементы государственного управления обязательно должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены и ориентированы на достижение необходимого результата. Степень интегра                                                 
1 См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.- 2003. С. 122. 

 
10