Государственный (муниципальный) заказ России

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2012

К.В. Кичик

 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
(МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) 
ЗАКАЗ РОССИИ 

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ФОРМИРОВАНИЯ, РАЗМЕЩЕНИЯ 
И ИСПОЛНЕНИЯ

Монография

 
Кичик, К.В.   
Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография / 
К.В. Кичик. — М. : Юстицинформ, 2012. — 260 с.

ISBN 978-5-7205-1141-8.
В книге предпринята попытка комплексного исследования проблем 
правового регулирования отношений по формированию, размещению и 
исполнению государственных (муниципальных) заказов в России.
В работе раскрывается сущность государственного (муниципального) заказа, дано определение этому институту, обозначены различия 
между понятиями «государственный заказ», «государственные нужды», 
«прокьюремент», «закупка». Определено место государственного (муниципального) заказа в системе средств государственного регулирования 
экономики. Изучена правовая природа института размещения государственных (муниципальных) заказов. Определена специфика правового 
статуса государственных (муниципальных) заказчиков и участников размещения заказов (поставщиков), установлена компетенция контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных 
заказов. Исследован порядок формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов в России. Изучены основные способы размещения публичных заказов, применяемых в России и за рубежом. Проанализированы «пороговые значения» («ценовые 
пороги») в закупочных системах стран мира. Установлены причины развития так называемого конкурсного рейдерства.
Автором определены наиболее серьезные правовые проблемы в 
сфере формирования, размещения и исполнения государственных (муниципальных) заказов, а также даются рекомендации по совершенствованию российского законодательства в связи с построением федеральной контрактной системы.
Книга предназначена для специалистов в сфере публичных закупок. 
Будет полезна для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических вузов и факультетов.

УДК 346.5:338.24(470)
ББК 67.402/65.42(2Рос)
          К46

ISBN 978-5-7205-1141-8

К46

УДК 346.5:338.24(470)
ББК 67.402/65.42(2Рос)

© Кичик К.В., 2012
© Оформление ЗАО «Юридический Дом 
     «Юстицинформ», 2012

Рецензенты:

Губин Е.П. — заведующий кафедрой предпринимательского права 
юридического факультета МГУ имени. М.В. Ломоносова, профессор, 
доктор юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации.

Вайпан В.А. — доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, Почетный юрист города Москвы.

ВВЕДЕНИЕ

На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб.1, 
2008 г. — 7 трлн руб.2, 2009 г. — 9,8 трлн руб.3, 2010 г. — 10,2 трлн 
руб.4, в 2011 г. — более 11 трлн руб.5.
Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения 
государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. — более 2 трлн 
руб.6, в 2008 г. — более 4 трлн руб.7, в 2009 г. — более 4,5 трлн руб.8, 
в 2010 г. — примерно 5 трлн руб.9, в 2011 г. — около 5,3 трлн руб.10.

1  См. ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» // СЗ РФ. — 2006. — № 52 (ч. 2). — Ст. 5504.
2  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ 
«О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов» // 
СЗ РФ. — 2007. — № 31 (прил. 1, 2). — Ст. 3995.
3  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ 
«О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // 
СЗ РФ. — 2008. — № 48 (прил. ч. 1—3). — Ст. 5499.
4  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ 
«О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» // 
СЗ РФ. — 2009. — № 49 (ч. 1, 2). — Ст. 5869.
5  См. п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ 
«О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // 
СЗ РФ. — 2010. — № 51 (ч. 1—3). — Ст. 6809.

6  См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга) . — СПб., 2008. — С. 4.
7  См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных 
нужд: правовое регулирование. — М., 2009. — С. III.

8  Азбука госзаказа: Интервью М. Евраева «Российской газете» // http://www.
fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_28720.html 
9  Газета «Коммерсант». — 2011. — 9 марта. — № 39/С (4580) // http://www.
kommersant.ru/doc/1597346/print

10  См.: Интервью с заместителем главы Минэкономразвития России Алексеем Лихачевым о реформе системы госзакупок // РБК-daily. —  2011. — 
14 июля. — № 123 (1167). — С. 3.

Введение

Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 
21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и 
муниципальных нужд»1 (далее — Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т.е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд 
руб.2, что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. — 1 трлн 
193 млрд руб.3).
Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики 
нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных органов и средств массовой 
информации, но и общественности в целом.
На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного»4.
Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономическо
1  СЗ РФ. — 2005. — № 30 (ч. 1). — Ст. 3105.
2  Указанная информация со ссылкой на данные Росстата приводится в презентации концепции проекта изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. 
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», размещенной на сайте Федеральной антимонопольной службы (см.: http://www.fas.gov.ru/analyticalmaterials/analytical-materials_30445.html).
3  См. ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. — 2001. — № 1 (ч. 1). — Ст. 2.

4  См.: Послание Президента Российской Федерации Медведева Дмитрия 
Анатольевича Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 
2010 г. // Парламентская газета. — 2010. — № 63.

Введение

го развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)1, 
и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи 
с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России)2.
Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во 
мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных 
и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон 
№ 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и 
исполнения (включая контроль за исполнением заказов).
Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы 
пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу 
(а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами 
систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого 
закона в нормативную базу ФКС.
Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных 
как с существующей системой формирования и реализации публичных заказов, так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.
Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые 
в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 
18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»3). Намеченное совершенствова
1  См.: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/
system/doc20110303_010

2  См.: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30445.
html
3  Российская газета. — 2011. — 22 июля. — № 159.

Введение

ние правового регулирования отношений в сфере государственных 
и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом 
планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации1.
Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, 
да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и 
должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях2. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться.
Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных 
заказов, станет известно в конце 2011 г. — начале 2012 г. Очевидно, 
что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.
В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом 
нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений 
в процессе построения федеральной контрактной системы России.

1  См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. — 2009. — № 11.

2  Суханов Е.А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В.С. Ем. — М., 2008. — С. 488.

ГЛАВА I
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
(МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА. 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ОПОСРЕДУЮЩЕЕ 
ОТНОШЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ 
И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
(МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА

§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа 
в российском законодательстве и научной литературе

Государственный (муниципальный) заказ — 
экономический институт
Общая тенденция «экономизации» российского права, о которой 
писал А.Г. Быков, предполагает «включение экономических категорий и понятий в содержание правовых норм и оперирование ими» 1.
Не стала исключением и экономическая категория «государственный (муниципальный) заказ», которая была включена в российское 
законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, 
также и юридическое значение.
Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных 
странах именуется по-разному — государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федераль
1  Быков А.Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения // Предпринимательское право в рыночной экономике. — 
М., 2004. — С. 83.

Глава I. Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа…

ная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ»1. 
Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется 
не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т.д.2. Так, например, под государственным 
заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее 
задание3, установленное Правительством РФ федеральным органам 
исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели4.
Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания 
граждан5.
Однако применение государственного (муниципального) заказа «не при регулировании экономики» не означает утрату этим 
институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов — это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой 
сфере — образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института6, по нашему мнению, 
является ошибочным.

1  Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: дис. … канд. экон. 
наук. — Казань, 2007. — С. 46.
2  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. — М., 2001. — С. 385.
3  Здесь и далее по тексту всей работы выделение курсивом автора. — К.К.
4  См. п. 2 Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2001 г. № 109 (утратило силу) // 
СЗ РФ. — 2001. — № 8. — Ст. 758.
5  Демин А.А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: дис. … канд. экон. наук. — Челябинск, 2007. — С. 64.

6  См., например: Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: дис. … канд. юрид. 
наук. — Самара, 2003. — С. 9.

§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа 
в российском законодательстве и научной литературе

В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует 
также включать муниципальный заказ1. Подобный подход обусловлен 
тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то 
же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей»2. В то же время мы понимаем, 
что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют 
собой форму местного самоуправления, а не государственную власть»3.
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 
Конституции РФ).
В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности4. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится 
по модели государственной собственности»5. Заметим, что анало
1  Заметим, однако, что некоторые ученые-юристы посвящают муниципальному заказу целые диссертации и предлагают принять федеральный закон «Об 
основах муниципального заказа» (см.: Соломонов Е.В. Право муниципального 
заказа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Омск, 2005. — С. 7, 8 и др.).
2  Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение. — Орел., 2004. — С. 17. Этой же точки зрения 
придерживается Я.Б. Гребенщикова: «Общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для 
муниципальных нужд разновидностью государственных закупок…» (Гребенщикова Я.Б. Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок продукции 
для муниципальных нужд в России // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — № 2; СПС «КонсультантПлюс» . — Абз. 36). 
3  Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга) . — СПб., 2008. — С. 101.
4  См., например: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. — СПб., 
2003. — С. 67.

5  Гражданское право: учебник: в 2 т. — Т. I / отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — 
М., 2000. — С. 558.

Глава I. Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа…

гично выделению понятия «публичная собственность» в литературе и зарубежном законодательстве используются термины «публичные закупки» (public procurement, public purchasing)1 и «публичные нужды»2.

Понятие государственного (муниципального) заказа 
в российском законодательстве
Важную роль норм-дефиниций подчеркивал М.И. Байтин: 
«Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо 
крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в 
современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности»3. В то же время представляется опасной прак
1  См.: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. … канд. юрид. наук. — Ростов-н/Д, 2008. — С. 11; Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Указ. соч. — С. 212; Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / под общ. 
ред. Г.А. Сухадольского. — М., 2007. — С. 49; Становление рыночной системы 
государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. — Казань, 2000. — С. 21; и др.
2  См.: Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис. … канд. юрид. 
наук. — Казань, 2008. — С. 7; Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 
2007. — С. 94; Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. — 2006. — № 5; СПС «КонсультантПлюс» . — Абз. 28; и др.
Вместе с этим, по мнению Я.Б. Гребенщиковой, «использование единого термина «публичные нужды» не обоснованно, поскольку финансирование расходных обязательств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и бюджета 
муниципальных образований, в том числе и по оплате государственных и муниципальных контрактов, осуществляется за счет разных бюджетных источников. 
Следовательно, правовая категория «публичные нужды» в настоящее время противоречит существующему бюджетному законодательству» (см.: Гребенщикова Я.Б. Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных 
нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. — С. 15).
3  Нормы советского права. Проблемы теории / под ред. М.И. Байтина и 
В.К. Бабаева. — Саратов, 1987. — С. 163.