Журнал Российского права, 2000, № 2


                Журнал





            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М

Нравы — это люди, законы — это разум страны.

О. де Бальзак




Содержание

Законодательный процесс: как ему развиваться? На вопросы редакции отвечает В. М. Платонов........3
Законопроектные приоритеты
Правительства России. Предложения ИЗиСП.....................10

Российское законодательство: состояние и проблемы
А. Ф. Нуртдинова. Роль государства в механизме социального партнерства 16

А. А. Кондрашев. Конституционноправовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации..............25
И. В. Котелевская. Закон и подзаконный акт.......................34
Экономика и право
В. Ф. Понъка. Ипотека в России: проблемы и приоритеты.........41
Теория права
А. В. Малъко. «Правовая жизнь” как важнейшая категория юриспруденции........................50
В. О. Калятин. Структура авторского права использования произведения: актуальные проблемы...........60

Комментируем действующее законодательство
И. В. Панова. Административное производство нуждается в скорей-шей юридизации .................. 71
Э. Н. Бондаренко. Проблемы заключения трудового договора......76
В. В. Сверчков. Освобождение от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности..85
Экология и право
Ю. И. Шуплецова. Экологические правонарушения: дисциплинарная и административная ответственность ..........................9 2

Публикуем проект закона
Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации. Модельный закон (проект) (Окончание).....................98
Свидетельствует практика
Е. В. Ржанникова. Если нарушено антимонопольное законодательство..........................114

Законодательство субъектов Российской Федерации
М. Л. Шелютто. Решение субъектами РФ вопросов формирования и деятельности органов записи актов гражданского состояния.......120
Трибуна молодого ученого
Е. В. Сырых. О критериях качества федеральных законов в сфере экономики ........................127
Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва. Ноябрь 1999 г........130
В государствах Содружества
Б. Г. Манов. Механизмы разрешения споров, возникающих между государствами — участниками СНГ.....136

Из опыта зарубежных стран
В. Н. Ануров. Основания отмены арбитражных решений в Швейцарии .........................147
Договорная ответственность по зарубежному праву. Аналитический обзор. (Окончание).............154
Из истории российского права
А. Н. Чертков. Древнерусская Федерация........................162
Рецензия
Е. А.Юртаева. В начале века. Россия.
Думы.........................174
Наша почта
А. В. Урумов. С трехлетием, жур-нал! 179
Ю. Н. Андреев. Спасибо за ваши публикации...................179

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 182.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 181.

        Законодательный процесс: как ему развиваться?



     Начало работы Государственной Думы третьего созыва, обновленного Совета Федерации (ряд губернаторов переизбраны) — хороший повод для размышлений и принятия конкретных мер о развитии и совершенствовании законодательного процесса.
     Что предполагается сделать, какие перемены возможны — об этом беседа обозревателя “Журнала российского права” с заместителем Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, председателем Московской городской Думы, кандидатом юридических наук В. М. Платоновым.

  — Владимир Михайлович, принято считать, что главная задача парламентариев — создание законов. Однако готовы ли к этому те, кто впервые стал законодателем? Многие не имеют соответствующего опыта. Обидно мало пришло, например, в Государственную Думу юристов.
  — Вопросы законодательной деятельности, как важнейшей формы правотворчества, всегда вызывали живой интерес не только у ученых-правоведов, политиков, но и у широкой общественности. И это понятно. Каждый гражданин в повседневной жизни имеет дело с какими-то правовыми нормами, обязан ими руководствоваться.
  В то же время многие не представляют, как рождаются законы, из чего исходят их авторы и тем более даже не думают, что сами могут быть участниками их создания.
  Что касается вновь избранных в состав Государственной Думы,

Наши интервью

Совета Федерации, то действительно им надо осваиваться со своей новой ролью. Прежде всего использовать опыт предшественников. Конечно, желательно бы иметь среди законодателей больше юристов, но уж так повелось, что маститые специалисты в области различных отраслей права не очень стремятся быть депутатами.
  — В конституционно-правовой практике Российской Федерации выделяют следующие виды законов: Конституцию как Основной закон, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации. Процесс принятия каждого из них имеет свои особенности.
  — Новой Государственной Думе не избежать участия в многоплановой и поэтапной конституционной реформе, необходимость которой наконец признали практически все политические силы России. Это будет очень нелегкий и ответственный труд с учетом того, что любые меры по совершенство

Журнал российского права № 2 — 2000

3

ванию конституционных основ нашего государства должны приниматься только при участии всех государственных структур и общества в целом. Причем на основе их взаимного согласия.
  Сегодня необходимость совершенствования Основного закона Российского государства признается всеми политическими силами. Предлагаются уточнения, поправки к отдельным статьям, главам, переосмысление некоторых положений.
  Следует также учитывать, что принят закон о порядке внесения поправок в главы 3—8 Конституции РФ. Государственной Думе третьего созыва предстоит определиться в отношении проекта федерального закона “О поправке к статье 101 Конституции Российской Федерации”, принятого в первом чтении. Эта поправка предусматривает создание правовой основы для такой формы парламентской деятельности, как проведение парламентских расследований, которые практикуются во всем мире.
  Есть надобность в развитии некоторых положений Основного закона путем принятия федеральных конституционных законов. Последнее известно давно.
  Принятие таких нормативных правовых актов представляет собой некоторые сложности. В статье 108 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Основным законом. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней под

лежит подписанию Президентом России и обнародованию.
  Таким образом, и здесь нужна слаженность в работе палат. Однако возможны и естественные затруднения из-за того, что в нынешнем составе Государственной Думы нет единого политического большинства.
  При идеологическом разнообразии, при наличии противоборствующих фракций добиться слаженности, согласия будет не так просто.
  Уже давно стоит вопрос о принятии закона о Конституционном Собрании Российской Федерации. Проекты есть. Видимых причин для того, чтобы препятствовать появлению столь важного закона, нет. Но, заметим, предыдущий состав Государственной Думы так и не сумел преодолеть трудности, связанные с этим, принять закон. И нет уверенности, что он будет принят нынешним составом.
  И вообще предстоит руководствоваться в том числе Федеральным законом от 4 марта 1998 года “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”.
  Он предусматривает еще одну особенность законодательного процесса. А именно — порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Должен заметить, что он довольно сложный и требует соблюдения ряда формальностей. Пока были только попытки воспользоваться им. В частности, при внесении изменений в характер взаимоотношений Президента Российской Федерации, Правительства и Государственной Думы. Как я уже отмечал, есть предложение о предоставлении парламенту права на проведение расследований.
  Словом, законодательный процесс требует уточнения и определенных изменений в порядке его проведения.

Журнал российского права № 2 — 2000

4

  — И все-таки Вы согласны, что соответствующие процедуры должны появиться?
  — Несомненно. В развитие последнего тезиса скажу следующее. В жизни и в теории существует проблема предмета закона, то есть соответствия вида общественных отношений виду нормативного правового акта.
  По содержанию закон, как правило, регулирует наиболее важные жизненные проблемы. Однако установить их как предмет законодательного регулирования всегда было большой социально-экономической, политической проблемой, более того, даже сферой политической борьбы. А Конституция РФ как раз относится к сфере особых интересов различного рода политических сил.
  Вот почему неоднозначно воспринимаются попытки ряда ученых, парламентариев внести изменения, поправки в Основной закон Российского государства.
  Каждый видит за всем этим нечто принципиальное, неординарное. Более того, существует и огромное противодействие даже бесспорным замечаниям, предложениям.
  — Вы назвали разные виды законов, которые принимаются специфическими способами. А почему бы не иметь специальный нормативный правовой акт, определяющий единый порядок? Во всяком случае, депутатам было бы легче ориентироваться, как стоит действовать в том или ином случае.
  — Российские юристы давно намереваются создать закон, который с учетом научных разработок, юридической практики установил бы соответствие конкретного вида общественных отношений конкретному виду нормативного правового акта, а также объявил бы недействительными акты, нарушающие принцип “соответствия”. Насколь

ко я знаю, проекты своего рода закона о законах существуют.
  — Видимо, сегодня принять его трудно — ведь до сих пор нет твердого научного определения: что есть законодательный процесс?
  — Отчасти с вами можно согласиться. В общей теории права, в том числе в теории конституционного права, отсутствует точная формулировка таких понятий, как “законодательный процесс”, “законодательная деятельность”, “законотворчество”.
  Существенно, что любое толкование связано с достаточно распространенным понятием “законодательство”, которое, в свою очередь, рассматривается в двух аспектах: в широком — как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов и в узком — как совокупность законов в собственном смысле слова.
  Специалисты-правоведы готовы рассматривать законодательную деятельность как форму государственной работы, направленную на создание законов — нормативных правовых актов высшей юридической силы.
  И все-таки не могу согласиться с тем, что нет твердого толкования понятия “законодательный процесс”. Его элементы зафиксированы прежде всего в регламентах обеих палат Федерального Собрания, других актах. Например, в постановлении Государственной Думы от 22 мая 1998 года “О создании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития” или Постановлении от 23 октября 1998 года “О Программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации”, и так далее.
  Немаловажное значение для формирования правил законода

Журнал российского права № 2 — 2000

5

тельного процесса и, в частности, прохождения проектов, имеют постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принятые по конкретным вопросам, которые фактически имеют все признаки юридического прецедента.
  К таковым, безусловно, относится и Постановление Совета Федерации от 10 июня 1997 года “О повторном направлении Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования”, Постановление Совета Федерации от 15 октября 1997 года об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в части Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”, равно как и Постановление об отзыве этого обращения.
  В законодательном процессе самое активное участие принимает глава государства. Законодательный процесс регулируют: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 года “Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе”, Указ Президента РФ от 15 января 1998 года “Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности”.
  Большое значение для регулирования законодательных процедур также имеют Указ Президента РФ от 5 октября 1995 года “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при про

ведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации”, а также Указ Президента РФ от 12 марта 1996 года “Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации”.
  Вышеназванные указы позволяют принимать нормативные правовые акты, охватывающие значительные правовые пространства. Помимо того, для сферы законодательного регулирования имеют значение и постановления Правительства по вопросу планирования законоподготовительных работ.
  Нет сомнения, что к источникам права, влияющим на осуществление законодательного процесса, относятся также постановления Конституционного Суда РФ. В частности, Постановление по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ.
  Напомню, что речь идет о подписании Президентом РФ в определенные сроки федеральных законов. В частности, “...если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию”.
  Разумеется, все это оказывает воздействие на развитие законодательного процесса, на безусловность исполнения своих обязанностей отдельными сторонами.

Журнал российского права № 2 — 2000

6

  — В законодательном процессе, если исходить из конкретной практики, принимают участие четыре стороны: Правительство России, вносящее проект, Государственная Дума, принимающая закон, Совет Федерации, которому надо его одобрить, Президент РФ, подписывающий текст. После опубликования в печати закон становится законом, то есть вступает в силу.
  — Вы упускаете самое существенное. В статье 3 Конституции РФ речь идет о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Государственная Дума и Совет Федерации, а также Президент РФ всего лишь отражают интересы граждан страны.
  Таким образом, жителей России также нельзя исключать из законодательного процесса.
  — Как должен быть организован законодательный процесс с точки зрения науки и практики?
  — Следует выделить следующие его стадии: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, субъектов, правомочных принимать правовое решение, и видов правовых актов; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур.
  Видите, сколько тут нюансов. Что касается нормативно-правового регулирования, то отметим, что в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, в

указах Президента РФ понятия “законотворческий процесс” и “законодательный процесс” употребляются как равнозначные.
  — Владимир Михайлович, как известно, в большинстве стран мира проекты законов готовятся заранее и нередко не в стенах парламента.
  — Об этом пробеле говорим уже давно. Однако пока ничего не меняется. Замечу также, что есть заслуживающая одобрения попытка планирования законоподготовительных работ. Такая обязанность возложена на уже упомянутую Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности. В нее помимо участников законодательного процесса входят ведущие ученые, политики России. Однако активность Комиссии пока неудовлетворительна.
  Скажу больше: за последнее время столь важная и ответственная комиссия практически не собиралась. В результате ни с научной точки зрения, ни с общегосударственной не прорабатывались многие аспекты, связанные как с очередностью принятия законов, так и с их содержанием. А тем более не регулировался законодательный процесс, что комиссия, на мой взгляд, должна делать. То есть по различным причинам она не выполняет того, ради чего создана, и это пагубно сказывается на порядке прохождения законов.
  Итак, проще говоря, законодательный процесс имеет три этапа. Первый — предварительный. Он включает в себя выявление потребности в правовом регулировании, изучение политических, экономических, социальных, духовно-культурных и других обстоятельств. Особое значение здесь приобретают “правовые ожидания”, лоббизм, действия политических партий, фракций, позиция

Журнал российского права № 2 — 2000

7

консультантов, экспертов, прогнозирование и так далее.
  Второй этап — собственная подготовка законопроекта. И третий — принятие закона. Сюда включается внесение проекта на рассмотрение парламента, его обсуждение, голосование, подписание закона, опубликование и доведение до адресата.
  Каждый этап имеет свои особенности, которые должны быть соответствующим образом отрегулированы регламентами палат.
  — Известно, что порой возникают разногласия по поводу содержания законов. В том числе у палат Федерального Собрания и Президента РФ. Причин много, и чаще всего — разные подходы, интересы. Добиться согласия можно, лишь пойдя на компромисс. Его достижение входит в законодательный процесс?
  — Без сомнения. Согласительные процедуры применяются все чаще и чаще. Правда, они недостаточно отработаны. Практика здесь довольно противоречива. Одно дело — устранение недоразумений между палатами и совсем другое — между Президентом и Федеральным Собранием. Пути и способы нахождения согласия — слабое место законодательного процесса. И об этом надо говорить прямо.
  — Какие основные моменты можно было бы выделить в согласительных процедурах?
  — Достижение взаимного понимания, связанного с отклонением федеральных законов Советом Федерации или Президентом, состоит из ряда стадий.
  Первая — повторное рассмотрение Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, его принятие либо с учетом предложений согласительной комиссии либо в прежней редакции.

  Вторая — повторное рассмотрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона с учетом предложений согласительной комиссии, его одобрение либо отклонение.
  К третьей я бы отнес подписание или отклонение Президентом федерального закона, не одобренного Советом Федерации и принятого Государственной Думой в прежней редакции.
  К четвертой — рассмотрение Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, его принятие в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции.
  Пятая стадия — повторное рассмотрение Советом Федерации Федерального закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.
  И последнее — подписание Президентом федерального закона, одобренного Советом Федерации, после его повторного рассмотрения.
  — Если идти дальше, то надо отметить необходимость и получения экспертизы на криминоген-ность законопроекта. Это делается не всегда. Отсюда и негативные последствия. Иные законы ловко используют авантюристы от права.
  — Согласен. И вообще необходимо предусмотреть фильтр, который бы не позволял выходить из стен парламента, а также вступать в действие закону, который может нанести ущерб обществу. Для этого необходимы и криминологическая экспертиза, и прогнозирование различных аспектов действия нового акта. В том числе уточнение, как он будет действовать в связке с другими, уже действующими нормативными правовыми актами.

Журнал российского права № 2 — 2000

8

  — В общем, проблем для совершенствования законодательного процесса немало...
  — Увы, его основные принципы плохо разработаны, недостаточно прописаны в отечественной правовой литературе.
  Вот только один пример. Неоднократно указывалось, что нормативные правовые акты должны основываться на общих закономерностях развития общества, соответствовать экономическим, политическим, социальным условиям, требованиям морали, справедливости, правосознания. И очень важно включить стадии первого и второго этапов в процесс законотворчества, чтобы придать ему законченный характер. Однако для этого мало что сделано.
  Слабостью современного законодательного процесса является отсутствие должного внимания к планированию и прогнозированию законодательной деятельности, выявлению главных ее направлений. На мой взгляд, планирование должно иметь не краткосрочный, а долгосрочный характер.
  Иногда выделяют дополнительные стадии законодательного процесса, которые связаны с отклонением федеральных законов Советом Федерации или отклонением федеральных законов Президентом. (Как известно, глава государства по Конституции не наделен правом отклонять федеральные конституционные законы.) Что здесь имеется в виду? Давно назрела необходимость, как я уже отмечал, иметь федеральный закон о порядке разработки федеральных конституционных и федеральных законов, который охватил бы все этапы и стадии законодательно

го процесса, предупредил иные ошибки.
  Учитывая повышающееся внимание к развитию парламентаризма в России, я бы привлек силы наших ученых-юристов, в том числе авторов журнала, к осмыслению и обобщению накопленного опыта, выработке рекомендаций, как следует в ближайшем будущем развивать законодательный процесс. У нас есть и над чем подумать, и что сравнить с практикой других государств, чтобы сделать соответствующие выводы.
  — Вы затронули проблемы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы. Они далеко не просты.
  — Согласен. Но это тема уже для другого разговора. Надеюсь, что мы ее обсудим в одном из очередных номеров журнала.
  В заключение же подчеркну, что законодательный процесс в России есть важнейшее направление государственной и прежде всего парламентской деятельности по созданию основ Российского правового государства. Эта деятельность в целом отвечает мировым стандартам и принципам в данной области, в то же время во многом отражает специфику российских условий, сложившихся в последние годы.
  Новому составу Государственной Думы я бы посоветовал учесть ошибки и неудачи своих предшественников, чтобы поставить на более высокий уровень процесс законотворчества.

Беседу провел
Юрий Звягин


Журнал российского права № 2 — 2000

^е^»^©.^

9

Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП

  Законопроектная работа является важной составляющей деятельности Правительства Российской Федерации. За последние четыре года было принято более 300 федеральных законов, внесенных Правительством РФ. В последующем эта цифра, очевидно, будет возрастать, поскольку приоритетность принятия законов, инициированных Правительством РФ, станет основным направлением реализации правительственной программы и концептуальной основой всего законотворческого процесса. Законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются на основе предложений федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных и иных организаций (ст. 16, 17 Регламента Российской Федерации).
  Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал и внес на рассмотрение Правительства Российской Федерации предложения, направленные на совершенствование планирования его законопроектной деятельности. Главное, на что обращено внимание в рекомендациях, — необходимость четко различать при планировании перспективные и текущие правовые задачи. Для реализации этих предложений целесообразно, по мнению специалистов Института, иметь текущую программу (на год) и перспективную программу законопроектных работ.
  В Институте было проанализировано более 1000 законопроектов, имеющихся “в портфеле” Государственной Думы (многие остались от депутатов первого созыва). Не

которые из них потеряли свою актуальность, но, безусловно, часть законопроектов требует первоочередного включения в план работы этой палаты. Это, в частности, проекты, прошедшие первое и второе чтение. К примеру, только принятие нового Кодекса административных правонарушений позволит решить проблему многих десятков проектов о внесении частичных изменений в действующее законодательство по этому вопросу. В текущую программу подлежат включению законопроекты, которые следует рассмотреть в период весенней и осенней сессий Государственной Думы в этом году. Перспективная программа должна быть рассчитана как минимум на два— три года.
  Перспективную программу желательно формировать по блоковому принципу. Внутри крупных блоков выделять законопроекты, подлежащие первоочередной разработке, внесению, рассмотрению и принятию Государственной Думой, и законопроекты, которые будут приниматься вслед за ними (с разбивкой по годам). Внутри тематических блоков необходимо обеспечить системную связь планируемых законов и последовательность их внесения и рассмотрения.
  Разделы перспективной программы могли бы соответствовать основным сферам государственной и общественной жизни: экономика; социальная сфера; государственное строительство; развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления; законность и правопорядок; международные отношения и другие.
  Как отмечают специалисты, при составлении программ должен быть обеспечен правильный выбор темы

Журнал российского права № 2 — 2000

10

именно для законодательного регулирования. Необходимо уйти от складывающейся тенденции решать все проблемы, зачастую сиюминутные, с помощью федерального закона. Стремясь поднять роль закона, нельзя увлекаться неоправданной детализацией, подменяя законом содержание подзаконных актов — указов, постановлений, приказов и т. д. В то же время недопустимо принимать законы, содержащие преимущественно отсылочные нормы. Проку от них мало, а коллизий возникает много. Программы должны строиться на основе принципа разумной достаточности.
  При составлении программ желательно соблюсти принципы построения системы права. Это даст возможность избежать нарушений внутренней логики отрасли законодательства и правильно строить Свод законов.
  Программа, по мнению специалистов Института, не может быть простым перечнем частных, «точечных» законов, отражающих зачастую узкокорпоративные и сугубо ведомственные интересы. Включенные в нее законопроекты должны быть нацелены на крупные преобразования, на обновление законодательства. Это обеспечивается в первую очередь базовыми, системообразующими законами. Их роль велика как в решении крупных и актуальных проблем государственного строительства и экономики, так и в обеспечении четкого построения отдельных отраслей законодательства.
  В рекомендациях обращено внимание на необходимость совершенствования организации деятельности Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств по формированию программ и планов подготовки законопроектов. В первую очередь, считают специалисты, необходимо наладить координацию законо

дательных работ с целью рационального распределения усилий между исполнителями, научного и информационного обеспечения самого законотворческого процесса. С этой целью необходимо активизировать роль Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Министерство юстиции Российской Фе-дерации могло бы играть более заметную роль в методическом обеспечении законопроектной деятельности министерств и ведомств.
  Недостаточно эффективно пока что и взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания в законопроектной работе. Для улучшения такого взаимодействия требуется прежде всего усовершенствовать существующие формы деятельности полномочного представительства Правительства в парламенте. Как известно, статус полномочных представителей Правительства серьезно повышается. Следовало бы сосредоточить их усилия прежде всего на координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, а также на активном участии в формировании и исполнении законопроектных планов и программ Правительства, в рассмотрении концепций развития отраслей законодательства и базовых законов. В связи с большим объемом законопроектной работы целесообразно организовать деятельность полномочного представительства и Комиссии, созданной для решения новых задач, по секциям, организованным в соответствии с основными сферами государственной и общественной жизни — экономической, социальнокультурной и административно-политической.
  Программу законопроектных работ Правительства РФ целесообразно, по мнению авторов пред

Журнал российского права № 2 — 2000

11

ложений, органично встроить в Общегосударственную программу законопроектной деятельности, включив в нее наиболее значимые для проводимых реформ базовые (концептуальные) законопроекты.
  Определить приоритеты в законодательном процессе — это не только задача Государственной Думы, но и общая задача всех участников законодательной инициативы (Президента, Правительства, субъектов Федерации). Однако бесспорно, что центральное место в программе должно быть отведено блоку законов в социально-экономической сфере, разрабатываемых Правительством, а также законам, непосредственно вытекающим из Конституции. Без них невозможны успешная реализация ряда гарантий прав и свобод личности, функционирование государственной власти (см. раздел II).
  Ниже публикуется перечень базовых, системообразующих законов, подготовленный научным коллективом ИЗиСП. Как полагают специалисты, эти законопроекты Правительству целесообразно было бы разработать и представить законодателю в первую очередь. Обратим внимание, что в разделе I предлагается сосредоточить усилия прежде всего на принятии кодексов и федеральных законов, обусловленных ими. К примеру, для применения ГК в полном объеме требуется не менее 10 федеральных законов, а также принятие Земельного кодекса (гл. XVII).
I. Законы в сфере экономического и социального развития
  1.  Принятие завершающей III части ГК РФ, проект которой будет вноситься Президентом РФ в новую Государственную Думу, потребует подготовки изменений и дополнений в уже действующие части I и II ГК РФ в виде проекта

ФЗ “О внесении изменений и дополнений в части первую и вторую Гражданского кодекса РФ”.
  2.  Проект федерального закона “О государственной собственности и организации управления государственным имуществом”.
  Его принятие обусловлено нормами ст. 8, 212, 214 ГК РФ. Принятием предлагаемого ФЗ заменить подготовку ряда указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, по которым уже были даны поручения Правительства РФ от 09.09.99 г. № 1024 (приложение к Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ п. 12—16, 18— 25).
  3.  Проект нового Арбитражнопроцессуального кодекса РФ.
  Необходимость принятия его обусловлена новыми положениями ГК РФ, а также проблемами, возникающими в арбитражно-процессуальной практике.
  4.  Проект федерального закона “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”.
  Принятие его обусловлено ст. 113 ГК РФ. Следует иметь в виду, что проект закона находился на рассмотрении Госдумы, но Правительство РФ не принимало участия в его разработке.
  5.  Проект федерального закона “Об обществах с ограниченной ответственностью в области производства сельскохозяйственной продукции”.
  Предусмотрен ст. 1 Федерального закона “Об обществах с ограниченной ответственностью”, принятого в связи с ГК РФ.
  6.  Проект федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц”. Издание закона предусмотрено ГК РФ.
  7.  Проект федерального закона “О порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда”.

Журнал российского права № 2 — 2000

12