Журнал Российского права, 1999, № 12


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



           Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

           Юридическое издательство «Норма»


Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА^М

         Законодательная власть — сердце государства, власть исполнительная — его мозг.






Ж.-Ж. Руссо


    Содержание


Конституционная реформа — не прихоть, а необходимость. 3 аседание «круглого стола”, проведенного по инициативе Совета по внешней и оборонной политике..........3
Парламентские слушания
В повестке дня — назревшие вопросы внесения изменений в Основной закон........................34
Российское законодательство: состояние и проблемы
И. Н. Барциц. Федеративная ответственность: понятие и виды....36
М. И. Клеандров. Социально-психологические и морально-этические проблемы формирования судейского корпуса......................48
Законодательство субъектов Российской Федерации
В. Б. Исаков. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития...........58
Теория права
Т. В. Непомнящая. Общие начала, принципы и критерии назначения наказания....................75

Обсуждаем проект закона
Г. Н. Колбая. Закон, умаляющий независимость судей, не может быть принят.........................86
Р. Н. Лыгин. Проект Трудового кодекса и трудовой договор: удачный поиск оптимальных решений......95
Свидетельствует практика
Г. М. Узбекова. С нарушителей экологической дисциплины в Сызрани спрос особый..................102
Трибуна молодого ученого
Выступают участники конференции «Государственно-правовое регулирование экономики”..............106
Е. И. Спектор. Роль права в регулировании экономики в условиях рыночных отношений..............107
В. И. Сенчищев. Государственное регулирование прав на недвижимость и сделок с ней..........111
А. В. Крутышев. О правовой природе обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды...120

Журнал российского права № 12 —1999

Из опыта зарубежных стран
Договорная ответственность по зарубежному праву. (Аналитический обзор). (Продолжение)........124
А. Лопатка. Реформа территориального деления Польши..........131
Страницы истории Института законодательства и сравнительного правоведения
Е. А. Прянишников. Послевоенный период. (Окончание)..........143
Юридическая жизнь. Хроника
Н. М. Колосова. Межгосударственные объединения — путь к правовой интеграции...................163

Право и Интернет...............166

Е. В. Сырых. Разработку проблем юридической техники — на уровень потребностей практики..........166

Конгресс адвокатов.............168

Их труд достойно увенчан.......169


Рецензия

М. А. Митюков. Интересное исследование о конституционном правосудии в субъектах РФ...........170

Перечень основных материалов, опубликованных в №№ 1—12 “Журнала российского права” за 1999 год..................174

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 101.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 182.

        Конституционная реформа — не прихоть, а необходимость

        27 сентября 1999 года по инициативе Совета по внешней и оборонной политике было проведено заседание «круглого стола», в котором приняли участие представители различных политических сил России, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, ученые и практики. Среди собравшихся были те, кто работал над созданием ныне действующей Конституции, и те, кто предлагает внести в нее изменения, поправки. Материал, который мы публикуем, подготовлен с использованием стенограммы заседания и диктофонной записи.

  Встречу открыл С. А. КАРАГАНОВ — председатель Совета по внешней и оборонной политике, заместитель директора Института Европы РАН.
  — Сегодня мы должны попытаться ответить на три вопроса:
  Нужно ли менять действующую Конституцию?
  Что нужно менять в Конституции?
  И, наконец, — как менять действующую Конституцию?
  По этому последнему вопросу согласие еще не достигнуто и нет пока ясного представления о возможных процедурах.
  Я предлагаю построить наш разговор следующим образом. Сначала предоставить слово Евгению Максимовичу Примакову. Он выступит с коротким докладом, который фактически будет введением в тему. Затем — общая дискуссия.

  Е. М. ПРИМАКОВ — академик, член Совета по внешней и оборонной политике.
  — Проблема, которую мы сегодня обсуждаем, весьма актуальна и волнует все общество. Конституционная реформа необходима — это очевидно.
  Существует диалектическое единство между двумя противоположностями: необходимостью стабильного состояния Основного закона Российского государства и одновременно — необходимостью внесения в него поправок, изменений, диктуемых самой жизнью.
  Очевидно, что нельзя менять Конституцию с каждым новым главой государства. К сожалению, у нас в истории так сложилось, что при Ленине была принята одна конституция, при Сталине — другая, потом была конституция брежневская, а самая последняя связана с

Журнал российского права № 12 —1999

3

именем Бориса Николаевича Ельцина.
  Но если сейчас мы твердо решили, что будем проводить согласно действующей Конституции РФ регулярные выборы Президента, то это, естественно, не означает, что каждые четыре года Конституция должна меняться.
  Конституция должна сохраняться как основной закон, содержащий весьма важные положения. К таким положениям я бы отнес признание и гарантирование прав и свобод человека, сохранение исторически сложившегося единства нашего государства, гарантии гражданского мира и политической стабильности. Принципиальным является также разделение властей и требование их согласованной работы, да и многое другое. Все эти принципы составляют суть Конституции, и они должны оставаться неприкосновенными. Например, в Соединенных Штатах Америки Конституция, как известно, существует в неизменном виде уже 200 лет.
  Какие проблемы наиболее актуальны применительно к требованиям сегодняшнего дня?
  Первая — это формирование и деятельность Правительства. К

примеру, можно начать с вопроса о процедуре смены кабинета министров. Как известно, ситуация последнего времени оказалась более чем поучительной: за полтора года пять составов кабинета, пять председателей Правительства.
  Президент, назначая нового председателя Правительства, может предварительно советоваться с Госдумой и Советом Федерации по этому вопросу, а может и не советоваться.
  Другой пример. Не секрет, что у председателя Правительства абсолютно связаны руки в решении кадровых вопросов. Он фактически не может сам подобрать себе заместителей. Что же касается освобождения членов Правительства, то для этого по действующей Конституции, кстати, в отличие от предыдущей, даже не требуется письменного представления председателя Правительства. На мой взгляд, лицо, отвечающее за все решения Правительства, должно иметь право самостоятельно выбирать, с кем работать. Разумеется, в процессе утверждения этого выбора необходимо участие и Президента, и Госдумы.

-------------- !а@а тдааеа

  Совет по внешней и оборонной политике (СВОП) — неправительственное общественное движение, основанное 25 февраля 1992 года в Москве группой известных и влиятельных в стране и мире политиков, руководителей ассоциаций, деловых кругов, видных предпринимателей, общественных и государственных деятелей, представителей силовых министерств, военнопромышленного комплекса, науки и средств массовой информации.
  Главным мотивом объединения столь разных, не склонных к единомыслию людей явилось стремление к участию в выработке и реализации стратегических концепций развития России, ее внешней и оборонной по
литики, построению правового государства.
  СВОП осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с парламентом, Администрацией Президента РФ, министерствами и ведомствами, академическими институтами, рядом зарубежных правительственных и частных организаций.
  Возглавляет Совет доктор исторических наук, заместитель директора Института Европы Российской академии наук С. А. Караганов, исполнительный директор — Т. В. Борисова.

Журнал российского права № 12 —1999

4

  Приведенные примеры показывают, насколько назрела сегодня потребность в перегруппировке функций и полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством.
  Вторая проблема — это необходимость отрегулировать в конституционном порядке взаимодействие Правительства и Госдумы. У Правительства нет правовых инструментов взаимодействия с законодателями. Оно годами не может провести через Думу необходимые для страны налоговые законы, закон о земле, другие социально-экономические решения.
  Годами Дума критикует Правительство, например, за действия на Северном Кавказе, и иногда справедливо критикует, но в то же самое время до сих пор не принят закон о чрезвычайном положении или закон, определяющий особый статус Чечни, да и многие другие законы, нужные кабинету для конкретной работы. Я не снимаю здесь, конечно, вину с Правительства. Нужно действовать активнее, работать вместе с парламентом уже на стадии подготовки концепции законопроектов. Но ведь должны же быть и какие-то механизмы воздействия на парламент в этом плане! Следовательно, нужно отрегулировать в конституционном порядке взаимодействие Правительства и Госдумы.
  Третья проблема — правительство парламентского большинства. В кабинете министров, который я имел честь возглавлять, были представлены многие партии. Вернее, Правительство состояло из профессионалов, которые вышли из разных партий либо были связаны с различными партийными движениями. Могу смело сказать, что это реально помогало Правительству работать, делало его более дееспособным, повышало

его авторитет в стране и за рубежом.
  Однако создание правительства парламентского большинства — это качественно более высокий уровень, это более тесное взаимодействие правительства с парламентом, в частности с Государственной Думой. И речь идет не только о том, что, формируя правительство парламентского большинства, Государственная Дума получает возможность большего контроля за его действиями, но и о том, что Госдума в этом случае должна принимать те законы, которые помогают правительству работать.
  Четвертая проблема касается силовых министерств. Я думаю, что политическое руководство силовыми министрами со стороны Президента не должно вызывать сомнений. Но в то же самое время существует необходимость оперативного руководства со стороны председателя Правительства силовыми министрами в решении тех задач, которые перед этим правительством стоят. Здесь и сбор налогов, и борьба с преступностью, и решение многих экономических задач. Председатель Правительства, мне кажется, просто обязан осуществлять оперативное руководство силовыми министерствами в рамках решения перечисленных мною, а также многих других задач.
  Пятая проблема — деятельность государственных органов по решению жизненно важных для России вопросов, в том числе в кризисных ситуациях.
  Взять, к примеру, события, которые происходят сейчас на Северном Кавказе. Они еще раз показали необходимость не спорадического, время от времени, а постоянного, межведомственного взаимодействия. Эти события потребовали осуществления, я бы сказал, превентивных контрдей

Журнал российского права № 12 —1999

5

ствий для того, чтобы не допустить развития невыгодных нам процессов. Думаю, что с этой точки зрения следует очень внимательно отнестись к функциям Совета Безопасности. Он должен работать постоянно не только на уровне своего аппарата. Этот орган должен действовать постоянно под руководством Президента. И полагаю, что постоянно созываемый Совет Безопасности может сделать очень многое в том случае, если он будет не просто анализировать и выдавать рекомендации, но и иметь право принимать решения. Разумеется, эти решения могут выходить только за подписью главы государства или лица, его замещающего (об этом я скажу позже). Поэтому я считаю важным, чтобы в Конституции РФ было не просто упоминание о Совете Бе-зопасности, как это сделано сейчас. Необходимо обсудить, как дополнить и расширить существующие конституционные нормы об этом органе, с тем чтобы четко определить его статус и конкретные полномочия.
  Шестое. Пересмотр полномочий главы государства, усиление отдельных институтов государственной власти не должны трактоваться как стремление превратить Президента России в некое подобие английской королевы. Мне представляется, что для России с ее традициями, историей и многонациональным характером очень важна сильная президентская власть. И здесь, мне кажется, не следует нам думать о том, как эту власть ослабить. Речь должна идти о необходимости более сбалансированного распределения функций между Президентом и другими институтами государственной власти.
  Вместе с тем следовало бы подкрепить Президента, например, введением должности вице-прези

дента. На эту проблему существует множество различных взглядов. Некоторые из них порождены уже имеющимся опытом, который далеко не однозначен. Но мне кажется, что прошлый опыт не должен в принципе перечеркивать возможность обсуждения проблемы введения функций вице-президента.
  Я специально употребил слово “функции”, потому что могут быть различные взгляды на этот вопрос. Кстати говоря, мировая практика показывает, что в различных странах он тоже решается по-разному: в одних функциями вице-президента наделяется премьер-министр, в других вицепрезидент возглавляет правительство, в третьих имеется отдельная, так сказать, самостоятельная должность вице-президента. Но так или иначе, если речь идет о функциях вице-президента, должно быть лицо, наделенное этими функциями. Хотя бы для того, чтобы в случае вынужденного отсутствия Президента Российской Федерации руководить важнейшими государственными институтами, в частности, тем же Советом Безопасности.
  Или, например, в бытность мою министром иностранных дел я наблюдал картину, которая, мягко говоря, не укладывается в обычную дипломатическую практику, — когда выстраиваются в ряд тридцать послов и вручают Президенту РФ свои верительные грамоты. Такая ситуация может выглядеть как явное неуважение к другим государствам, к нашим партнерам. Представительные функции можно передавать в случае необходимости вице-президенту.
  Но самое главное — решение вопроса о вице-президентских функциях серьезно укрепит механизм преемственности власти не только в стратегическом, но и в тактическом плане.

Журнал российского права № 12 —1999

6

  Я хотел бы обратить ваше внимание, например, на такой вопрос. Известно, что Конституция отводит всего три месяца на организацию и проведение досрочных выборов Президента. Такой спешки можно было бы избежать, если бы у нас была должность вицепрезидента или определенное лицо выполняло эти функции.
  Седьмое — это еще один важный круг проблем — совершенствование федерализма. В действующей Конституции даны четкие контуры Российской Федерации, но многие положения прописаны в самом общем виде. Безусловно, нужно повышать самостоятельность и ответственность регионов. Безусловно, нужно поддерживать и развивать местное самоуправление. Никто не сомневается в том, что необходимы гарантии сохранения и развития самобытности национальных государственных образований в составе России. Но при всем этом в Конституции нет прописанных механизмов жесткого обеспечения единства экономического пространства с равными правами и обязанностями для всех субъектов Российской Федерации.
  В этом смысле, может быть, нам стоит повнимательнее посмотреть на нашу собственную историю, хотя бы XIX века. Тогда Россия твердо обеспечивала единство своего экономического пространства, хождение единого рубля на всем его протяжении и в то же время достаточно гибко подходила к политике в отношении так называемых национальных окраин. Достаточно сказать, что в ноябре 1815 года император Александр I подписал польскую Конституцию, в которой все граждане объявлялись равными и равно пользующимися покровительством закона. И это было в то время, когда в России еще существовало крепостное право.

  Или «Высочайшая грамота” Александра I, данная им в марте 1809 года Финляндии, которая определяла исключительное положение этого Великого княжества в составе России. Финляндия сохраняла, согласно этому документу, свое внутреннее законодательство, бюджет, полицию, суд. Все это было — так что нам есть чему поучиться.
  Назову несколько очевидных, по моему убеждению, принципов, так сказать, внешних рамок, которые должны определять общие контуры поисков и решений в области развития федерализма.
  Во-первых, для нашего многонационального Российского государства абсолютно неприемлемы как национализм, так и шовинизм.
  Во-вторых, нужно предпринять решительные шаги по укреплению вертикали исполнительной власти. Пока она проведена «пунктиром”, а потому система государственного управления нередко дает сбои. Причем эта вертикаль, на мой взгляд, должна доходить и до органов местного самоуправления — в той части, где ими осуществляются государственно-властные функции.
  Необходимость провести эту «сплошную линию” вертикали исполнительной власти нередко связывают с отменой демократических выборов на местах, что абсолютно неправильно. Можно все это сделать и при сохранении демократического подхода к избранию на местах руководителей.
  В-третьих, гарантии прав национальностей, национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей ее территории.
  В-четвертых, повышение роли субъектов Российской Федерации должно означать рост федеративных, а не конфедеративных начал.

Журнал российского права № 12 —1999

7

  Я надеюсь, что результатом нашей работы будет не только уточнение позиций по всем этим вопросам, но и формирование определенного консенсуса.
  Конституция — это живой организм. Наша задача — создать условия для его развития и совершенствования. От того, насколько умело, четко, согласованно и ответственно мы подойдем к решению этой задачи, зависит судьба нашего государства в новом тысячелетии.

  С. И. ШИШКИН — заместитель председателя Законодательного собрания Иркутской области.
  — Мне кажется, есть смысл “отмотать ленту” на шесть лет назад, вернуться в тот период, когда мы еще только разрабатывали текст действующей Конституции РФ, и, может быть, подвести некоторые итоги, оценить, что имеем сегодня.
  Думаю, что Евгений Максимович не случайно в числе своих “семи тезисов” о конституционной реформе не упомянул два основополагающих конституционных института, а именно — институт основ конституционного строя и институт прав и свобод граждан. Именно они не вызывают сомнений в обществе и подтверждены текущей практикой. Хотя мы можем говорить о несовершенстве механизмов реализации этих конституционных норм, но на уровне идеи, на уровне поиска виртуальной модели правового регулирования по поводу этой группы отношений, похоже, уже сложился общественный консенсус. И мне кажется, констатация этого факта чрезвычайно важна.
  Естественно, поскольку я представляю Иркутскую область, мне уместнее остановить ваше внимание на двух темах, которые, к сожалению, при прошлом консти

туционном проектировании мы оставили открытыми, — это проблемы нацгосустройства и местного самоуправления.
  Думаю, вряд ли мы могли в 1993 г. раз и навсегда решить эти сложнейшие вопросы — все вы прекрасно помните политическую обстановку, в которой осуществлялось конституционное проектирование. И нельзя винить авторов Конституции в том, что тогда они не добрались до этих двух злободневных тем, о которые мы постоянно “спотыкались” последние пять-шесть лет. Ругать мы их не будем, но сегодня некоторые “вешки” на будущее должны расставить. Тем более, что в стране за это время сложилась богатая практика — и на конституционной основе, и на базе текущего законодательства, которая дает уже много оснований для корректив, для осмысления наших последующих правовых и политических шагов.
  Но если говорить об идее федерализма, то в посткоммунистической России формой ее опосредования пока, к сожалению, является в основном терминологическая трескотня, поскольку собственной устойчивой исторической традиции федерализма реально мы не имели. Конечно, ссылки на прошлый век, может быть, и хороши, но мы должны подумать о том, насколько они применимы в современных условиях. Мне кажется, что находки царизма, которые в качестве примера приводил нам Евгений Максимович, вроде той, что царь утвердил конституцию Польши, вряд ли применимы сегодня, накануне следующего тысячелетия. Лично я плохо себе представляю, как Президент Российской Федерации мог бы утвердить, к примеру, Конституцию Татарстана. В современных политических условиях довольно сложно представить, что такой

Журнал российского права № 12 —1999

8

механизм может обеспечить стыковку интересов. Но это частности. Если говорить по-крупному, то мне представляются очевидными следующие дефекты, устранение которых, на мой взгляд, необходимо для большего обогащения идеи федерализма.
  Один из них — к сожалению, мы пока не нашли оптимальную форму компетенции верхней палаты нашего парламента. Я думаю, что ее полномочия искусственно заужены. Мне кажется, следует верхнюю палату сделать более основательным звеном в законодательном процессе, если хотите, придать ей функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Думу. Может быть, стоило бы в этом смысле присмотреться к практике, существующей в Западной Германии, где Бундесрат (верхняя палата парламента) является как бы фильтром для прохождения законопроектов в нижнюю палату.
  Второе — о принципах формирования верхней палаты парламента. На мой взгляд, представительство на уровне первых лиц субъектов Федерации, с одной стороны, делает ее авторитетной, а с другой — малодееспособной, поскольку страна большая и постоянные отъезды руководителей регионов нередко приводят к фактической подмене этих фигур на уровне субъектов Федерации.
  Безусловно, Совет Федерации — хорошая форма для взаимодействия, скажем, губернаторов и председателей законодательных органов регионов. Но если подходить к верхней палате как к рабочему инструменту для проведения правовой политики в нашем государстве, то формирование его из первых лиц субъектов Федерации — это не очень хорошая идея. И поэтому, на мой взгляд, надо было бы вернуться к старой

мысли о том, чтобы в парламенте работали не первые лица, а представители исполнительной и законодательной ветвей субъектов Федерации. Это, кстати, было бы в каком-то смысле хорошей уздой и для тех местных “деспотий”, которые мы сегодня, к сожалению, видим, которые развиваются как раз из-за отсутствия должного контроля за теми, кто персонифицирует ту или иную территорию.
  Далее. Мне кажется, у нас существует не совсем удачная конструкция разделения компетенций по уровням власти. Необходимо все-таки специально выделить зоны исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, зоны конкурирующей компетенции между Федерацией и ее субъектами.
  Еще один тезис. По-моему, мы слишком увлеклись процедурами выборности властей всех уровней. Возможно, что сегодня назрела ситуация, когда мы должны серьезно обсудить вопрос о том, насколько оптимальна сама система выборности губернаторов. Может быть, есть смысл перейти к системе назначения глав регионов с соответствующей “прокаткой” таких фигур в законодательных органах субъектов Федерации. Тогда система разделения властей приобрела бы более четкий характер, нежели тот, который она имеет сейчас.
  И, наконец, хотел бы сказать два слова о местном самоуправлении. Если помнят коллеги, на Конституционном совещании мы обсуждали тему о том, что местная власть должна существовать в менее аморфном виде, чем, скажем, институт местного самоуправления, каким он нам представлялся.
  Но, как ни парадоксально, нынешняя тревожная обстановка, все эти взрывы и террористичес


Журнал российского права № 12 —1999

9

кие акты привели к тому, что институт местного самоуправления впервые проявился у нас в том классическом виде, в каком он существует в ряде зарубежных стран, когда люди защищают свой подъезд, когда они самостоятельно объединяются вокруг конкретных, совершенно прагматичных вещей. И это дает качественно новый уровень консолидации общества в самом «низу». Но в то же время местное самоуправление, на мой взгляд, это — органы местной власти, органы государственной власти. И обрывать вертикаль государственной власти на уровне субъектов Федерации ошибочно, хотя до сих пор эта идея почему-то не считается оптимальной.

  М. А. КРАСНОВ - вице-президент Фонда прикладных политических исследований ИНДЕМ, соавтор проекта новой редакции Конституции Российской Федерации.
  — В принципе ни одна конституция не гарантирует того, что власть будет работать точно по ее букве, потому что это не должностная инструкция. Поэтому всегда есть люфт между конституционными нормами и реальной практикой. Важно только, какого объема этот люфт.
  Мы увидели, что в наших условиях, когда Конституция очень качественная с юридической точки зрения, но достаточно “воздушная”, остается много пространства для маневра. К сожалению, власть еще не научилась разумно пользоваться этим маневром, поскольку у нас в общем-то не было условий для того, чтобы сформировалась та политическая культура, которая есть, например, в западных странах. Поэтому наша мысль очень простая — сделать Конституцию менее “воздушной”, более жесткой.

Это был первый посыл, которым мы руководствовались.
  И второй посыл — мы руководствовались той идеей, которую высказал здесь Евгений Максимович: ни в коем случае не пытаться вносить изменения в Конституцию РФ механически, не “отрезать” какие-то полномочия у Президента. Нельзя зацикливаться на конкретной личности — мы имеем дело с институтом президентства, главы государства. Это все очень непростые вещи. И мы попытались более адекватно описать роль каждого из институтов власти. Мы не занимались, например, механическим “отрезанием” у Президента полномочий и “перекидыванием” их Государственной Думе, как это пытается делать сейчас фракция КПРФ, — это несистемный и очень опасный подход, потому что как только “качели” качнутся в другую сторону, придется снова менять Конституцию. Потому в нашем проекте речь шла только о перераспределении полномочий.
  Остановлюсь здесь на наиболее актуальном вопросе — о формировании и деятельности правительства.
  Меня, кстати, нередко спрашивают: а какую республику вы предлагаете — парламентскую или президентскую? Я вообще не склонен давать названия, потому что это очень условные вещи — парламентская, президентская или полупрезидентская. Но в одной статье я шутки ради сказал, что мы предлагаем “правительственную республику”. По существу, это близко к истине, потому что один из принципов нашего проекта — формирование самостоятельного, но ответственного правительства. Ответственного прежде всего даже не перед Президентом и парламентом, а перед обществом. Так вот, в вопросе о формировании Правительства мы

Журнал российского права № 12 —1999

10

предложили, с одной стороны, какие-то элементы, свойственные парламентской республике, но с другой — элементы, которые сохраняют Россию как президентскую республику.
  По нашей схеме кандидатуру премьера предлагает Государственная Дума и соответственно правительство слагает полномочия не перед вновь избранным президентом, а перед вновь избранной Думой. То есть ключ как бы передается в руки Государственной Думы. Но мы должны понимать, что на нынешнем этапе может и не состояться такого думского большинства, которое способно выбрать компромиссную фигуру. Допустим, даже в ситуации, когда одна фракция получила абсолютное большинство мест или несколько фракций договорились о коалиционном правительстве, они все-таки могут не договориться о фигуре премьера — по самым разным причинам. И вот тогда мы, в отличие от практики, свойственной парламентской республике, создаем для случая, когда нет согласованной кандидатуры, некий демпфер в виде права президента в такой ситуации самому назначить премьер-министра. Президент назначает премьера на один год, при этом без права его отставки. Однако, если Дума видит, что этот, условно говоря, “президентский” премьер-министр работает нормально и выражает интересы большинства думских фракций, то она вправе заявить, что это ее выдвиженец. И тогда премьер-министр и правительство начинают работать в ординарном режиме.
  Вообще надо сказать, что институт отставки правительства мы выводим из функций президента. Пожалуй, единственное, что остается из этой сферы в компетенции президента, — возможность в случае вынесения вотума недо

верия кабинету министров выбирать между отставкой правительства и роспуском Думы.
  Второй важный момент — по нашей схеме правительство должен полностью формировать премьер-министр. Единственное, что может президент — это представлять премьер-министру кандидатуры так называемых силовых руководителей: министра обороны, министра иностранных дел, министра юстиции, спецслужб.
  Кстати, мы предлагаем также расширить состав правительства. Сегодня в него входят только премьер, его заместители и министры. Мы считаем возможным расширить этот состав, введя в правительство председателей комитетов и руководителей всевозможных служб.
  Заканчивая свое выступление, я бы хотел сказать о двух идеях, которые выдвинул Евгений Максимович.
  Первое — о вице-президенте. Да, вице-президент резко стабилизирует систему в формальном смысле, потому что выборы тогда будут проводиться систематически — условно говоря, как в Штатах, раз в четыре года в первый вторник октября. Но при нашей политической культуре, при наших самодостаточных личностях лидеров я боюсь, что в фактическом смысле это может вновь дестабилизировать ситуацию и привести к катаклизмам. Сегодня президент и вице-президент могут быть друзьями “не разлей вода”, завтра, при непонятно как изменившихся условиях, они могут стать противниками. Ведь надо понимать, что если президент и вице-президент идут не от одной партии, а просто дружат, то теряется системный принцип. Другое дело, что здесь можно тоже создать необходимые демпферы, наделить вице-президента конкретными функциями и полно

Журнал российского права № 12 —1999

11

мочиями. Тогда он, возможно, не будет чувствовать неудовлетворенность собственным положением. Но очень боюсь, что при нынешнем уровне правового и политического сознания это вряд ли возможно.
  Второе — что касается Совета Безопасности. Тоже вроде бы логичная модель — как скоординировать действия “мускулов государства”. Но как и вице-президент, так и Совет Безопасности могут играть противоречивую роль в различных политических условиях.
  Поэтому такие предложения необходимо обязательно рассматривать с позиций, насколько это способствует сохранению стабильности системы. Вообще мы должны предлагать изменения Конституции РФ исключительно для трех целей: чтобы власть была предсказуемой, эффективной и ответственной.

  С. С. СОБЯНИН - председатель Думы Ханты-Мансийского автономного округа.
  — Наверное, прежде чем говорить о конституционной реформе, нам необходимо понять, чего мы, собственно, хотим достигнуть, каковы цели изменения Конституции. Простые перемещения полномочий от одного органа власти к другому, как уже здесь говорилось, вряд ли приведут к чему-то хорошему.
  Мне кажется, что цель любой конституции — это обеспечение стабильного экономического развития страны при сохранении независимости и целостности государства и соблюдения прав и свобод человека.
  В 1936 г. была принята замечательная Конституция — она была признана одной из лучших конституций в то время. Однако в результате она породила одно из

самых страшных тоталитарных государств. В 1993 г. мы тоже приняли одну из самых демократических конституций и вместе с тем имеем сегодня достаточно серьезную критическую, кризисную ситуацию. Не поняв, почему так произошло, не оценив эту ситуацию, вносить изменения в Конституцию нельзя.
  В экономическом плане за эти годы произошел глобальный передел собственности, причем произошел он таким образом, что в основу перераспределения собственности легли не законы, не конституция, а “указное право”, ведомственные инструкции и тому подобное. В итоге мы имеем достаточно криминализированный раздел собственности и неуверенность собственников в способности сохранить то, что у них есть на сегодняшний день. Результатом этого явились отток капитала за рубеж, криминализация экономики, коррупция власти и другие негативные явления. И, кроме того, — мощный налоговый пресс на те предприятия, которые еще оставались на плаву. В итоге мы породили теневой бизнес, способствующий дальнейшей криминализации общества.
  Параллельно мы сформировали демократические институты власти, в частности замечательную судебную систему, имеем, наконец, независимых судей. Причем независимых в том числе и по самому механизму формирования судебной системы. Это действительно идеальная система, аналогичная, к примеру, германской. Но тем не менее в той реальной среде, в которой она сегодня находится, наша судебная система превратилась не столько в независимую, сколько в замкнутую, по сути дела никак не реагирующую на общественное мнение. В результате об эффективной ее работе

Журнал российского права № 12 —1999

12