Журнал Российского права, 1999, № 11


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА^М

          Народ должен защищать закон, как свои оплот, как охранитель
           ную свою стену.






Гераклит


    Содержание


Российское законодательство: состояние и проблемы
Л. А. Иванченко, В. Ф. Калина. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности..........3

Наши интервью
Позади четыре года работы.
Время подвести итоги.
На вопросы редакции отвечает
А. И. Лукьянов................14
И. А. Умнова. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования.................22
Н. Н. Литягин. О подготовке Свода законов Российской Федерации..35
Т. Э. Шуберт. Нормативно-правовое регулирование вопросов безопасности ........................54
Экология и право
Е. В. Новикова. Проблемы юридической техники в развитии экологического законодательства.........62

Россия и международно-правовое пространство
О. Н. Хлестов. О судьбе культурных ценностей, перемещенных в ходе второй мировой войны (международно-правовые аспекты).......67
Правовые новеллы: оценка, комментарий
А. С. Кобликов. Новый закон о военных судах...............81
Сравнительно-правовые исследования
Р. Лесниевски, Т. А. Лесниевски-Костарева. Свобода судьи в процессе назначения наказания и ее ограничения законодателем.............87
Трибуна молодого ученого
С. В. Привалова. Проблемы становления эффективной государственной службы (законодательный аспект) ..................... 98

Журнал российского права № 11 — 1999

А. H. Артамонов. Рассмотрение арбитражными судами дел, возникающих из административных правонарушений ....................105

Наш практикум


Ю. А. Тихомиров. О правилах законодательной техники.......110

Парламентский дневник

Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Сентябрь 1999 года............117

В государствах Содружества

В. И. Реут. Президент Республики Беларусь в законодательном процессе......................121

Р. Ш. Давлетгилъдеев. Правовое регулирование привлечения рабочей силы из стран—членов СНГ......126

Из опыта зарубежных стран

Договорная ответственность по зарубежному праву (Аналитический обзор).................133

Страницы истории Института законодательства и сравнительного правоведения
Е. А. Прянишников. Послевоенный период. (Продолжение).........144

Юридическая жизнь. Хроника
Ю. И. Щуплецова. Взаимоотношения общества и природы: проблема правового регулирования.
С научно-практической конференции в Софрино.............154
В. В. Ярков. XI Всемирный конгресс по процессуальному праву.....161
Научная общественность отметила юбилей В. В. Кикотя..........166
Семинар памяти И. В. Шмарова..167
Рецензии
А. В. Иванченко. Конституционное законодательство как ведущая отрасль российского законодательства......................169
Т. Г. Чернобелъ. Право вето: история и современность.......170

  Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 93.


  Содержание номера на английском языке публикуется на с. 183.

^ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ^






    Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности


Л. А. Иванченко, В. Ф. Калина

  Провозглашение и конституционное закрепление федерализма безусловно явилось важным и прогрессивным шагом не только в плане превращения России в правовое демократическое государство, но и с точки зрения активизации огромных потенциальных возможностей ее регионов. Однако результаты почти шестилетнего развития федеративных отношений показали всю сложность и масштабность задач, которые придется решить, прежде чем эта форма государственного устройства начнет приносить реальные плоды. Более того, возникают все новые проблемы, обусловленные не только объективными сложностями процесса становления, но и отсутствием серьезной концептуальной проработки ключевых вопросов федеративного устройства с учетом российской специфики. Многие шаги на пути утверждения российского федерализма предпри

Иванченко Леонид Андреевич — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, доктор экономических наук, профессор. Калина Владимир Филиппович — советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, государственный советник Российской Федерации 3 класса, кандидат философских наук, доцент.

нимались из соображений политической конъюнктуры, носили ситуативный характер. Порой в его фундамент закладывались положения, давно отвергнутые мировой практикой. Например, нет оснований считать продуктивными рекомендации субъектам Федерации брать столько суверенитета, сколько они способны «проглотить». Уйдя от унитаризма, Россия и по сей день не стала подлинно федеративным государством. Такое “внесистемное” состояние способно породить лишь хаос во внутригосударственных отношениях.
  Конституция Российской Федерации закрепила ее состав и важнейшие принципы федеративного устройства. Для успешного функционирования государства необходимо было незамедлительно приступить к созданию соответствующей правовой основы развития федеративных отношений, правового механизма, обеспечивающего баланс между федеральным центром и субъектами Федерации, ибо без этого невозможно четко определить характер Федерации, правовой статус ее субъектов, принципы сохранения ее целостности, развития региональных отношений и т. д.
  Государственная Дума первого созыва в новых условиях, есте

Журнал российского права № 11 — 1999

3

ственно, смогла сделать только первые шаги в направлении законодательного оформления федеративных отношений. Опыт работы Палаты второго созыва выявил наличие серьезных трудностей и противоречий при решении этих проблем¹. Несмотря на то, что нормотворческий процесс на протяжении 90-х годов осуществлялся на всех уровнях — федеральном, региональном, муниципальном, — создание законодательной базы отставало от процесса федерализации, не соответствовало реальным потребностям социально-экономического и политического развития страны.
  Очевидно, что федеративные отношения не могут развиваться в правовом вакууме, при отсутствии правового механизма их регулирования. Наличие большо

¹ Подготовка и принятие федеральных законов по вопросам федерализма сопряжены с большими сложностями как объективного, так и субъективного характера. К первым следует отнести несовершенство самой Конституции Российской Федерации, в которой имеют место трудно разрешимые, а подчас, и просто неразрешимые противоречия, асимметричность Федерации, существенные различия между регионами, противоречия между федеральным центром и отдельными субъектами Федерации и др. Что касается субъективных трудностей, то они связаны с несогласованностью позиций ветвей власти, интересами региональных элит, промышленнофинансовых групп, политическими амбициями отдельных региональных лидеров и др. По этим причинам некоторые проекты федеральных законов не смогли пройти через процедуры первого и второго чтения, работа над другими постоянно тонет в бесконечных согласительных комиссиях. Взять, к примеру, принятые Государственной Думой федеральные законы “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами”, “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Эти крайне необходимые законы буквально потонули в процедурах согласований. Наконец, совсем недавно последний был подписан Президентом. Что касается первого, то трудно сказать, как и когда удастся завершить его доработку.

го количества подзаконных актов, часто принимаемых из конъюнктурных соображений, и противоречий в самой правовой системе более всего сказывается на характере отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации. В силу этих причин возникают сепаратистские тенденции, создается почва для всякого рода злоупотреблений, что наносит существенный вред экономике и ставит под угрозу целостность государства.
  Достаточно велик разрыв между уровнями социально-экономического развития субъектов Федерации. Не удалось восстановить межрегиональные хозяйственные связи. Региональные хозяйственные комплексы все больше замыкаются, что создает опасность самоизоляции регионов. В политическом плане это может стимулировать сползание к конфедерации, а арсенал экономических, политических и правовых средств, способных остановить деструктивные процессы, у нас крайне ограничен.
  В начале 1998 г. была создана Правительственная комиссия по укреплению экономических основ федеративных отношений и реализации региональной политики. В круг ее задач входят разработка и осуществление мер, направленных на формирование экономических основ федеративных отношений и региональной политики, поиск путей выравнивания условий социально-экономического развития регионов, координация деятельности по созданию правовых механизмов регулирования федеративных отношений, организация системы мониторинга социально-экономического развития регионов. Деятельность этой комиссии, как говорится в Положении о ней, должна опираться на нормативные правовые акты, среди которых наряду с Консти

Журнал российского права № 11 — 1999

4

туцией Российской Федерации ключевую роль призваны играть федеральные законы.
  Логично было бы предположить, что Правительство Российской Федерации выступит с инициативой разработки и принятия целого ряда законопроектов. Однако этого не случилось. Решение многих проблем экономической стабилизации и государственного строительства в России сегодня тормозится явно отстающими от требований жизни темпами развития федерального законодательства в целом и законодательства по вопросам федерализма и регионализма в частности.
  Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, который является ведущим комитетом Палаты по проблемам федеративных отношений, инициировал обращение руководителей палат Федерального Собрания к Президенту и Правительству Российской Федерации с предложением более тесного сотрудничества, образования рабочих групп для разработки проектов законов по вопросам развития федерализма, региональных и межрегиональных отношений. К сожалению, реализация этих предложений застопорилось. Тем не менее Комитет предложил в качестве первоочередных разработать и принять целый ряд законов, сгруппировав их в соответствии с определенной проблематикой. Над этими законопроектами уже идет работа, и они находятся в разной степени готовности.
  Первая группа проектов федеральных законов относится к сфере регулирования общих вопросов федеративных отношений. Федеральная Конституция не исчерпывает всего многообразия проблем, связанных со статусом субъекта Российской Федерации. Декларируя равноправие субъектов по отношению к центру, она

в то же время закрепила асимметричный характер Федерации, подразделив ее субъекты на шесть категорий: национально-государственные (республики); административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа). Хотя в отношениях с федеральным центром они равны, однако даже формально их статус определяется различными нормативно-правовыми актами, что нарушает принцип равенства прав субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и между собой.
  До сих пор дискутируется вопрос о суверенитете. Те, кто использует его как политический козырь, игнорируют юридическую природу суверенитета и сопряженные с этим опасности для целостности государства. В едином государстве, каковым является федерация, принципиально не может быть двух или более суверенитетов, а также «частичного» или «ограниченного» суверенитета. Суверенитетом обладает только федерация в целом. И в этом следует видеть не ущемление интересов того или иного субъекта федерации, а воплощение его силы в единстве и согласии всего государства, в пределах которого составляющие его народы обретают надежную гарантию своих прав и интересов.
  Хотя «парад суверенитетов» в том виде, в каком он происходил в начале 90-х годов, в настоящее время в основном прекратился, тенденция к легализации понятия «ограниченного суверенитета» еще до конца не преодолена. Она весьма опасна, и не случайно, что все федеративные государства оценивают ее негативно. Федерация — единое государство, и сувереном в нем

Журнал российского права № 11 — 1999

5

является весь народ. Каждый гражданин как часть единого целого выступает носителем государственного суверенитета². Требование субъектами федерации суверенитета, пусть даже и «ограниченного», не может идти на пользу гражданам государства и преследует совершенно определенную цель — получение одностороннего преимущества перед другими субъектами федерации, в чем явно заинтересована часть региональных элит.
  Тенденция к закреплению особого статуса, «ограниченного» суверенитета субъектов Федерации с учетом геополитического положения России, состояния ее экономики, ослабления позиций федерального центра представляет вполне реальную угрозу ее целостности. Вопреки федеральной Конституции многие субъекты Российской Федерации на региональном уровне законодательно закрепили свою международную правосубъектность. В этом аспекте реализация их притязаний сдерживается только принципами и нормами международного права.
  Исходя из сказанного, представляется необходимым разработать и принять федеральный закон «О статусе субъекта Российской Федерации». В этом законе должно быть четко прописано само понятие статуса субъекта Российской Федерации, основу которого составляют его права и обязанности в составе единого федеративного государства, законодательно решены вопросы территории, на

² Еще английский философ Д. Локк (1632— 1704), говоря о федерализме, подчеркивал, что ущерб, нанесенный одному из членов сообщества, есть ущерб всем членам сообщества, государства. Известно, как горячо отстаивал эту мысль один из виднейших представителей американского федерализма А. Гамильтон. Он утверждал, что федеральные законы адресуются не штатам, а гражданам государства.

селения, взаимодействия с федеральным центром. Принять такой закон будет непросто.
  Российская Федерация создавалась «сверху» и в значительной степени волевым путем, без соответствующей концептуальной проработки. Субъекты Российской Федерации были образованы без учета такого важного критерия, как экономическая самодостаточность, позволяющая налаживать активные связи за счет собственных ресурсов и обеспечивать населению необходимые условия жизни. Не были учтены и особенности производственной структуры, возможности ее адаптации к рыночным отношениям. Поэтому с самого начала возникла идея образования новых субъектов Федерации, в том числе и путем слияния уже существующих. Так, несколько областей предприняли попытку создать Уральскую республику, которая хотя и не увенчалась успехом, но обнаружила соответствующую тенденцию. Дискутируется вопрос о слиянии Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
  В принципе такая возможность предусмотрена Конституцией, но для ее реализации необходим конституционный закон, охватывающий весь комплекс правовых средств, связанных с механизмом образования нового субъекта Российской Федерации на основе объединения двух или более субъектов. Необходимость такого закона очевидна, поскольку создание новых субъектов на базе существующих, безусловно, актуально для Российской Федерации.
  Учитывая то, что с развитием рыночных отношений и закреплением экономических связей между различными регионами возникнет настоятельная необходимость интеграции между смежными регионами, следует изучить данную проблему и создать правовой ме

Журнал российского права № 11 — 1999

6

ханизм для ее решения. На наш взгляд, слияние субъектов Федерации, тем более если за этим стоит трезвый экономический расчет, — явление, безусловно, положительное, и оно должно иметь соответствующее правовое оформление.
  Примеры из мировой практики подтверждают это. Так, в ФРГ в 1952 г. на юго-западе республики три субъекта федерации — Баден, Баден-Вюртенберг и Вюр-тенберг-Гогенцоллерн — объединились в один субъект федерации. При этом в Основной Закон ФРГ была внесена специальная статья, разрешающая подобное объединение по взаимному согласию субъектов федерации. Эта статья предусматривает заключение договора. Объединению предшествовал опрос населения. Были известные трудности, поскольку инициатором объединения выступил федеральный центр. Однако возникшая в результате объединения земля Баден-Вюртенберг оказалась одним из самых экономически благополучных субъектов ФРГ. В дальнейшем федеральный центр неоднократно пытался осуществлять идею слияния земель, создавал различные комиссии, но эти попытки оказались безуспешными. Логично предположить, что если такая инициатива будет исходить снизу — от субъектов федерации, то законодательная база, на основе которой должно происходить слияние земель, в Германии имеется.
  В Индии вопрос слияния штатов — прерогатива Парламента. Правда, до принятия соответствующего закона должно быть выслушано мнение штата (штатов), однако обязательной силы оно не имеет.
  В Бразилии до решения парламента (Национального конгресса) должен быть проведен плебисцит в заинтересованном шта

те (штатах), и закон Конгресса может быть принят только в соответствии с волей населения.
  Наиболее сложный порядок создания новых штатов установлен в Нигерии. Соответствующий закон может быть внесен в парламент (Национальное собрание), только если этого требуют 2/3 членов, представляющих данную территорию в Сенате или Палате представителей. Затем это предложение выносится на референдум и должно быть одобрено 2/3 населения, которое требует создания нового штата. Результаты референдума должны быть одобрены простым большинством голосов в каждом совете округа (единица административного деления) данного штата и простым большинством всех советов округов. После этого в принятии решения участвуют законодательный орган штата, местные советы округов, большинство членов Национального собрания от данного района и т. д. Лишь затем соответствующий закон может быть принят парламентом. В таком же порядке изменяются и границы между штатами (ст. 9 Конституции 1989 г.).
  В связи с развитием интеграционных процессов между странами СНГ необходимо в специальном конституционном законе закрепить порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Разработкой данного законопроекта занимаются депутаты Государственной Думы, к ней подключены ряд министерств, ведущие ученые и практики. Уже сама постановка данного вопроса вызвала достаточно острую полемику среди законодателей и ученых. Одни усмотрели в законопроекте реальную угрозу политической стабильности государства, сразу предложив провести обсуждение в двух аспектах: пра

Журнал российского права № 11 — 1999

7

вовом и политическом. При этом, исходя из политической конъюнктуры, а также «уникальности» Российской Федерации, они предлагали либо вовсе не принимать данный закон, либо повременить с ним. Другие, напротив, высказывали веские аргументы в пользу его скорейшего принятия. Полагаем, что такие обсуждения могут принести пользу и войдут в традицию.
  Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66). Однако она делает отсылку к конституционному закону, который еще предстоит принять. Высказывается немало опасений по этому поводу, и некоторые из них далеко не беспочвенны. Мы считаем, что лучше иметь готовый правовой механизм и отработанную процедуру, чем в спешке решать возникшую проблему. Закон должен предусматривать порядок постановки вопроса, его обоснование, проведение референдума и другие необходимые процедуры.
  В ходе становления федеративных отношений неизбежно возникают разногласия и противоречия между органами государственной власти Федерации и органами власти ее субъектов, процедура разрешения которых пока не имеет правовой основы. Членами Комитета разработан проект федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», и в настоящий момент он находится на рассмотрении Палаты.
  Цель законодателя в данном случае — создать эффективный правовой механизм, способный предотвратить перерастание про

тиворечий между субъектами федеративных правоотношений в конфликты, определить для них необходимые ориентиры в коллизионных ситуациях, разработать систему согласительных процедур и порядок их использования на всех стадиях конфликта, если последний своевременно не удалось предотвратить.
  Для нормального функционирования федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации необходима стройная и логичная система законодательства, отсутствие которой нарушает баланс управления и создает угрозу целостности государства. В этой связи необходимо наладить диалог центра и субъектов Федерации, прописать процедуры и механизмы приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией страны и федеральным законодательством.
  Данные процедуры могут быть как внесудебными, так и основанными на судебных решениях и осуществляться в соответствии с законом через исполнительное производство. Нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, должны признаваться юридически ничтожными, должностные лица, а также государственные органы, принявшие подобные акты, должны нести юридическую ответственность. Достижению этих целей может способствовать Федеральный закон «О порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
  Государственной Думой принят и находится в стадии согласования федеральный закон «Об обеспечении территориальной цело

Журнал российского права № 11 — 1999

8

стности Российской Федерации”. Закон закрепляет неделимость и неприкосновенность российской территории, категорически исключает сецессию субъектов Российской Федерации, обеспечивает гарантии территориальной целостности России как в случае внешней агрессии, так и в случае внутренней угрозы в мирное время, устанавливает ответственность должностных лиц как федерального, так и регионального уровня за нанесение ущерба ее территориальной целостности.
  Стремительный переход от унитарного государства к федеративному несет в себе немало скрытых опасностей, о чем, как правило, свидетельствует возникновение достаточно острых проблем. Одной из таких проблем, безусловно, является потенциальная угроза государственной целостности Российской Федерации. Ее появление вызвано рядом обстоятельств. Среди них недостаточное единство экономической и социальной систем; уже упоминавшаяся тенденция к ложному истолкованию суверенитета; нигилистическое отношение к федеральному законодательству; гипертрофированная асимметрия; непомерное увлечение договорными отношениями и т. д. Решение указанных проблем требует времени, сил и материальных средств. Но для этого, как минимум, нужно сделать все, чтобы сохранить Россию в ее целостности и единстве.
  В стадии разработки находится проект федерального закона “О гарантиях государственной целостности Российской Федерации”. Основная его идея — гибкое использование как правовых, так и политических средств для предотвращения, а в случае возникновения, то и преодоления конфликтных ситуаций между субъектами федеративных правоотноше

ний, способных повлечь угрозу единству и целостности Российского государства. Предусмотрено создание механизма сдержек и противовесов против злоупотреблений властью. В частности, в нем закрепляются гарантии выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации средствами, имеющимися в распоряжении других ветвей власти. Подробно прописаны меры, которые должен принять Президент Российской Федерации в случае невыполнения решений Конституционного Суда органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
  Надо полагать, что создание конституционного института федерального вмешательства, известного в конституционном праве как институт федеральной интервенции, не всеми субъектами Российской Федерации будет принято с пониманием. Но именно этот институт является важным элементом конституционного права большинства федераций. Его необходимость обусловлена самой природой федерализма, предполагающего не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической, политической и территориальной организации федеративного государства, закрепление соответствующих механизмов интеграции его субъектов.
  В портфеле Комитета по делам Федерации и региональной политике находится блок законопроектов по вопросам организации системы государственной власти и государственной службы в Российской Федерации.
  Если служба в Вооруженных Силах, органах внутренних дел, таможенная и другие военизированные виды федеральной службы уже законодательно урегулированы, то федеральная государственная служба в гражданских

Журнал российского права № 11 — 1999

9

ведомствах еще не имеет достаточной законодательной базы, и Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации” всех проблем не решает. Особенно это касается вопросов приема граждан на федеральную государственную службу, порядка проведения конкурсов и аттестаций, присвоения квалификационных разрядов, денежного содержания, пенсионного обеспечения и социальных гарантий для федеральных государственных служащих. Следует отметить, что на уровне отдельных субъектов Российской Федерации эти проблемы уже отрегулированы.
  Чтобы поставить государственную службу на должную высоту, прочную нравственную и правовую основу, необходимо, с одной стороны, решить вопрос об ответственности государственного служащего, а с другой — защитить его права от возможного произвола и неправомерных действий вышестоящих инстанций. Эта проблема может быть решена с помощью Дисциплинарного кодекса государственной службы, разработка которого предусматривается в планах Комитета.
  Вторая группа проектов федеральных законов относится к сфере регулирования региональной политики. Слабость правовой базы остро ощущается при разработке и реализации государственной региональной политики. В этой области необходимо разработать и принять целый ряд специальных федеральных законов, и в первую очередь федеральный закон «О социально-экономическом районировании”, который должен лечь в основу законодательства в сфере региональной политики.
  Социально-экономическое районирование — это процесс группировки регионов и территориально-административных единиц

по показателям социального и экономического развития, величине природного потенциала и другим характеристикам. Закрепленное законодательно, оно станет важнейшим инструментом управления территориальным развитием на всех уровнях. С принятием данного закона были бы созданы механизмы определения конкретных территориальных контуров для статистического учета, бюджетного и налогового устройства, финансирования территорий, процедуры разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации, ее субъектов в проведении региональной социальной и экономической политики, последующего реформирования административно-территориального устройства Российской Федерации.
  Серьезной проблемой остается диспропорция территориального развития. Ее решение связано с поисками путей воздействия на депрессивные регионы в целях повышения уровня их экономического и социального развития. В этой области остро ощущаются дефицит правового регулирования, несогласованность и неупорядоченность нормотворческой деятельности на всех уровнях, противоречивость правовых актов, что существенно затрудняет проведение единой государственной региональной политики.
  Комплексно подойти к решению данной проблемы позволил бы федеральный закон «О статусе и программах государственной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации”, находящийся в стадии разработки. Его целью является обеспечение государственной поддержки территорий, находящихся в особо сложном экономико-социальном состоянии и не способных самостоятельно, без дополнительных мер со стороны государства,

Журнал российского права № 11 — 1999

10

обеспечить экономико-социальные стандарты. Естественно, число объектов такой поддержки должно быть ограничено³. Предлагаемый закон мог бы установить критерии депрессивности и формы государственной поддержки нуждающихся территорий. Закон должен также определить источники финансирования программ санации депрессивных территорий из консолидированного бюджета или другие источники, но на льготных условиях с государственными гарантиями.
  Назрела необходимость разработки и принятия федерального закона «Об общих принципах государственной стратегии регионального развития в Российской Федерации”, который закрепил бы правовое обеспечение экономических, социальных и организационных основ федерализма, выравнивания условий социально-экономического развития регионов, а также приоритетного развития регионов, имеющих особо важное стратегическое значение. Социально-экономическое развитие регионов требует перехода к реализации новой социальной политики. Для этого требуется восстановить общую управляемость социально-экономическими процессами на основе сохранения общности социального пространства и обеспечения федеральных гарантий в социальной защите населения. При этом

³ Современное финансовое состояние большинства субъектов Федерации, безусловно, чрезвычайно тяжелое, только около десятка из них можно считать донорами. Остальные входят в число реципиентов со степенью дотационности, достигающей 70— 90%. При этом не секрет, что в ряде случаев статус депрессивной территории дает этим регионам определенные преимущества, возможность решать свои проблемы за счет государственных ресурсов, снимая с себя ответственность за наполнение доходной части бюджетов собственными силами, используя принцип экономической эффективности.

особенно важен поиск баланса прав и обязанностей Федерации и ее субъектов в социальной сфере с целью соединения принципов социальной политики с принципами укрепления федерализма и развития местного самоуправления. Необходимо признание экономического и политического приорита социальной сферы как важнейшего фактора создания основ реальной федерации.
  В проекте федерального закона «Об основах межбюджетного регулирования в Российской Федерации” предполагается определить основные принципы межбюджетных отношений. Это прежде всего разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность нижестоящих бюджетов независимо от формы получаемой из федерального бюджета финансовой помощи. Наиболее важным представляется создание механизма перераспределения доходов между бюджетами в целях обеспечения государственных социальных стандартов и выравнивания жизненного уровня граждан на всей территории страны, сокращения встречных финансовых потоков бюджетных средств.
  Нужен и перечень признаков, являющихся основанием для расчета финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Важно законодательно установить перечень расходов, которые финансируются за счет бюджетов всех уровней — от федерального до муниципального.
  Первоочередной заботой социального правового государства должно быть повышение жизненного уровня населения и последовательное его выравнивание. Этим определяется необходимость федерального закона «О стандартах бюджетной обеспеченности

Журнал российского права № 11 — 1999

11

субъектов Российской Федерации”, в котором раскрывалось бы понятие «уровень жизни граждан”, определялись его показатели для различных регионов России. Принятие такого закона позволило бы разумно строить межбюджетные отношения, корректировать социальную политику государства, совершенствовать структуру бюджетных расходов всех уровней, усиливая ее социальную направленность.
  В законе целесообразно заложить финансовые механизмы выравнивания определенных стандартов (социальных нормативов) потребления товаров и услуг на территории субъекта Российской Федерации, установить гарантированное обеспечение нормативных расходов по стандартному набору социально значимых государственных и муниципальных услуг, а также разграничить по уровням власти перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых гражданам, источники финансирования, необходимые для их реализации. Все это позволит цивилизованным образом решать вопросы государственного регулирования в виде различных финансовых дотаций для тех субъектов, которые не в состоянии обеспечить их за счет собственных источников.
  Федерация, включающая в себя 89 субъектов, малоуправляема и со временем может стать совершенно неуправляемой. Возможный выход из создавшегося положения — укрупнение субъектов Федерации. Но этот процесс должен инициироваться не столько центром, сколько регионами. В этом отношении добровольная интеграция, всестороннее укрепление экономических, хозяйственных и других связей в рамках ассоциаций может стать одной из основ будущего межсубъектного объединения. Подобные формирования во взаимодействии с от

раслевыми структурами, хозяйствующими субъектами могут стать “точками роста” для преодоления кризиса как на первом этапе, так и в перспективе. Данный процесс можно рассматривать как возможную модель развития федеративного устройства России.
  В настоящее время назрела необходимость глубокой реформы межрегиональных экономических ассоциаций. Для этого нужно четко определить статус межрегиональных объединений. Принятый Палатой Федеральный закон “Об общих принципах организации и деятельности ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации” закрепил приоритетные цели, порядок реализации решений, принимаемых советами ассоциаций, сформулировал принципы формирования работоспособных структур управления на межрегиональном уровне, которым будут делегироваться полномочия как от Федерации, так и от ее субъектов.
  В дальнейшем для создания финансовой и ресурсной основы ассоциаций экономического взаимодействия следует предусмотреть перераспределение государственной собственности, налоговых источников, что само по себе чревато противоречиями и конфликтами. В настоящее время нет четкого определения условий использования объектов публичной собственности, управления всеми ее видами, включающими федеральную собственность, собственность субъектов Федерации, муниципальную собственность, а также различные формы смешанной собственности с их участием.
  Основной путь разграничения и последующего формирования институтов публичной собственности определен в признанной всеми субъектами Федерации концепции формирования федеральной собственности, управления ею и ее

Журнал российского права № 11 — 1999

12