Журнал Российского права, 1999, № 9


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М

           Отличие государственного деятеля от политика в том, что политик ориентируется на следующие выборы, а государственный деятель — на следующее поколение.
У. Черчилль



    Содержание


Наши интервью
Новый закон — правовая гарантия чистых и честных выборов.
Председатель Центризбиркома РФ
А. А. Вешняков комментирует Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...” .... 3
Российское законодательство: состояние и проблемы

Л. Г. Алехичева. Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства.................9
А. В. Усс. Российский федерализм: приоритеты развития..............15
А. Ф. Нуртдинова. Законотворчество в сфере труда: что сдерживает проведение реформы..............21
Л. А. Гросъ. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях — правовых и процессуальных ..........................29
В. А. Копылов. О модели гражданского оборота информации............35
Н. А. Игнатюк. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве....45

В. В. Мельник. Суд присяжных: ретроспектива и день сегодняшний. Статья 3. Интеллектуально-духовный потенциал коллегии присяжных заседателей..................49

Экология и право

С. А. Боголюбов. О праве, биоразнообразии и профессионализме....58

Законодательство субъектов Российской Федерации


А. А. Сергеев, Б. М. Скрынников. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления...69

Ф. Р. Муратшин. Законодательство субъекта Федерации — реальность, требующая осмысления...........78

3. Ф. Софрина. Пять лет региональному законодательству.
Заметки по поводу..............88

Теория права

В. О. Калятин. Сущность права на результаты интеллектуальной деятельности...................91


Журнал российского права №9 — 1999

Сравнительно-правовые исследования


Г. Г. Арутюнян. Проблемы совершенствования системы конституционного правосудия...............100

Комментируем действующее законодательство

О. В. Борисова. Специальные нормы УК о хищении либо вымогательстве................108


Свидетельствует практика

Л. А. Окуньков, Б. С. Крылов,
А. Е. Постников. Рассмотрение избирательных споров судами в субъектах Российской Федерации в 1995—1997 гг. (аналитический обзор). Продолжение.............114

Трибуна молодого ученого

М. А. Звягинцева. Правовая природа поручительства................124

Парламентский дневник

Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Июнь 1999 г...................130

В государствах Содружества

Н. А. Черкасов. Свободные экономические зоны и зоны свободного предпринимательства в стратегии интеграции стран-участниц СНГ......137

Из опыта зарубежных стран
Я. Е. Борисов. Бюджетный федерализм в Канаде................144
   Из истории российского права
И. В. Архипов. Модернизация вексельного права России во второй половине XIX века............150
Страницы истории Института законодательства и сравнительного правоведения
Е. А. Прянишников. Послевоенный период.......................157
   Юридическая жизнь. Хроника
В. В. Оксамытный, Е. В. Толстикова. Система правовых актов Белоруссии, России и Украины. Заметки с международного семинара.....165
Н. Г. Кулакова. Обсуждены актуальные проблемы борьбы с экономическими преступлениями..........168
Ш. X. Ислямов. Тема конференции: судебная защита при выдаче обвиняемых и осужденных в европейском праве........................171
M e m o r i a l e
| Валерий Михайлович Савицкий].... 172
| Нина Фрументьевна Днепровская]... 173
Рецензии
К. Ф. Шеремет. Существенный вклад в исследование проблем местного самоуправления...............175

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 143.



Содержание номера на английском языке публикуется на с. 179.

^^

НАШИ ИНТЕРВЬЮ






    Новый закон — правовая гарантия чистых и честных выборов

  Председатель Центризбиркома РФ
А. А. Вешняков комментирует Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы...”




         24 июня Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”.
         Что в нем нового? Об этом обозревателю “Журнала российского права” рассказывает председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А. А. Вешняков.

  — Александр Альбертович, чем объясняется, что столь важный закон готовился долго и трудно?
  — Действительно, проект Закона разрабатывался несколько лет. В первом чтении нормативный правовой акт был принят 19 ноября 1997 года. Он предусматривал применение смешанной избирательной системы, сочетающей в своей основе мажоритарную и пропорциональную избирательные системы, и именно поэтому был отвергнут Президентом России, который посчитал, что депутаты Государственной Думы должны избираться исключительно по одномандатным избирательным округам. По его мнению, следовало отказаться от партийных списков, общефедерального округа.
  Как известно, 17 ноября 1998 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел запрос Са

ратовской областной Думы о соответствии Основному закону Российского государства положений, касающихся общефедеральных списков, и вынес решение о конституционности такой системы, указав при этом законодателю на необходимость совершенствования применения 5-процентного “заградительного пункта”. Это помогло продолжить работу над законом, принятым в первом чтении, сохранив принцип смешанной избирательной системы.
  — Кстати, в Саратове по-прежнему считают, что пропорциональная система не нужна?
  — Они могут иметь свое мнение по любому вопросу, но при этом обязаны исполнять федеральное законодательство.
  На продолжительность работы над новым Федеральным законом “О выборах депутатов Государственной

Журнал российского права №9 — 1999

3

Думы Федерального Собрания Российской Федерации» повлияло и то, что потребовалось внести изменения и дополнения в ряд уже действующих нормативных правовых актов. Речь прежде всего идет о Федеральном законе “Об общественных объединениях”, Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Законы об изменениях и дополнениях были приняты соответственно 19 июля 1998 года и 30 марта 1999 года.
  24 июня 1999 года Государственной Думой были приняты в первом чтении проекты федеральных законов “Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», “О внесении изменений и дополнений в статью 10 Закона Российской Федерации “О милиции». Их необходимость связана с более точным и ответственным исполнением Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. Поэтому есть уверенность, что на осенней сессии они будут окончательно приняты.
  Отмечу также, что текст нового Федерального закона неоднократно проходил экспертизу в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. По результатам изучения отдельных положений вносились предложения, поправки, замечания. Большинство из них учтены.
  — Чем новый Федеральный закон о выборах отличается от принятого в 1995 году, — если иметь в виду принципиальные отличия?
  — Новый Закон значителен по объему. Признаю, что многие его нормы не так просты для восприятия лицами, мало знакомыми с выборной тематикой, с избирательным законодательством в целом, с юридическими терминами.

  В Законе присутствует значительное количество внутренних отсылок, а потому грамотное его применение исключает использование отдельных норм Закона без учета нормативного правового акта в целом.
  Почему Закон столь объемен? Во-первых, в нем воспроизведены нормы Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
  Во-вторых, в Законе получили развитие “рамочные» отсылочные нормы. Они касаются процедуры выборочной проверки подписей избирателей, внесения избирательного залога, возврата бюджетных средств кандидатами-аутсайдерами и так далее.
  Кроме того, в Закон вошли правила проведения агитации через средства массовой информации, финансирования кандидатами, избирательными объединениями,избирательными блоками своих избирательных кампаний, которые прежде регулировались инструкциями ЦИК России. Сюда же включены нормы, которые ранее присутствовали в специально изданных инструкциях и разъяснениях ЦИК России.
  Хочу особенно подчеркнуть, что в новом законодательстве появился целый блок правовых норм, которые призваны воспрепятствовать проникновению во властные структуры лиц с криминальным прошлым, использованию в ходе избирательных кампаний правонарушающих и других не соответствующих нормам этики избирательных технологий.
  К таким нормам, в частности, относятся: предоставление сведений об источниках доходов и имуществе кандидатов, о наличии гражданства иностранного государства и основаниях его приобретения; установление обязанности кандидатов указывать неснятую

Журнал российского права №9 — 1999

4

или непогашенную судимость в своих избирательных документах, а также помещать информацию об этом в избирательных бюллетенях; обязанность кандидатов, избирательных объединений оплачивать рекламу коммерческой и иной деятельности из избирательных фондов наравне с политической рекламой; уточнение правил досрочного голосования, усиление общественного контроля за проведением досрочного голосования; пресечение различных способов скрытого подкупа избирателей и иных незаконных действий, связанных с оказанием давления на волеизъявление избирателей (например запрет на оплату гражданско-правовых договоров по результатам голосования и на обеспечение доставки избирателей кандидатами к месту голосования).
  Усовершенствован и другой правовой инструментарий, использование которого может если не полностью предотвратить нарушения, то хотя бы существенным образом “оздоровить” предвыборные установки у некоторых жаждущих избрания претендентов на выборные должности.
  Важно отметить, что квинтэссенция этих законодательных нововведений заключается не в том, чтобы ограничить права избирателя или кандидата, а в том, чтобы повысить качество избирательного процесса на всех стадиях подготовки и проведения выборов, сделать их действительно чистыми и честными с тем, чтобы выбор каждого россиянина в конечном итоге мог стать осознанным, продуманным, свободным от давления.
  — Известно, что и по сей день не утихает спор, какая система выборов — мажоритарная или пропорциональная — демократичней?
  — Думаю, читателям журнала не стоит объяснять существо той и другой. Однако полезно напом

нить, как они используются в других государствах мира.
  Мажоритарная система (от французского majorit- — большинство) представляет собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными признаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Речь прежде всего идет о превышении половины общего числа голосов избирателей (абсолютное большинство) либо о превышении количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство).
  Мажоритарная система является наиболее традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Англии и многих других стран. По этому принципу были избраны все народные депутаты Российской Федерации в 1990 году. В связи с этим напомню любопытный исторический факт. В 1917 г. Учредительное собрание в России было избрано именно на основе мажоритарной системы.
  Пропорциональная система является избирательной системой, где количество мест, получаемых политической партией либо движением, блоком, пропорционально числу голосов, поданных за общефедеральные партийные списки в масштабах страны либо в рамках одного из нескольких многомандатных избирательных округов, на которые делится государство. Данная система используется при выборах в парламенты Испании, Италии, ФРГ, Израиля и ряда других стран — в сочетании с мажоритарной системой либо в “чистом виде”.
  Какая система демократичнее? Здесь многое зависит от состояния политического климата в обществе, от традиций.

Журнал российского права №9 — 1999

5

  — Расскажите подробнее о нововведениях в Законе. Что бы вы выделили?
  — Начать, наверное, следует с порядка выдвижения кандидатов. При выборах народных депутатов СССР и РСФСР (1989 г., 1990 г.) демократичность процедуры выдвижения позволила вовлечь в политику немало действительно талантливых и заметных личностей.
  На выборах в Российской Федерации начиная с 1993 г. был только один способ выдвижения кандидата в депутаты — сбор подписей. В новом Федеральном законе предусмотрена возможность внесения избирательного залога для регистрации кандидата, списка кандидатов — по усмотрению кандидата, избирательного объединения (блока) — вместо представления подписей избирателей (ст. 64).
  Залог вносится из средств избирательного фонда с обязательным указанием, чьи деньги используются (собственные средства кандидата, избирательного объединения, блока, добровольные пожертвования граждан и юридических лиц).
  — О каких суммах идет речь?
  — Избирательный залог для кандидата равен умноженному в тысячу раз минимальному размеру оплаты труда, установленному Федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы. Избирательный залог для избирательного объединения, блока равен умноженному в 25 тысяч раз минимальному размеру оплаты труда, исчисляемому в том же порядке. Если говорить о конкретных суммах, то на сегодня залог для кандидата составляет 83 490 руб., а для избирательного объединения, блока, выдвинувшего федеральный список кандидатов, — 2 087 250 рублей.
  Залог вносится исключительно из средств своего избирательного фонда единовременно и в полном объе

ме на специальный счет соответствующей избирательной комиссии.
  Если зарегистрированный кандидат набрал по результатам голосования не менее пяти процентов голосов от общего числа избирателей, а федеральный список кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, — не менее трех процентов, или же если федеральный список кандидатов допущен к участию в распределении депутатских мандатов, то залог возвращается не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов голосования. Если залог не подлежит возврату, то он перечисляется соответствующей избирательной комиссией в доход федерального бюджета не позднее чем через 60 дней со дня голосования.
  — А не откроет ли залог зеленую улицу в Государственную Думу олигархам, лицам, имеющим “бешеные деньги”? И не будет ли служить препятствием для честных, скромных, но не имеющих капитала людей?
  — Решают в конце концов избиратели. Мы уже убедились в том, что и сбор подписей производится не бесплатно. Он, как показал опыт проведения предыдущих избирательных кампаний, поставлен на поток. Образовались целые фирмы, занимающиеся только этим. Причем исключительно за деньги. Лица, имеющие “бешеные деньги”, и раньше, как правило, регистрировались кандидатами в депутаты, щедро оплачивая работу сборщиков подписей, но эти деньги никак не учитывались. Теперь будут использоваться две формы: либо сбор подписей, либо внесение избирательного залога.
  — Действительно ли каждый избиратель сможет теперь голосовать только у себя в округе?
  — Статья 4 нового Федерального закона подробно регулирует порядок приобретения избирательных прав гражданами Российской

Журнал российского права №9 — 1999

6

Федерации. Так, правом избирать депутата Государственной Думы по одномандатному избирательному округу обладает только гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий на территории этого одномандатного округа. Согласно п. 2 ст. 12 нового Федерального закона такое право предоставлено также гражданам Российской Федерации, проживающим за пределами территории России и приписанным к соответствующему одномандатному избирательному округу. Таким образом, гражданин Российской Федерации, находящийся в день голосования за пределами “своего” одномандатного избирательного округа, не сможет проголосовать по другому одномандатному избирательному округу.
  В отличие от этого право баллотироваться в конкретном одномандатном избирательном округе, а также голосовать по федеральному избирательному округу принадлежит гражданину России независимо от места его постоянного или преимущественного проживания.
  Определив субъекты осуществления избирательных прав на выборах депутатов Государственной Думы — граждан Российской Федерации, новый Федеральный закон в ст. 11 установил, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе участвовать в избирательных кампаниях кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.
  — А что такое упомянутый в Законе «плавающий барьер”?
  — В новом Федеральном законе в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года изменен порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов: введен так называемый «плавающий барьер”. Он необходим при

распределении депутатских мандатов в случае если избирательные объединения, блоки, набравшие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, не наберут в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 80).
  В этом случае к распределению мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а также последовательно, в порядке убывания числа поданных голосов избирателей, федеральные списки кандидатов, которые получили менее пяти, но более трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
  Кроме того, в новом Федеральном законе предусмотрено, что если за один федеральный список кандидатов подано более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также федеральный список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, среди федеральных списков кандидатов, получивших менее пяти процентов

Журнал российского права №9 — 1999

7

голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу.
  — Во время предыдущих выборов, к сожалению, практиковались так называемые грязные избирательные технологии. Будет ли поставлен барьер им?
  — Разумеется. При обобщении избирательной практики нами выявлены многие факторы, приводящие к искажению волеизъявления граждан. Возьмем, например, досрочное голосование. С его помощью иные претенденты в законодатели стремились собрать как можно больше голосов лично для себя. С этой целью организовывали досрочное голосование, привозили избирателей на участки. И порой — небесплатно. Таким действиям должен быть поставлен правовой заслон, поэтому досрочное голосование теперь будет применяться только в исключительных случаях.
  В Законе перечисляются конкретные случаи, которые могут служить уважительной причиной для досрочного голосования. Теперь избиратель, желающий проголосовать досрочно, должен будет в письменном заявлении указать причину, по которой он не может явиться на избирательный участок в день голосования. Устанавливаются и другие меры, которые не позволят применять “грязные избирательные технологии”, о чем я уже говорил. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации будет следить за реализацией этих мер.
  — Много разговоров идет о недопущении лиц, связанных с криминальным миром, в депутаты. Насколько серьезна такая опасность?
  — Да, опасность такого рода имеется. Поэтому в Законе и предусмотрены меры по более широкому информированию избирателей о кандидатах: предоставление ими копий деклараций о доходах, сведений об имуществе, о неснятой, непогашенной судимости. Предус

матривается возможность проверки этих сведений по запросу избирательных комиссий компетентными государственными органами. Ужесточаются правила финансирования избирательных кампаний кандидатов только через избирательный фонд. Прохождение средств через избирательный фонд кандидата будет прозрачным, то есть избиратели будут знать, кто и какими суммами денег поддерживает того или иного кандидата.
  — Кстати, об ответственности за неисполнение каких-то норм. Предусмотрена ли она?
  — Практика показала, что нарушения избирательного законодательства совершаются не только кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, но и иными участниками избирательного процесса. В ст. 93 нового Федерального закона установлен перечень таких нарушений, влекущих уголовную, административную и иную ответственность. Кроме того, предусмотрено право избирательных комиссий составлять протоколы об административных правонарушениях. Я уже называл законы, в которые предлагается внести дополнения, поправки. Это поможет жестче спрашивать за нарушение выборного законодательства. На осенней сессии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации надо будет продолжить эту работу. Кстати, во всем мире нарушения избирательного законодательства относят к числу самых серьезных прегрешений.
  Будем надеяться, что новый Федеральный закон о выборах позволит нашим избирателям сформировать парламент страны из достойных, авторитетных людей, которые будут работать в новом столетии и помогут достичь перемен к лучшему в жизни всех россиян.
Беседовал
Юрий Звягин

Журнал российского права №9 — 1999

^ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ^






    Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства


Л. Г. Алехичева

  После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации избирательное законодательство динамично развивается* ¹, что свидетельствует о растущем значении выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования. Проиллюстрируем указанные тенденции.
  Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено федеральными законами “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “Об обеспечении конституционных

Алехичева Ляля Георгиевна — заслуженный юрист Российской Федерации (г. Москва).

¹ В данной статье под избирательным законодательством понимается система законодательных актов, регулирующих подготовку и проведение выборов в Российской Федерации.

прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, то на уровне субъектов Федерации приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. По состоянию на 1 апреля 1999 года в субъектах Федерации принято 82 закона о выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, 83 — о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, 49 — о выборах в органы местного самоуправления, 34 — о выборах главы муниципального образования и 38 законов о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления. В пяти субъектах Федерации все избирательные процедуры регулируются кодифицированными нормативными актами (Белгородская, Воронежская и Свердловская области, Республики Башкортостан и Коми).
  Регулирование практически всех основных элементов избирательного процесса (назначение выборов, формирование избирательных комиссий, сбор подписей избирателей, предвыборная агитация, финансирование избирательных кампаний, подведение итогов голосо

Журнал российского права №9 — 1999

9

вания (результатов выборов), обжалование нарушений избирательных прав граждан и т. д.) стало более подробным. В избирательном законодательстве появились новые институты и процедуры (например избирательного залога, расформирования избирательных комиссий и некоторые другие), которые отражают развитие избирательной системы Российской Федерации и субъектов Федерации, новые возможности и одновременно правовые ограничения для субъектов избирательного процесса. И наконец, в сферу законодательного регулирования попали некоторые отношения, ранее специально не регламентировавшиеся в рамках избирательного законодательства (гарантии, обеспечивающие периодическое проведение выборов, бюджетное финансирование подготовки и проведения выборов и целый ряд других). Прежде указанные отношения регулировались общими нормами Конституции, которые затем лишь воспроизводились в законах о выборах, либо их решение являлось само собой разумеющейся реализацией конституционных принципов, опиравшейся на устойчивые политические традиции, практику и в силу этого не требовавшей специфических законодательных гарантий. С разрушением практики централизованного руководства проведением выборов в Российской Федерации потребовалось соответствующее расширение предмета регулирования избирательного законодательства.
  Прежде всего представляется важным определиться с пониманием структуры избирательного законодательства. Как отмечается в литературе, структура избирательного законодательства отражает состав образующих его институтов и характер существующих между ними связей; эта структура может рассматриваться не только в статическом, но и в динамическом

состоянии². Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства в России стала реализация принципов федеративного устройства государства, заложенных в Конституции Российской Федерации. От соотношения федеративных и региональных начал в регулировании выборов в субъектах Федерации в определяющей степени зависела логика развития отдельных институтов избирательного законодательства. Поэтому полагаем, что для исследования динамики структуры избирательного законодательства в целом первостепенное значение имеет анализ взаимодействия двух основных подсистем избирательного законодательства в Российской Федерации: федерального и регионального³.
  Начиная с 1993 г. последовательно усиливается влияние федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов Федерации. Этот процесс проявился в принятии: Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 года, сменившего его Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 года, Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе

Журнал российского права №9 — 1999

² См.: Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Владивосток, 1999. С. 122, 123.

³ Об аспектах данного подхода к исследованию избирательного законодательства в Российской Федерации см.: Постников А. Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации. Дисс. в форме научного доклада ... д-ра юр. наук. М., 1997. С. 8, 9.

10

дерации» от 30 марта 1999 года. Содержание все большего количества избирательных процедур и институтов непосредственно определяется федеральным законодательством, регулирующим избирательные права граждан. Таким образом, качественные характеристики основных элементов системы избирательного законодательства субъектов Федерации и их взаимосвязи в значительной мере определяются на федеральном уровне. Это, естественно, привело к формированию в Российской Федерации достаточно унифицированной модели избирательного законодательства. Впрочем, в рамках данной системы сохраняются серьезные конституционно-правовые коллизии, свидетельствующие о том, что процесс унификации избирательного законодательства имеет объективные границы. Эти границы очерчены в самой Конституции Российской Федерации.
  В соответствии со ст. 32 (часть 2) Конституции устанавливается право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 71 (п. “в») предусматривается, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральный законодатель вправе регулировать право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливать процедуры, необходимые для защиты этих прав.
  Содержание права граждан избирать и быть избранными на выборах, проводимых в Российской Федерации, универсальные принципы избирательного права не раскрываются непосредственно в Кон

ституции Российской Федерации. Принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении, обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся на уровень конституционных норм путем толкования Конституции Российской Федерации со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права⁴. Содержание избирательных прав граждан раскрывается на уровне федерального закона, причем законодательное регулирование в этом отношении претерпело существенные изменения.
  В соответствии со ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Согласно же ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательными правами граждан понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. На наш взгляд, такое широкое определение конституционных избирательных прав не вполне корректно.

Журнал российского права №9 — 1999

⁴ См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 21.

11

Как, например, право гражданина на участие в предвыборной агитации может быть отнесено к активному (право избирать) или пассивному (право быть избранным) избирательному праву? Оно в большей степени вытекает из свободы слова, предусмотренной ст. 29 Конституции Российской Федерации.
  Полагаем, что права граждан участвовать в конкретных избирательных действиях (в связи с деятельностью избирательных комиссий, предвыборной агитацией и т. п.) представляют собой гарантии реализации, защиты конституционных избирательных прав. Этим и определяется содержание данных конкретных прав. Таким образом, по смыслу Конституции Российской Федерации в сфере ведения Российской Федерации находятся регулирование активного и пассивного избирательного права граждан, а также защита этих прав. Для защиты конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование, при этом целям защиты конституционных избирательных прав граждан наиболее адекватно определение основных гарантий их избирательных прав. Соответственно федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав, должен носить рамочный характер, то есть обеспечивать возможность субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование участия граждан в конкретных избирательных действиях при проведении выборов в субъектах Российской Федерации в соответствии с этими гарантиями.
  Расширительный подход к определению избирательных прав граждан способен повлечь неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства. В результате зна

чительная часть вопросов избирательного законодательства оказывается отнесенной к ведению Российской Федерации (регулирование избирательных прав как прав граждан, участвующих в избирательных действиях), что влечет за собой расширение объема федерального регулирования в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (гарантии, обеспечивающие защиту, реализацию конкретных прав граждан в избирательном процессе и касающиеся деятельности других субъектов выборов — избирательных комиссий, избирательных объединений и т. д.).
  В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации в решении целого ряда вопросов: определении существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организации подготовки и проведения выборов, установлении конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте Федерации и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в ст. 1 (п. 7) устанавливает: если федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов Федерации на собственное правовое регулирование в со

Журнал российского права №9 — 1999

12