Журнал Российского права, 1999, № 7/8


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году


Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М

          Государственные строители полагают, что достаточно только заложить камнями трубы, чтобы они перестали дымить. Они так и поступают: гонят дым обратно, усиливают его, сердятся вследствие этого и совершенно не понимают, что их невежество увеличивает зло.
Л. Берне



Содержание

Российское законодательство: состояние и проблемы

И. П. Рыбкин. Размышления о Российской Конституции..........3
На тему «круглого стола». Закон о Конституционном Собрании: каким ему быть? Интервью
с В. М. Платоновым...........8

Н. В. Бутусова. Конституционноправовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы...........11
Г. Л. Чудновский. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов...............19

В. В. Пылин. Основы и принципы местного самоуправления........26
Л. К. Терещенко. Правовые проблемы использования Интернет в России.32
В. В. Мельник. Суд присяжных в России: ретроспектива и день сегодняшний. Статья 2: Способна ли коллегия присяжных заседателей правильно судить о виновности?..38

В. М. Алиев. К вопросу о некоторых понятиях отмывания доходов....46
Экология и право
Н. А. Духно. Экологический правопорядок: понятие и структура....50
Законодательство субъектов Российской Федерации
Т. А. Беретарь. Конституция
Республики Адыгея: особенности механизма разделения и взаимодействия властей.................57
Россия и международно-правовое пространство
С. П. Ефимичев, П. С. Ефимичев.
Всеобщая декларация прав человека и реализация ее положений в сфере уголовного судопроизводства
России ...................... 65
Трибуна молодого ученого

Журнал российского права № 7/8 —1999

Н. В. Путило. Европейская интеграция и социальные права граждан России ...................... 70
Комментируем действующее законодательство
Д. Е. Потяркин. Аренда жилого помещения.....................78

Судебная практика
Л. А. Окуньков, Б. С. Крылов,
А. Е. Постников. Рассмотрение избирательных споров судами в субъектах Российской Федерации в 1995—1997 гг.
(аналитический обзор)..........83
Парламентский дневник

Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Апрелъ—май 1999 г.............93
    В государствах Содружества
Б. Г. Манов. О соотношении права
СНГ и современного международного права................100
    Из опыта зарубежных стран
Д. А. Ковачев. Конституционная регламентация избирательной системы в зарубежных государствах.107
| Т. В. Апарова] Статус судей в Великобритании.............114
К 200-летию со дня рождения великого поэта и мыслителя
Б. В. Лытов. А. С. Пушкин о законах и законности.................126

Юридическая жизнь. Хроника
В. Д. Сысоев. Центр правовой информации на службе законности...131
Е. Н. Доронин. О практике работы региональных институтов законодательства.....................136
В. В. Оксамытный. Международная конференция по проблемам развития юридической науки............145
Рецензии
Т. А. Боголюбова. Уголовно-правовая политика: научная обоснованность или политическая конъюнктура?.... 147

А. Н. Горбачев. О том, как бороться с экологическими преступлениями.149
А. Я. Берченко. Новый учебник теории государства и права......152
В. М. Рыбкин. Ценное пособие по экстрадиции................. 155
Новые книги
Г. М. Фролов. Авторы этих работ — ученые ИЗиСП....................159

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 92.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 161.


В эпиграфе номера (с. 1) приведено высказывание немецкого публициста и литературного критика Людвига Берне (1786—1837).

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ








Размышления о Российской Конституции* *


И. П. Рыбкин

Немного истории
  Отмечена годовщина всенародного голосования, одобрившего ныне действующую Конституцию Российской Федерации. Сегодня, почти шесть лет спустя, вновь вспыхнула дискуссия: как с Конституцией быть, как нам жить дальше?
  Всегда между исполнительной властью и представительной, даже так называемой квазипредстави-тельной властью, по этому поводу была дискуссия. Она возникала на всех переломах жизни нашего Отечества. Если сделать совсем краткий экскурс в историю, надо вернуться к концу Смутного времени — началу XVII в. Там мы найдем первоистоки многого. 16-летний отрок Михаил Романов был в 1613 г. избран на царствование Земским собором, состоявшим из вельможных бояр и черносошных крестьян. Земский собор оберегался его сыном Алексеем Михайловичем, и под его водительством рождалось Соборное Уложение (1649 г.), прообраз первой российской Конституции, как многие сегодня считают.
  Пришло новое время, крутые реформы посетили Россию. И царь

Рыбкин Иван Петрович — председатель Политического Консультативного Совета при Президенте Российской Федерации, доктор политических наук, профессор.

* По материалам выступлений на заседаниях Политического Консультативного Совета при Президенте Российской Федерации.

Петр, поставив страну на дыбы и совершенно варварскими методами ведя ее по пути реформ, имел уже другой совещательный орган. Он говорил: “Господа Сенат!” Рождались законы Российской империи. И в то время сердца участников дискуссий терзало: “Как нам быть? Пойти по пути Великобритании, у которой не было и нет писаной конституции? Или же пойти другим путем, путем европейских континентальных государств?”
  Переписка Екатерины II с Вольтером содержит замечательные места с раздумьями по этому поводу: какой быть России (что не мешало ей сделать так, чтобы А. Н. Радищев оказался в ссылке за вольнодумство). С немецкой тщательностью анализировалось многое из того, что сегодня вроде бы становится совершенно новым. Воистину, что такое новое? Хорошо забытое старое.
  И Павел I, как чистый англиканец, размышлял почти о том же. Александр I со своим первоначальным соратником М. М. Сперанским, с мыслями об обустройстве России, желанием многое переделать и, может быть, родить Основной закон, в конечном счете, завершил свое царствование весьма необычно: много таинства в том, как закончился его императорский путь.
  Завершилось тем, что на Сенатскую площадь пришли декабрис

Журнал российского права № 7/8 —1999

3

ты. Они тоже предлагали много. Стержнем их размышлений была конституция Лунина — помещика из села с живописным названием Красивка Тамбовской губернии. Еще Пушкин говорил: “Здесь Лунин предлагал свои решительные меры”.
  Тогда не суждено было принять Конституцию. Не родилась она даже при Александре II — Освободителе. Прошло еще много лет, и появилась партия с названием “Конституционные демократы”, бывшая в то время революционной; слово “кадет” многое значило. С ними возник новый представительный орган власти — Государственная Дума.
  Когда читаешь рассуждения депутатов первой, второй, третьей, четвертой Государственных Дум, иногда замечаешь: речи одни и те же, персонажи только иные. Один говорил: “Я самый правый, и правее меня только стена”. Правда, не было тех, кто говорил: “Я левый, и левее меня только стена”. Сейчас оспаривание политической ниши идет так же ожесточенно, как и в начале столетия. Но тогда конституции не суждено было родиться, все ограничилось Манифестом.
  После 1917 г. появились первые советские конституции, они известны. Затем Конституция победившего социализма, победившего полностью — в 1936 году. А потом, в 1959-м году, было решено сказать о том, что он победил “полностью и окончательно”, и принять Конституцию как Основной закон страны развитого социализма.
  1977 год. В шестой статье Конституции СССР предусматривается весьма странное для многих народов мира, не говоря уже о конституционалистах-правоведах, закрепление руководящей роли одной партии, которая провозглашала себя ядром политической системы общества.

  В конце 80-х страна подошла к необходимости переосмыслить свое положение в мире. И снова взоры были обращены к Конституции. В декабре 1990 года депутаты Верховного Совета РСФСР смело пошли на штурм той Конституции России, которая была принята в 1978-м году.
  Статьи заменялись решительно и бесповоротно. Мы, несколько депутатов разных убеждений, назвали это конституционным безумием — менять в одну ночь целые десятки статей Конституции. В спешке забыли даже статью о государственной собственности и, возвратившись на следующее утро, ввели в связи с этим статью одиннадцатую — прим. Но желание перемен было велико, настроение рождалось не в кулуарах, а в массах, в низах. Помнится, как повсюду шли дискуссии и кипели страсти.
  Тот подход к решительному изменению Конституции, думается, во многом привел и к кризису октября 1993 года, суровому, трагическому для всех. Желание провозгласить разделение властей и закрепить его в строках Конституции оказалось делом весьма непростым. Потому что представительная власть, провозглашая разделение властей, тем не менее, позволяла себе иметь в резерве статью Конституции, где было сказано, что Съезд народных депутатов РСФСР может принять к своему ведению и рассмотрению любой вопрос. И подойти к закреплению принципа разделения властей осмысленно, каждодневно крутя колесо конституционной реформы, не все хотели. Потому что неискоренимо у нас бесповоротное желание поменять все и сразу. Это наша беда с давних пор.
  В итоге, состоялось то, что состоялось: эта суровая, кровавая прививка, которую пережили мы все, должна чему-то учить. К со

Журнал российского права № 7/8 —1999

4

жалению, часто бывает, что история учит только тому, что ничему не учит.
  Сегодня снова кипят страсти: как быть дальше? “Скоро шесть лет Конституции, — говорят. — Надо решительно изменять баланс властей”. А как менять? “Да очень просто, — отвечают. — Соберем Конституционное Собрание”. А кто будет в Конституционном Собрании? “Какие проблемы? — говорят некоторые люди, облеченные властью. — Государственная Дума плюс Совет Федерации, плюс Конституционный Суд, плюс Верховный Суд, плюс Арбитражный Суд, плюс кое-кто от президентских структур, плюс кое-кто от Правительства: сели, разом взяли — готово дело”.
  В Конституции предусмотрен серьезный резерв в виде конституционных законов, которые могут многое поправить, существенно видоизменить рисунок, не трогая сущностного, и поправить, прежде всего, очевидные пробелы и недостатки. На это идти не очень стремятся. Велико желание многих — оно сегодня совершенно очевидно — даже новейшую историю переписать под кого-то. Это далеко не безобидное дело.

Современные проблемы конституционного строительства
  Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, открыла новую эпоху в российской истории. В течение почти шести лет ориентиром российского общества и государства является формула Конституции: Россия есть демократическое федеративное правовое, социальное, светское государство.
  Эта формула постепенно наполняется все более глубоким содержанием: происходит становление институтов президентства, отече

ственного парламентаризма, независимой судебной власти, местного самоуправления. Отлаживаются механизмы разделения властей и их взаимодействия, совершенствования федеративного устройства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Конституция 1993 года успешно “работает”, выполняет предназначенные ей функции в развитии Российского государства.
  Вместе с тем потенциал Конституции, ее опорная роль в утверждении правового государства раскрыты и исчерпаны далеко не полностью.
  Главным препятствием на пути к общественной стабильности и обеспечению национальных интересов России является не содержание отдельных статей Конституции, а разрыв между конституционными принципами и реальной практикой. На преодолении этого недостатка должны быть сосредоточены основные усилия государственной власти и институтов формирующегося гражданского общества.
  Продолжение поэтапной конституционной реформы на базе действующей Конституции — оправданный и правомерный процесс в любом развивающемся демократической государстве, в том числе и в России. Но при этом важно не спешить, не следовать сиюминутной политической конъюнктуре, опираться на накапливаемый опыт реализации положений действующей Конституции. Следует иметь в виду и отсутствие надлежащей правовой базы совершенствования Основного закона.
  Органам государственной власти Российской Федерации надо усилить режим конституционной законности, а федеральным контрольным и надзорным органам — повысить оперативность реагирования на нарушения Конституции Российской Федерации, шире использовать практику судебного об

Журнал российского права № 7/8 —1999

5

жалования нарушений законодательства.
  Считаю возможным вносить поправки в Конституцию и пересматривать ее положения только в крайнем случае, когда исчерпаны все иные пути поиска согласия в обществе и во власти. При этом непременным условием процесса совершенствования Конституции должно являться политическое и гражданское согласие. Любая реформа, тем более затрагивающая конституционные основы российского государства, его многонациональную природу, должна осуществляться на основе широкого, всестороннего обсуждения и добровольного волеизъявления граждан.
  Продолжает дискутироваться вопрос о статусе Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
  Дело в том, что на переходный период (он продолжался два года) заложили избрание депутатов Совета Федерации. А на всю оставшуюся жизнь — формирование Совета Федерации, куда будут входить члены Совета Федерации. В недрах Конституционного Совещания рассмотрели деталь германской модели. Даже дословно повторили: там Бундестаг — у нас Государственная Дума, там Бундесрат — у нас Совет Федерации.
  Половина Совета Федерации — руководители законодательных собраний, которые, в отличие даже от депутатов Государственной Думы, избраны дважды: как депутаты своих областных, республиканских, краевых законодательных собраний, советов, дум и из числа их — как их председатели. То есть они прямые носители двойной представительской функции.
  Что касается губернаторов, президентов республик и прочих, они тоже избраны всем народом той территории, которую представляют. Они, как и Президент Российской Федерации, также выступают

носителями представительской функции.
  Что касается роспуска Думы и того, как быть с премьер-министром, который действует: Дума может выразить недоверие премьер-министру, не будучи распущенной, потому что в течение года после своего избрания она этому не подвержена.
  На данном конкретном историческом отрезке времени Россия, ее институты государственности, ее политические партии не должны идти на поспешное изменение Конституции — Основного закона страны. Мы просто убеждены в том, что как бы Конституция ни была несовершенна, ее нельзя впопыхах корежить в угоду кому бы там ни было, впадать в “конституционное безумие”.
  Мне довелось говорить еще в декабре 1993 года сразу же после выборов депутатов в Государственную Думу, что в нынешней Конституции есть много недостатков: мы насчитали в ней свыше двадцати несовершенств. Ее можно совершенствовать. Есть целая система конституционных законов, через которую можно вносить в российскую правовую систему определенные уточняющие изменения. Но нельзя менять баланс властей, баланс их прав, полномочий, обязанностей в пользу той или иной ветви власти.
  Наверное, изменения в Конституцию можно будет вносить, когда проведем выборы Государственной Думы и выборы Президента Российской Федерации в установленные Основным законом сроки. Тогда у депутатов Государственной Думы, уже седьмой российской Думы, у нового Президента Российской Федерации в резерве будет целых четыре года, а течение которых они смогут неспешно работать над поправками к Конституции.
  Для того, чтобы работать над новой Конституцией, необходимо

Журнал российского права № 7/8 —1999

6

принять конституционный закон о Конституционном Собрании. Кто войдет в него, каким будет по составу этот орган? От этого существенно зависит, каким содержанием будет насыщена Конституция в последующем. Только Конституционное Собрание может решительно видоизменять Конституцию.
  В прошлом году предпринимались попытки достигнуть согласия по вопросу изменения Конституции.
  Дело в том, что в период жесточайшего кризиса, который разразился после 17 августа, Президент пошел на соглашение, которому посвятил максимум усилий. Согласительная комиссия проект соглашения выработала. К сожалению, к голосованию 31 августа по кандидатуре Председателя Правительства три фракции, а именно: фракция компартии, аграрная депутатская группа, депутатская группа “Народовластие” свои подписи, поставленные под этим документом, сняли.

Об избирательной системе
  За последнее десятилетие мне пришлось участвовать в выборах шесть раз, из них пять раз в одномандатных округах на уровне района, города, области, дважды — в Государственную Думу и только однажды — по партийному списку. Что можно сказать на основании вынесенного опыта общения, как говорится, глаза в глаза с избирателями?
  Конституцию Российской Федерации с ее недоговоренностями, может быть, с ее пробелами надо ценить и уважать. Я один из первых ее оппонентов; тем не менее, превращать статьи Конституции, основополагающие ее принципы в предмет торга для разрешения кризисного явления, которое вполне

разрешимо в рамках Конституции, считаю непозволительным.
  Следующий момент — о процентных барьерах. Если придерживаться формальной логики, то здесь уже не арифметика, а политическая алгебра. 44,8 процента голосов утеряны, из них 4 процента набрала Аграрная партия и еще 4 — ампиловцы. 44,8 минус 8 получается 36,8 процента — это те люди, которые олицетворяли политический центр и оказались непредставленными. В итоге они потеряли большинство в Думе, а “Яблоко” оказалось там блокирующим меньшинством.
  В настоящее время кристаллизация депутатов из регионов идет в сторону левого большинства, порой леворадикального большинства. И это беда Государственной Думы, потому что одно ее крыло разрослось до громадных размеров, практически нет политического центра и есть небольшое правое крыло, которое “сохнет”. Повторять такой эксперимент достаточно опасно.
  В одномандатных округах я всегда находился в окружении 6—11 оппонентов, причем четыре раза участвовал в двухтуровом голосовании. И хочу сказать, что мы должны восстановить двухтуровое голосование. У компартии и ее союзников — примерно 14 процентов голосов, поэтому пусть 20 процентов Г. А. Зюганова нас не дезориентируют (6 процентов — лично ему симпатизирующие). В одномандатном округе при одноту-ровом голосовании он и его союзники, имея большинство, почти никогда не противостоят друг другу: если коммунисты выставляют кандидата, аграрники своего снимают; все остальные стараются обязательно выставить своего кандидата.
  При двухтуровом голосовании в большинстве случаев ситуация будет складываться в пользу тех, кто себя называет правоцентристским

Журнал российского права № 7/8 —1999

7

большинством. И выборы губернаторов со всей наглядностью это демонстрируют.
  Когда в Воронеже собрались студенты (10 тысяч человек на центральной площади), все ожидали, что будут транспаранты против Президента, отчасти против Правительства. Но было немало транспарантов и против губернатора области, хотя он в “красном поясе”. Те, кто раскачивают лодку, не думают о том, что, когда дерутся, может проскочить третья сила, именно страшное политическое мурло может появиться во власти. Это — опасно. А некоторые усердные “друзья-товарищи” деньги дают не только на форму, а и на съезды, и на митинги почти с фа

кельными шествиями. Это здорово напоминает кое-что, но, к сожалению, выводы не всегда делаются.
  Конституционный Суд Российской Федерации принял решение сохранить на выборах в Государственную Думу РФ 1999 г. пятипроцентный барьер, который должна преодолеть любая партия, стремящаяся попасть в Думу. Но есть два непременных условия: выборы по партийным спискам будут признаны несостоявшимися, если пятипроцентный барьер преодолеет всего одна партия, и, если в Думу попадут два или более блоков, то сводное количество собранных ими голосов избирателей должно превышать 50 процентов.

^е^»^©.^

На тему «круглого стола



Закон о Конституционном Собрании: каким ему быть?


    Интервью с В.

  В первом номере нашего издания (1999) были опубликованы материалы «круглого стола», проведенного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и редакцией «Журнала российского права” на тему «Научный подход к обоснованию внесения поправок в Конституцию Российской Федерации”.
  Во время дискуссии обсуждалось, можно ли ограничиться поправками, некоторыми уточнениями отдельных статей или же надо в корне менять Основной закон государства. При этом


    М. Платоновым

участники разговора справедливо отмечали, что невозможно решать вопрос о пересмотре Конституции Российской Федерации минуя Конституционное Собрание.
   А каким оно должно быть? По какому принципу формироваться? На эту тему размышляет в беседе с нашим обозревателем заместитель Председателя Совета Федерации (в прошлом председатель Комитета палаты по конституционному законодательству и судебным вопросам) Председатель Московской Городской Думы В. М. Платонов.


Журнал российского права № 7/8 —1999

8

  — Владимир Михайлович, вы согласны, что Основной закон нашего государства нуждается в совершенствовании?
  — Никто из специалистов не идеализирует ныне действующую Конституцию Российской Федерации. Как видно из опубликованного в журнале отчета с заседания “круглого стола”, ученые-юристы, в том числе и специализирующиеся в области конституционного права, убедительно показали недостатки, недочеты, пробелы нынешнего Основного закона.
  Да, кое-кто рассматривает Конституцию РФ как незыблемую. Однако ее авторы предусмотрели возможность внесения поправок, изменений. Более того, определили и порядок корректировки отдельных статей.
  Меня смущает лишь, что Конституцию РФ ругают, требуют ее пересмотра порой и те, кто не удосужился внимательно ее изучить, то есть как бы по инерции.
  — Кстати, голосуя 12 декабря 1993 года за Конституцию РФ, мало кто из россиян был знаком с ее текстом...
  — Согласен. Однако легитимность Конституции никто не ставит под сомнение. Во всяком случае, из числа солидных юристов.
  — Ярые противники пересмотра Конституции проявляют прежде всего эмоции. Мол, время сейчас сложное. Важно разрешить экономические проблемы, выйти из кризиса. Похоже, они не понимают, что нынешняя неустойчивая ситуация, дисбаланс власти во многом порождены именно несовершенством Основного закона российского государства.
  — Если что-то надо поправить, то следует воспользоваться Законом РФ о порядке внесения изменений в Конституцию РФ. И прежде всего, внести поправки в главы с 3-й по 8-ю. Рассмотреть прежде очевидное и неотложное. Важно

сократить время на осмысление и обработку предложений, выработать технологию оценки замечаний, поправок. Обкатаем эту процедуру, и не будет проблем. Далее — обсуждение в регионах, окончательное принятие необходимых поправок.
  Сначала у Государственной Думы было шесть поправок, потом 30, а сейчас даже не могу точно и сказать, сколько.
  Наиболее принципиальные изменения можно внести только в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Они вступают в силу после одобрения органами законодательной власти двух третей субъектов Российской Федерации. В то же время в статье 135 Конституции РФ сказано: если предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с Федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. “Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием”, — таково требование Основного закона. Не отдельным личностям, как бы авторитетны они не были, решать, нужно или нет пересматривать Основной закон. Это прерогатива специально уполномоченного на то органа.
  — Вы имеете в виду созыв Конституционного Собрания?
  — Хотел бы иметь в виду. Но можно ли созвать орган, которого нет в природе? Более того, пока никому не ведомо, как должно формироваться такое Собрание, из кого состоять, как работать, какие полномочия иметь.
  — Простите, но Конституция Российской Федерации такой орган предусматривает.

Журнал российского права № 7/8 —1999

9

  — Да, в действующей Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 135) говорится о том, что «в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание”. Только Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект нового Основного закона, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Вот почему, если будет принято решение коренным образом пересмотреть положения Конституции, без этого органа не обойтись.
  — А из кого же он должен состоять?
  — Это, пожалуй, самый трудный вопрос. Нет пока соответствующего закона. Есть его проекты, которые по-разному толкуют порядок формирования, работы Конституционного Собрания. Особенно много разногласий по поводу его статуса. Не стану останавливаться на этом подробно. Замечу только, что речь идет либо об автоматическом включении в состав Собрания всех членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, членов Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов России, либо об избрании членов Конституционного Собрания населением субъектов Федерации. Последнее, конечно же, создает массу проблем, требует значительного времени и материальных затрат. Но что любопытно: оба эти варианта будущего конституционного федерального закона предусматривают, что сопредседателями должны быть руководители палат парламента.
  — Считаете ли вы это удачным решением?
  — Нет. Посудите сами: если на 52 процента Собрание будет состоять из парламентариев, а на 48 про

центов из избранных для решения конституционных задач органами, не имеющими полномочий на пересмотр Конституции РФ, то вряд ли можно говорить о его легитимности. Не надо забывать азбуку права: никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам. К тому же решения, принимаемые под воздействием большинства парламентариев, будут далеко не всегда равнозначны осуществлению воли Конституционного Собрания. А то, что орган, который вправе принять новую Конституцию, не может иметь избранного им самим руководителя — это же парадокс. При этом я ни в коей мере не хочу бросить тень на авторитет кого-либо из председателей палат. Но у них все-таки иные задачи.
  — В Конституции РФ сказано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Сегодняшний Основной закон принимался гражданами России. Не вытекает ли из этого, что таким же образом она и должна меняться?
  — Полагаю, что решение о необходимости изменений должно приниматься Конституционным Собранием. Им же должен готовиться и проект нового Основного закона.
  — Но тогда не правильнее ли избирать всенародно и Конституционное Собрание?
  — Путем простого представительства? Сомнительно. Без достаточного числа юристов, особенно по конституционному праву, дать квалифицированную оценку Конституции РФ, осуществить разработку новой невозможно. Нельзя решить ее и без участия экономистов, политологов, психологов, географов и других специалистов. А значит, формировать Конституционное Собрание нужно из квалифицированных людей, и всенарод

Журнал российского права № 7/8 —1999

10

ное «делегирование» вряд ли пойдет здесь на пользу. В состав Собрания желательно включить тех, кто имеет государственный авторитет, занимает определенное положение. Это существенно еще и потому, что ряд проектов изменения Конституции предусматривает пересмотр государственного устройства, избирательной системы.
  — На этот счет у вас есть предложения?
  — Есть. С одной стороны, я бы не отвергал вариант включения в состав Собрания парламентариев, а также названных мною лиц. Все-таки это далеко не случайные люди, разбирающиеся в конституционных вопросах. Однако нужны и узкие специалисты. Знатоки конституционного права.
  — А можно ли совместить одно с другим?
  — Вполне, если в конституционном федеральном законе предус

мотреть образование Конституционного Собрания, состоящего из двух палат. Верхняя пусть состоит из уже обозначенных лиц, а вот нижняя — из юристов, квалифицированных специалистов, делегируемых органами государственной власти, общественными, научными организациями. В этом случае вся черновая работа будет делаться знающими людьми. Верхняя же палата будет обладать правом соглашаться или нет с их позицией. Думаю, такое решение было бы удачным, и предполагаю выступить по этому поводу с законодательной инициативой.
  Будет меняться Конституция или нет, а конституционный федеральный закон о Конституционном Собрании необходимо принимать. Причем незамедлительно.

Беседовал
Юрий Звягин

^е^»^©.^

Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы


Н. В. Бутусова

  В 1998 году международное сообщество отметило 50-ю годовщину принятия Всеобщей декларации прав человека. Можно без преувеличения сказать, что за полвека в общественном сознании и практике большинства государств мира произошли поистине революционные перемены: максимально пол


Бутусова Наталия Владимировна — доцент Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

ное обеспечение прав человека сегодня, несомненно, является высшей ценностью демократического общества и государства.
  Конституция Российской Федерации, определяя Россию как демократическое правовое государство, подтверждает приверженность данному идеалу: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязан

Журнал российского права № 7/8 —1999

11

ность государства» (ст. 2). Однако массовые нарушения прав человека в Российской Федерации, особенно в последнее время — в год, по горькой иронии судьбы объявленный Указом Президента РФ Годом прав человека в Российской Федерации, к сожалению, свидетельствуют о значительной доли фиктивности данной конституционной нормы. Поэтому сегодня проблемы гарантий прав и свобод человека и гражданина в России требуют особенно пристального внимания и скорейшего разрешения.
  Проблема развития и совершенствования конституционно-правового института уполномоченного по правам человека — одна из важнейших в этом ряду.
  В последние годы российские граждане оказались беззащитными перед лицом чиновничьего произвола. Адвокатская помощь для многих недоступна. В суд, прокуратуру и тем более в милицию они обычно обращаются лишь в чрезвычайных, крайних случаях. В Советском Союзе в масштабе страны функционировала система партийного контроля за деятельностью органов государственной власти. Можно говорить о несовершенстве, даже уродливости этой системы, ибо политическая партия выполняла государственные функции. Но вместе с тем нельзя отрицать, что рядовой гражданин тогда имел реальную возможность пожаловаться на чиновника, найти защиту своих прав. В настоящее время именно институт уполномоченного по правам человека может претендовать на роль демократической системы государственной защиты прав и законных интересов человека и гражданина от неправомерных посягательств со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Но это — в перспективе, так как требуется юридическое

и организационное дооформление рассматриваемого института, финансовое обеспечение деятельности российских омбудсменов, соответствующее объему и сложности решаемых ими задач.
  Разумеется, уполномоченные по правам человека в силу специфики своей природы и статуса, а также чрезвычайной сложности задач не в состоянии коренным образом изменить ситуацию в данной области, но они могут и обязаны сдвинуть ее с мертвой точки. Новый демократический институт уполномоченного по правам человека делает первые шаги. Помимо Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на основе региональных законов фактически функционируют уполномоченные по правам человека пока только в двух субъектах Российской Федерации — Башкортостане и Свердловской области. Но законы об уполномоченных по правам человека в 1997—1998 гг. приняты еще в пяти субъектах Российской Федерации — Архангельской области, Красноярском крае, Приморском крае, Санкт-Петербурге, Смоленской области. В пятнадцати субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются.
  Уже имеющийся опыт функционирования этого нового демократического института настоятельно требует прежде всего совершенствования его законодательной основы. Промедление с решением этой проблемы препятствует введению должности уполномоченного по правам человека на территории субъектов Российской Федерации, то есть распространению данного института “вширь”. Кроме того, не позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченным в регионах России в полной мере реализовать свои функции. А это, ограничивая возможности защиты прав человека, создает опас

Журнал российского права № 7/8 —1999

12