Местное самоуправление и конституционное правосудие

Местное самоуправление и конституционное правосудие:
конституционализация муниципальной демократии в России

Моим Учителям —
здравствующим и ушедшим —
посвящаю

Н. С. Бондарь
Местное
самоуправление
и конституционное
правосудие
Конституционализация
муниципальной
демократии в России
Издательство НОРМА
Москва, 2009

УДК [342.4:352.075](470+571)
ББК 67.400.75(2Рос)
Б81
Сведения об авторе
Бондарь Николай Семенович — судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации. Автор около 230 публикаций, в
том числе 15 книг — монографий, учебников по конституционному и муниципальному праву Российской Федерации. Заведующий кафедрой муниципального права и управления Южного федерального университета (ранее — Ростовский государственный университет).
Бондарь Н. С.
Б81
Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в
России / Н. С. Бондарь. — М. : Норма, 2009. — 592 с.
ISBN 978-5-468-00185-1 (в пер.)
В книге исследуются современные конституционно-правовые проблемы местного самоуправления в контексте решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Раскрывается нормативно-доктринальная роль решений Конституционного
Суда РФ, выявляются их основные функции с точки зрения конституционализации местного самоуправления и углубления муниципальной
демократии.
Для научных работников и студентов, государственных и муниципальных служащих, а также для всех, кто интересуется проблемами конституционного правосудия, развития местного самоуправления и муниципальной демократии в России.
УДК [342.4:352.075](470+571)
ББК 67.400.75(2Рос)
© Бондарь Н. С., 2008
ISBN 978-5-468-00185-1
© ООО «Издательство НОРМА», 2008

Введение
Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве,
причем не только центральной, но и — прежде всего — местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление — одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.
В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности.
Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе
организации власти на местах не должно мешать уяснению и
признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа
обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития
классических институтов демократии (к которым относятся и
институты местного самоуправления) на основе оптимального
баланса и сочетания национальных особенностей суверенной
демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами
демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и
поддержание ее эффективного функционирования на основе
принципов демократии, верховенства права, защиты прав и
свобод человека и гражданина.
Применительно к России соответствующие процессы демократизации, модернизации государственности — это прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции,

Введение
средств, способов, методов и форм осуществления на различных
«этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения
полномочий и соответственно материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной
властью.
Особым образом требование баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления, что находит свое подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ. С одной стороны, конституционный
принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения1; с другой — само по себе
местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти,
одновременно является формой территориальной самоорганизации населения2. В этом плане представляется обоснованным
тезис о наличии системных взаимосвязей между модернизацией государственности, поиском баланса централизации и децентрализации, правовым прогрессом в развитии современных
институтов демократии и приведением их в соответствие с требованиями Основного Закона, конституциализацией местного
самоуправления и правопорядка в целом.
Особая роль принадлежит здесь Конституционному Суду РФ. Судебно-конституционный контроль является важным
средством реализации конституционной доктрины демократического развития российской государственности и одновременно универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов в системе властеотношений. Формулируя
правовые
позиции,
Конституционный
Суд
не
только
выступает
хранителем
Конституции,
ее
основополагающих
принципов и ценностей, получающих свое воплощение в конституционных институтах российской государственности, он
осуществляет в конечном счете — в рамках установленных су1 См. постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января
1997 г. ¹ 1-П (СЗ РФ. 1997. ¹ 5. Ст. 708); от 15 января 1998 г. ¹ 3-П
(СЗ РФ. 1998. ¹ 4. Ст. 532); от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П (СЗ РФ.
2000. ¹ 50. Ст. 4943).
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля
2002 г. ¹ 7-П // СЗ РФ. 2002. ¹ 14. Ст. 1374.

Введение
7
дебно-конституционных процедур — и «преобразовательную»
функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины развития государственности.
В этой связи далеко не случайно вопросы российской государственности, организации и функционирования государственной и муниципальной власти занимают в практике Конституционного Суда одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория «публичная власть», не имеющая
формально-юридического закрепления, была конституциализирована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации1. При
этом основой методологического подхода Конституционного
Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился
принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.
Говоря в связи с этим о роли органов конституционного
контроля, в том числе в муниципально-правовой сфере, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные
конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т. п.) как бы трансформируются в специфические
нормативно-правовые требования государственно-правовой и
социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного
контроля обладает специфическим инструментарием трансформации конституционной модели местного самоуправления на
уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в
результате чего становится возможным его активное участие в
институциональной, функциональной и даже — в какой-то степени — в политико-правовой «рихтовке» муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой
для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Кон1 См., напр., постановления Конституционного Суда РФ: от 11 ноября 1997 г. ¹ 16-П (СЗ РФ. 1997. ¹ 46. Ст. 5339); от 15 января
2002 г. ¹ 1-П (СЗ РФ. 2002. ¹ 6. Ст. 626).

Введение
ституции РФ идеалам демократического, правового, федеративного, социального государства.
Поэтому при всей разноплановости, внешней несопоставимости институтов конституционного правосудия, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, между ними
имеют место глубокие внутрисистемные взаимосвязи и зависимости. Не случайным является уже то обстоятельство, что в
сложные периоды реформирования местного самоуправления
именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя
функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в
России в соответствии с конституционными принципами его
самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
Муниципально-правовая проблематика является одной из
весьма значимых в деятельности Конституционного Суда РФ.
Достаточно сказать, что доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию
публичных слушаний, составляет 10%, т. е. каждое 10-е (!) постановление (по состоянию на 1 января 2008 г. их принято 258)
посвящено проблемам местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что процент «самоуправленческих»
определений ниже, чем постановлений; но в абсолютных цифрах это весьма внушительный показатель: 137 определений
(принятых за тот же период) напрямую касаются муниципально-правовой проблематики.
Чаще всего соответствующие решения Конституционного
Суда РФ были связаны с проверкой конституционности положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в различных его редакциях: 8 решений состоялось уже по Федеральному закону в редакции 2003 г., а всего было принято 24 решения
по данному Закону. Предметом конституционного контроля являлись и другие муниципально-правовые акты федерального
уровня: федеральные законы от 8 января 1998 г. ¹ 8-ФЗ «Об
основах муниципальной службы» (ныне утратил силу) (6 раз),
от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (4 раза) и т. д.
Не менее показательной является также широта муниципально

Введение
9
правовых актов регионального уровня: в их числе источники
муниципального права 24 субъектов РФ.
Уяснение роли конституционного правосудия в рассматриваемом контексте связано с общим функциональным предназначением Конституционного Суда. С одной стороны, Конституционный Суд РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий призван, прежде всего, осуществлять проверку
конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и
тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам.
Одновременно, принимая во внимание достаточно широкие
возможности граждан по инициированию мероприятий конституционно-судебного контроля, в основе которых в этом случае
лежит вопрос о наличии или отсутствии нарушения оспариваемой нормы права гражданина и (или) населения на местное самоуправление, Конституционный Суд РФ реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в
качестве одного из важнейших институтов судебной защиты местного самоуправления и права граждан на его осуществление.
В этом плане юрисдикционной сферой федерального конституционного правосудия охватываются как институциональноструктурная (организационно-правовая), так и субъективноличностная составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в своей совокупности определяет
конституционную модель местного самоуправления.
С другой стороны, осуществление Конституционным Судом РФ нормоконтрольных полномочий связано с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в
рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между воплощенными в соответствующих конституционных нормах и принципах ценностями. В результате
такой деятельности происходит углубление представлений о конституционной модели местного самоуправления и, более того, на
этой основе фактически обеспечивается развитие, преобразование тех или иных ее параметров в изменяющейся социальноправовой системе без изменения буквы Конституции. Решения
Конституционного Суда РФ, «обволакивая» конкретные нормы
и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преоб

Введение
разовательную функцию, являются своеобразным гарантом
«живой» конституционной модели местного самоуправления. Не
будет преувеличением сказать, что «муниципальная практика»
Конституционного Суда РФ в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия, в том числе связанные с
теми или иными направлениями реализации муниципальной
реформы.
В этой связи в рамках настоящего исследования предпринята попытка комплексного осмысления воздействия конституционного правосудия на становление и развитие местного самоуправления в России, его утверждение в качестве необходимой
и неотъемлемой основы конституционного строя государства.
Такой подход позволяет не только оценить состояние гарантирования институтов местного самоуправления в России, но и
предложить с учетом сформулированных Конституционным
Судом РФ правовых позиций некоторые концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его
природы и перспектив развития в условиях новой российской
государственности, а также выработать принципиальные подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.
При этом сама по себе система местного самоуправления
рассматривается в работе в качестве важного национальнокультурного и одновременно универсального конституционноправового средства приращения демократического потенциала
России. Это однако не должно мешать критической оценке реального положения местного самоуправления. Как свидетельствуют социологические исследования, за годы реформирования
отношение населения к нему, к сожалению, не изменилось. По
сути, органы власти в городах и районах воспринимаются в общественном сознании в преобладающей степени как низовое
звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие
группы, цель которых — контролировать муниципальные ресурсы в собственных интересах1. Одновременно продолжается
1 См.: Тощенко Ж., Цветкова Г. Между прошлым и будущим. Местное самоуправление в социологических «замерах» // Муниципальная
власть. 2006. ¹ 1. С. 23—24.