Правовые основы местного самоуправления: глава в монографии

Виноградова П.А. Исторический анализ правового 
регурования местного управления в России*

Истоки местного самоуправления в России можно обнаружить в
древнерусских городах (Новгороде, Пскове, Киеве и других). Фактом
является то, что в Древней Руси существовали и развивались традиции местного самоуправления1.
Городское вече (сход жителей) обладало большими правами.
Представители пригородов имели право присутствовать и голосовать на вече в столичном (волостном) городе.
В сельской местности существовала крестьянская община. Властное
влияние общины на жизнь крестьянина было исключительно велико2.
Рассмотреть основные этапы становления и реформирования местного самоуправления в дореволюционной России позволяют работы А.Д. Градовского «Начала русского государственного права»
1875–1883 гг. и Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки» 1894 г.
Особенностью условий местного управления в Московском государстве является незначительный объем административных единиц.
Две системы устанавливаются в местном управлении: система приказная и система самоуправления. 
При Иване III Россия объединилась. Характер местного управления был следующим. Уставные грамоты учреждают во многих местах
выборных земских судей, которым «велено чинить между крестьянами управу во всяких делах». Выборные от городов и волостей люди
являются органами финансового управления. Жалуя крестьянство
губными и судебными учреждениями, правительство возложило на
них ответственность за исправное отбывание всех царских податей.
Меры Ивана Грозного были вызваны условиями той эпохи. Их результаты закрепились преимущественно в области финансового управления, в порядке раскладки податей и повинностей, в отбывании
их общиной на основе круговой поруки и т.д. 

– 1 –

1 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлениидля всех): 
пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.

 

М., 2001. 

2

 

Там же.

* Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: «Юриспруденция», 2007. 

– 2 –

Земская реформа Ивана IV предоставила широкие полномочия
земским и губным старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входили преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению и, прежде всего,
сбор налогов1. Указы Ивана Грозного призывали к самоуправлению
всех посадских и волостных людей. Однако именно этот элемент
вскоре исчезает в московском обществе. 
В истории местного управления XVII в. может быть назван временем господства воевод. Развитие воеводского управления сопровождалось умалением прав городов и волостей, решительным торжеством приказного начала над земским, самоуправленческим.
Таким образом, недостатком системы местной администрации
данного периода являлось то, что управление было основано на служебноприказном элементе.
Решительным моментом в истории становления местных учреждений является XVII в., когда Петром I введена система установлений. 
Система местных учреждений в России в этот период определялась двумя основными условиями: общим политическим устройством России и организацией сословий. Несмотря на то, что сам Петр I,
стремясь создать развивающееся городское сословие, предпринял
попытку создать городское управление на иных началах.
Губернская реформа полностью изменила организацию местной
власти2.
В 1699 году Петром I были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных
городах, но в 1718–1724 гг. они были заменены магистратами. Данные
изменения имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. 
Петр I создал губернию как единицу местного управления. Он попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных органов управления. Петр I поставил
местные должности в условия гражданской службы и открыл, таким
образом, возможность обратить в пользу государства силы местного
дворянства. Он создал формальные условия существования губернии как административной местной единицы. Существовали и выборные органы. Однако на практике петровский указ о выборности

1 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998. 
2 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 

ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников,
назначаемых губернатором и подчиненных ему1.
Анализ преобразований Петра I в местном управлении позволяет
сделать вывод о том, что в них отсутствовала какаялибо система.
После смерти Петра I реформы пошли в другом направлении.
Летом 1726 г. Верховный тайный совет принял решение восстановить должность воеводы во всех городах, где она существовала
раньше, отменив учрежденные Петром должности судебных комиссаров. 
С февраля 1727 г. до реформ императора Александра II начался
период построения местного управления, характеризующийся разделением приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Дворянство, совместно с
получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к
участию в местном управлении и становится его орудием. 
Период правления Екатерины II с ее «Учреждением о губерниях»
и жалованными грамотами дворянству и городам характеризуется
учреждениями сословного самоуправления. Система самоуправления не только строилась по сословному принципу, но и функционировала под строгим контролем государственных чиновников – городничих, полицмейстеров и др.2

Первый шаг к реформе местного управления был сделан указом
от 21 апреля 1764 г. «Наставления губернаторам», который устанавливал следующие правила. Местным дворянским обществам были
предоставлены определенные права по участию в местном управлении. Далее местным дворянским обществам предоставлены указания
на различные права по управлению. Сюда относятся прошения об устройстве местных судов и администраций, причем эти желания выражались в различных формах. 
К числу законодательных актов, определяющих и закрепляющих
отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской империи, относились: Учреждение о губерниях (1775–1780 гг.) и
Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской империи (Городовое Положение) (1785 г.)3.

– 3 –

1 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998. 
2 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 
3 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.

– 4 –

«Учреждение о губерниях» Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по местному управлению того периода. 
Местные учреждения пополняются участием местных обществ в
области судебного, полицейского и похозяйственного управления.
Главной местной властью, в которой олицетворяется политической
элемент управления, является наместник или генералгубернатор, ему
вверены обязанности государственного надзора и право принимать
особые меры для исправления открывавшихся злоупотреблений. 
Особое внимание Екатериной II уделялось развитию системы как
исполнительной власти – перенесению коллегий на места, под именем палат, так и других ветвей власти – судебных и административных учреждений по закону 1775 и следующих годов, а также усилению
и развитию прокурорского надзора, соответственно, тем инстанциям,
какие учреждались на местах. 
Таким образом, «Учреждения» стали законодательной рамкой, в
которой развивались впоследствии местные установления. 
Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников, создав органы местного самоуправления, где заседали местные выборные люди, Екатерина II стремилась провести
принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах1. Но, несмотря на попытки Екатерины
II положить начало местному самоуправлению, его развитие было
крайне ограниченным вследствие, прежде всего, того, что начала самоуправления были выражены в сословной форме. Вместе с тем, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра I,
при отдельных попытках побудить общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины II были направлены
на децентрализацию власти и создание местного общественного управления.
Одной из самых важных перемен, произошедших в царствование Павла I, следует считать определение устройства крестьянского управления. Постановление об управлении удельными крестьянами (1797 г.) с некоторыми изменениями было перенесено и на
казенные селения. Общие черты этого управления заключались в
следующем: казенные селения оставались под попечением казенных
палат и разделялись на волости. В каждой волости было определено
главное селение, в котором учреждалось волостное правление из

1 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998. 

головы, старосты и писаря; в селениях вводились выборный (старшина) и десятские. 
Политика императора Павла I по отношению к губернским и местным учреждениям имела преимущественно отрицательный характер. И законодательные меры, и общие условия управления, как
в эти годы, так и в последующее царствование не содействовали развитию местного управления.
Преобразования, производимые в царствование Александра I и Николая I, были направлены на развитие местных учреждений. Законодательные акты как Александра I, так и особенно Николая I улучшали
условия местного управления, но общие условия государственной администрации были таковы, что самые полезные начинания не могли
привести ни к какому положительному результату. 
Значительная часть местного населения губернии получила особое устройство и была как бы изъята из общего его состава. Государственные крестьяне составили как бы одно компактное сословие,
подчиненное управлению одного центрального ведомства, имеющего
свои полномочные органы на местах. 
Отмена крепостного права должна была привести к устранению
дворянства от политической роли. Однако органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со
стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебноадминистративных органов1. После отмены крепостного права
предметы местного управления были вверены новым всесословным
учреждениям, но без прав власти правительственной. 
Развитию местного самоуправления способствовали земская
(1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.
На вопрос о земстве в Государственном Совете министр внутренних дел П.А. Валуев заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, учреждение земства – есть лишь создание формы, которая
засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием»2. Результатом работы комиссии стало законодательное
определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.
Идеей земства была идея представительства. При этом земствам раз– 5 –

1 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.
2 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 2. С. 78.

– 6 –

решалось обсуждать только вопросы хозяйственной деятельности и
запрещалось касаться политики1. 
Органами городского самоуправления после городской реформы являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на
местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы были подчинены местной государственной администрации2.
Земствам предписывались попечение церквей, развитие местной
торговли и промышленности, устройство селений, участие в народном
образовании, народном здравоохранении и тюрьмах, содействие предупреждению падежей скота и охранению хлебных посевов и других
растений от истребления их вредными насекомыми и животными. 
Положительной стороной реформы 1870 г. было предоставление
городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных
дел. Была осуществлена децентрализация государственного управления с помощью развития основ местного самоуправления в России.
Распорядительные функции были предоставлены городской думе.
Исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей
думой, стала управа. Распределение полномочий и порядок действий
управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией,
издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались
в утверждении администрацией. Городской голова также избирался
думой, но утверждался в должности губернатором или министром
внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова,
как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы3. 
К.А. Пажитнов отмечал: «Такой порядок нельзя, однако, считать
правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому
является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя»4.
Таким образом, реформы Александра II способствовали введению
местного самоуправления в дореволюционной России, хотя элементы

1 Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: материалы семинаров /
Моск. обществ. науч. фонд, Междунар. инт гуманит.полит. исслед. / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.
2 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 
3 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.
4 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 1. С. 31–32.

его основы – земское и городское самоуправления – наблюдались и
на более ранних этапах российской истории. Основы самоуправления были заложены при Екатерине II в последней четверти XVIII в.
и законодательно оформлены в Учреждении о губерниях (1775 г.),
Грамоте на права и выгоды городов (1785 г.), Жалованной грамоте
дворянства (1785 г.). Принципы самоуправления стали основой всех
местных учреждений, тесно связанных с сословной иерархией.
После убийства Александра II были проведены новые земская и
городская реформы1, которые, по сути, стали «контрреформами». 
При Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений. Многие постановления местных органов
власти по вопросам, относящимся к их исключительной компетенции, стало необходимо утвердить губернатором2. 
Новое Положение о земских учреждениях (1890 г.), утвержденное Александром III, восстановило сословность избирательных
групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилило представительство от дворян. Л. Гильченко отмечает, что «новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления»3.
В годы царствования Александра III развивались идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.
М.Н. Катков писал: «Русское самодержавие не может и не должно
терпеть никакой не подчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное –
устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к
центральному правительству земство и местное управление»4.
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. сократило избирательное
право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в
6–8 раз. Городские головы и члены управы считались состоящими на
государственной службе, губернатор получил право делать им пред– 7 –

1 Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное
самоуправление в современной России: политика, практика, право: Материалы семинаров / Моск. обществ. науч. фонд, Междунар. инт гуманит.полит. исслед. / Под ред.
С. Рыженкова. М., 1998. 
2 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 
3 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998. 
4 Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С. 232.

– 8–

писания и указания, а губернское присутствие могло устранять их от
должности, при этом дума была лишена такого права1.
К.А. Пажитнов писал: «Можно сказать, что после реформы 1892 г.
у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле
слова»2. 
Изменения в системе земского и городского самоуправления в
1890–1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко
назад.
Наиболее точно развитие местного самоуправления в конце XIX столетия отражают слова российского правоведа Б.Н. Чичерина: «Первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны
быть построены на тех началах, на которых строится само общество…
Нельзя не признать как общее правило, что местное самоуправление
тогда только получает надлежащее развитие, когда ему предоставляется самостоятельная сфера деятельности»3.
Неожиданный для властей общественный подъем в 1904–1905 гг.
поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на
более демократических и конституционных началах.
Ни первая, ни вторая Государственные Думы не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, за исключением того, что во вторую Думу был
внесен Правительством проект положения о поселковом и волостном
управлении, партией конституционных демократов – о выборах земских гласных, а Министерством внутренних дел был подготовлен к
внесению в Думу проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном – необходимости учреждения первичной земской
единицы в целях включения в самоуправление основного числа
граждан Российской империи4.
В дореволюционных земских кругах наиболее распространенным было определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление
есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов

1 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.
2 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 38–42.
3 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. 3 тома. Москва, Типография тва И.Н. Кушнерев и К, 1894. Т. 3. 
4 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.

местного государственного управления с данной местностью и ее населением»1.
Таким образом, в разное время в России местным властям то
предоставляли значительные права, то ограничивали их. Но самоуправление в дореволюционной России всегда носило сословный характер, и даже самые прогрессивные самоуправленческие начинания
имели своей конечной целью усиление государственности. Важно отметить, что именно эта часть истории России наименее изучена2. 
Февральская революция 1917 г. вызвала стремления коренным
образом перестроить местное управление.
Временное Правительство 3 марта 1917 г. приняло Декларацию,
где основной задачей преобразований ставилась реформа местного
самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было
созвано особое совещание по реформе местного самоуправления при
министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева. Совещание за 6 месяцев выработало документы, большинство из
которых получили утверждение Временного Правительства. 
Реформа охватила следующие группы вопросов: 
1) преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения;
2) создавалось поселковое самоуправление;
3) вводилась мелкая земская единица (волостное земство), было
изменено Земское Положение;
4) было издано положение о преобразовании полиции в земскую и
городскую (выборную) милицию, вводились административные суды, готовилось преобразование губернского и уездного управления3.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах4.
К новым функциям местного самоуправления следует отнести:
оказание юридической помощи населению, заведование школьным
делом в учебном отношении, устройство бирж труда, принятие мер
по охране труда, заведование милицией5.

– 9 –

1 Лазаревский Н. Самоуправление. Спб, 1903.
2 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 
3 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918. 
4 Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного
самоуправления в России. М., 1998.
5 Местное самоуправление в России: Отеч. ист. опыт: Сб. документов (1861–1917 гг.) /
Моск. обществ. науч. фонд / Под общ. ред. А.Я. Сливы. Сост. Л.В. Гильченко и др. М.,
1998.

– 10 –

21 мая 1917 г. Временное правительство приняло законы о земской и
городской реформах. Была отменена цензовая (по наличию имущества)
система выборов, отменены сословия, местное самоуправление должно
было быть более независимым от государственной власти. В короткие
сроки было воссоздано более 9.5 тыс. волостных земств. Однако довести
до конца эту реформу не удалось, поскольку наступил октябрь 1917 г.1

Октябрьская революция 1917 г. привела к новым изменениям местного управления. Стала строиться система Советов, основанная на
принципе централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру. Советы не могли
сразу выполнять сложные и жизненно необходимые функции. Для
организации передачи местного хозяйства в компетенцию Советов
был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению2. 19 декабря 1917 г. был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению». Указанный комиссариат
создавался для объединения деятельности всех городских и земских
учреждений. Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и
другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения3.
Обращение Народного комиссариата по внутренним делам 24 декабря 1917 г. ко всем Cоветам рабочих, солдатских, крестьянских и
батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления»,
призывало Советы смелее и решительнее брать решение местных
вопросов в свои руки4. Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав
Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован, и образован
комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути, прекратили свое существование.
Инструкция НКВД 1917 г. «О правах и обязанностях Советов»
установила структуру и компетенцию местных Советов. В ней указано, что на Советы как органы власти возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурнопросветительной. 
С этого времени начинается ликвидация земских и старых город1 Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (О местном самоуправлении
для всех): пособие для населения и обществ. организаций / Моск. обществ. науч. фонд.
М., 2001. 
2 См.: Лепешкин А.И. Советы – власть трудящихся. М., 1967. 
3 Собрание Узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства от 28 декабря 1917 г. № 10, ст. 153.
4 Там же, ст. 179.