Организация правового обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Академия права и управления
1
К.В. Шафрановский, Д.А. Панарин
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Учебное пособие
Допущено Федеральной службой исполнения наказаний
в качестве учебного пособия для курсантов и слушателей
образовательных учреждений ФСИН России
Рязань
2010
1

ББК 67.409.02
      Ш30
Рецензенты:
А.Н. Павлухин, кандидат юридических наук, заслуженный
юрист Российской Федерации (Управление судебного департамента при Верховном Суде РФ в Рязанской области);
И.А. Михайлова, доктор юридических наук, доцент (Рязанский филиал Московского института экономики, менеджмента
и права).
Ш30
Шафрановский К.В.,  Панарин Д.А.
Организация правового обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний : учеб. пособие. –
Рязань : Академия ФСИН России, 2010. – 154 с.
ISBN 978-5-7743-0347-2
Учебное пособие посвящено вопросам организации и осуществления
одного из направлений деятельности учреждений и органов Федеральной
службы исполнения наказаний – реализации такой вспомогательной (обеспечивающей) функции управления в уголовно-исполнительной сфере, как
ее правовое обеспечение. В работе анализируются, систематизируются и
детально раскрываются теоретические основы правового обеспечения
ФСИН России с позиций исторических предпосылок становления и развития юридической службы в уголовно-исполнительной системе, нормативно-правовых основ юридического обеспечения деятельности ее учреждений, органов и иных организаций, входящих в ее состав, а также
определяются сущность, цели, задачи и организационная структура юридических подразделений уголовно-исполнительной системы.
Пособие предназначено для курсантов, слушателей и студентов образовательных учреждений ФСИН России.
 ББК 67.409.02
ISBN 978-5-7743-0347-2
© Шафрановский К.В.,
Панарин Д.А., 2010
© Академия ФСИН России, 2010
2

ВВЕДЕНИЕ
3
Актуальность исследуемой в настоящей работе проблематики
обусловливается процессами стабилизации достигнутых результатов реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС),
упрочением позиций функционирования ее структурных подразделений, определяемых качественно новыми условиями деятельности, пересмотром стратегических целей и задач работы
Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России),
изменениями механизмов административно-управленческого
строительства, приоритетов отечественной уголовно-исполнительной политики, поиском эффективных моделей разработки,
принятия и организации исполнения адекватных управленческих решений, оптимизацией деятельности по основным и
обеспечивающим направлениям, а также ликвидацией избыточных и дублируемых функций, реализуемых ее структурными подразделеними.
Одним из содержательных компонентов такого ключевого признака уголовно-исполнительной системы, как полифункциональность, на который обращено внимание общей теории управления
и организации правоохранительной деятельности и нормативных
правовых актов, является возможность выполнения значительного количества разнопрофильных задач и функций ради достижения целей УИС – исправления осужденных и обеспечения условий для общей и частной превенции.
Ввиду данного обстоятельства в структуре уголовно-исполнительной системы функционируют соответствующие подразделения различной спецификации, выполняющие задачи и функции
общей, основной и вспомогательной (обеспечивающей) направленности, одним из которых является юридическая служба УИС,
призванная организовывать и осуществлять надлежащее правовое
обеспечение Федеральной службы исполнения наказаний, ее орПримечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце каждой
главы.
3

ганов, учреждений и иных организаций и предприятий, законодательно включенных в ее организационную структуру.
В настоящее время правовое обеспечение деятельности УИС
осуществляет свыше 1100 юристов* . Основные направления их
работы в течение последних лет остаются неизменными: участие
в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных
и индивидуальных правовых актов, юридическое сопровождение
производственно-хозяйственной деятельности, защита в судах
интересов УИС в целом и нарушенных прав отдельных работников, охрана законных прав и интересов осужденных, работа с
поступающими обращениями, жалобами и заявлениями.
Вместе с тем на работу по правовому обеспечению деятельности УИС начиная с марта 2004 г. оказала существенное влияние
проводимая в стране административная реформа. Создание на базе
ГУИН Минюста России Федеральной службы исполнения наказаний ознаменовало собой начало нового этапа реформирования
учреждений и органов УИС. В свою очередь, это потребовало
полной модернизации правовых основ организации их деятельности в современных условиях.
За относительно короткие сроки федеральным органом уголовно-исполнительной системы, уполномоченным в сфере исполнения уголовных наказаний (далее – федеральный орган УИС,
а равно центральный аппарат ФСИН России), были подготовлены и представлены в соответствующие комитеты нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации в установленном порядке предложения по внесению необходимых изменений и дополнений в действующие федеральные законы, указы
Президента РФ и постановления Правительства РФ, проекты Положения о Федеральной службе исполнения наказаний и других
нормативных правовых актов. Разрабатывались проекты правовых актов, связанных с возложением на ФСИН России новых
* Здесь и далее приводятся статистические данные сводного отчета ФСИН
России по форме 1-ЮС «Отчет о результатах работы юридических служб по
защите интересов ФСИН России в судах и исполнении договорных обязательств
учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы» за 2004–2007 годы.
4

задач, например по принятию бывших следственных изоляторов
ФСБ России под ее юрисдикцию, что было впоследствии реализовано.
Масштабы проведенной в этом направлении работы могут быть
проиллюстрированы следующими статистическими данными. За
анализируемый период (2004–2007 гг.) подготовлены изменения и
дополнения более чем в 31 федеральный закон, 7 указов Президента Российской Федерации, 52 постановления Правительства
Российской Федерации. Переработано и издано в установленном
порядке более чем 140 приказов Минюста России и ФСИН России, в том числе утвердивших новые Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов,
новые нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей, на мирное время, дополнительные меры по усилению социальной защиты начальников отрядов и воспитателей исправительных учреждений и др.
Подготовлено свыше 130 проектов, находящихся на стадии согласования в Минюсте России и других заинтересованных министерствах и ведомствах.
В 2005–2007 гг. регистрировались, обобщались и систематизировались ведомственные нормативные акты, связанные с вопросами деятельности уголовно-исполнительной системы. Совместно с Научно-исследовательским институтом информационных и
производственных технологий осуществлялась работа по внедрению программно-технического комплекса «Федеральный регистр».
В настоящее время банк данных автоматизированной базы ведомственных нормативных правовых актов содержит 1862 документа.
Наряду с подготовкой ведомственных нормативных правовых
актов Минюста России и ФСИН России продолжалась работа по
совершенствованию законодательства в сфере исполнения наказаний. В 2006 г. правовое управление ФСИН России участвовало
в разработке новой редакции Европейских пенитенциарных правил, утвержденных Комитетом министров Совета Европы 12 января 2006 г., а также законопроектов о внесении изменений и
дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно5

исполнительное законодательство Российской Федерации. В период с декабря 2004 г. по апрель 2006 г. вступили в силу 8 федеральных законов, которыми внесены те или иные изменения в
УИК РФ.
Несмотря на важность нормотворческой деятельности, в работе по правовому обеспечению деятельности УИС в целом большое значение имеет исполнение требований, содержащихся в
нормах гражданского и арбитражного законодательства, судебнопретензионная работа. В этом направлении в 2004–2007 гг. также
достигнуты определенные результаты, в частности связанные с
созданием ФСИН России. Правовым управлением подготовлены
и представлены на утверждение директора ФСИН России более
80 положений о территориальных органах, а также дополнения к
ним, которые впоследствии прошли государственную регистрацию в установленном порядке. Проведена работа по согласованию и утверждению положений об учреждениях, подведомственных территориальным органам ФСИН России (утверждено свыше 1300 положений).
В 2007 г. юридическими подразделениями проведена экспертиза свыше 40 тыс. договоров, заключенных учреждениями и
органами УИС. В результате стабильного финансирования УИС,
повышения уровня договорной дисциплины количество обращений в судебные инстанции поставщиков товаров, работ и услуг
для нужд УИС о взыскании стоимости поставленной продукции
сократилось.
В целях профилактики и устранения недостатков, связанных с
соблюдением законности и прав человека в уголовно-исполнительной системе, выявленных Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ), принимаются меры по приведению деятельности
учреждений УИС в соответствие с требованиями международных
правовых документов по соблюдению прав, свобод и законных
интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. В целях стабилизации процесса направления
жалоб в ЕСПЧ по указанию директора ФСИН России Ю.И. Калинина от 3 ноября 2005 г. ¹ 10/1-3332 выработан ряд конкретных
6

мер, обязательных для заинтересованных лиц в части, их касающейся, по устранению имеющихся недостатков в этой работе.
Правовое управление, наряду с другими заинтересованными
субъектами институтов государственного и негосударственного
контроля, призвано жестко контролировать исполнение указанного документа.
Однако, несмотря на отмеченные положительные моменты,
обращают на себя внимание и объективно существующие трудности в правовом обеспечении деятельности УИС, выявленные путем перлюстрации статистического материала, анализа периодических изданий преимущественно ведомственной направленности, проведенных социологических исследований и личного опыта
работы авторов по ряду направлений.
Так, обобщение и анализ указанного материала, а равно оценка результатов и иных данных, полученных посредством применения научной методологии, позволяют говорить о том, что темпы проведения работы по обновлению правовой базы и правового
обеспечения деятельности УИС в целом в 2005–2007 гг. сдерживались рядом причин объективного характера. Одна из них –
длительное согласование проектов в уполномоченных департаментах Минюста России. В настоящее время из упомянутых 130 проектов приказов более 60 (около 50 % от общего их числа) находятся на стадии согласования или решения вопроса о необходимости государственной регистрации в Минюсте России. Много
времени занимает согласование проектов приказов Минюста России об открытии готовых к эксплуатации следственных изоляторов и помещений, функционирующих в режиме следственных
изоляторов (ПФРСИ), длительное время лежат без движения документы по кадровым вопросам. Ярким примером подобной ситуации является также «туманная» судьба законопроекта «О государственной правоохранительной службе», потребность в котором с каждым годом становится все более очевидной.
Ответственные работники Минюста России объясняют сложившуюся ситуацию значительной перегруженностью профильных
департаментов в связи с реформированием как самого аппарата
7

министерства, так и находящихся в его ведении федеральных
служб. Действительно, в последнее время министерству и прежде
всего Департаменту правового регулирования анализа и контроля
деятельности подведомственных федеральных служб приходится
нелегко. Тем не менее возможно максимально ускорить процесс
согласования проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов за счет более тесного взаимодействия указанных государственных органов, выполняя некоторые поручения
совместно.
Несмотря на обилие законопроектов, практика исполнения наказаний показывает, что многие вопросы еще не в полной мере урегулированы действующим законодательством. Об этом сообщается в
ряде письменных и устных обращений, поступающих от руководителей территориальных органов и образовательных учреждений, а
также от юристов, работающих в учреждениях и органах УИС.
Как отмечается в поступающих из центрального аппарата
ФСИН России обзорах состояния дел в сфере правовой работы,
непросто обстоит дело с разъяснением законодательных актов на
местах, имеются случаи отказов некоторых должностных лиц в
своевременном реагировании на поступающие жалобы и обращения, не на должном уровне в ряде территориальных органов организована консультативная правовая помощь, претензионная и
договорная работа.
Проведенное нами исследование среди руководителей структурных подразделений центрального аппарата ФСИН России,
территориальных органов УИС, исправительных учреждений и
сотрудников юридических служб уголовно-исполнительной системы (свыше 300 человек) позволило выявить следующие проблемы в сфере правового обеспечения ФСИН России:
– недостаток информационно-аналитического обеспечения;
– несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей указанную деятельность;
– недостаток материального и технического обеспечения (в частности, современных средств связи, транспортных средств);
– недостаток кадрового обеспечения;
8

– низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников
юридических служб;
– несовершенство существующей структуры государственного
управления.
Безусловная важность и значимость эффективного правового
обеспечения в уголовно-исполнительной системе объясняется и
тем, что, находясь в условиях строгой изоляции, осужденные
лишены полноценного общения с внешним миром, в связи с чем,
по сравнению с гражданами, находящимися на свободе, они существенно ограничены в возможности выбора субъектов для получения юридической помощи. Уголовно-исполнительный кодекс
РФ закрепляет право осужденных получать юридическую помощь
не только от адвокатов, но и от иных лиц, имеющих право на
оказание такой помощи (ч. 8 ст. 12), однако законом не предусмотрено, какие именно лица, кроме адвокатов, имеют право на
оказание такой помощи. Положение осложняется и тем, что бесконтрольный допуск к оказанию юридической помощи всех желающих или приглашенных самим осужденным противоречит
требованиям Конституции РФ и Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» о праве на квалифицированную (профессиональную) юридическую помощь.
Исходя из того что оказание юридической помощи, в частности, осужденным, является одной из функций правоохранительной деятельности государства, логично, на наш взгляд, предположить, что УИК РФ под иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, прежде всего подразумевает представителей правоохранительных органов, так как на них лежит
обязанность не только защищать права личности (например, прокуратура как орган, осуществляющий надзор за деятельностью
уголовно-исполнительной системы), но и оказывать юридическую
помощь путем разъяснения прав и способов их обеспечения как
в рамках различных видов судопроизводства, так и при организации и проведении приема посетителей. Важное место занимают
и ведомственные структурные подразделения ФСИН России, в
частности аппараты по соблюдению прав человека в УИС и соб9

ственно юридические службы всех уровней ее организационной
структуры. Применительно к деятельности последних с уверенностью можно констатировать, что те же самые аспекты правоохранительной деятельности и степень участия в ней этих подразделений в полной мере соотносятся с направлениями правового обеспечения деятельности ФСИН России, как-то: оказание юридической
помощи персоналу, представительство интересов УИС в судебноарбитражных инстанциях, сопровождение договорно-претензионной работы учреждений и органов УИС, являющихся полноправными хозяйствующими субъектами, и т. д.
Рассмотрению организационно-правовых основ юридического
обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, в том числе ее подразделений, а также поиску и изложению мер, направленных на совершенствование этого направления, посвящена настоящая работа.
10