Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход

Правовые акты органов исполнительной власти:
системный подход

НОРМА
Москва, 2014

Правовые акты
органов исполнительной власти:
системный подход

В. П. Уманская

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Б. В. Россинский

УДК [340.130.56:342.51](470+571)
ББК 67.401.011.1328
У52

Об авторе:
Виктория Петровна Уманская — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Минюста России.

Уманская В. П.
У52
Правовые акты органов исполнительной власти: системный
подход : монография / В. П. Уманская; отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : Норма, 2014. — 288 с.

ISBN 9785917685496 (Норма)
ISBN 9785161024492 (ИНФРАМ, online)

В монографии на основе комплексного анализа даны системные характеристики правовых актов органов исполнительной власти, рассмотрены их
признаки, свойства, взаимосвязи и закономерности функционирования. Исследована многолетняя правотворческая практика, выявлены основные тенденции развития системы правовых актов Правительства РФ, федеральных и
региональных органов исполнительной власти, предложены направления ее
совершенствования.
Для научных работников, преподавателей гуманитарных дисциплин, аспирантов, студентов учебных заведений юридического профиля, государственных
и муниципальных служащих.

УДК [340.130.56:342.51](470+571)
ББК 67.401.011.1328

ISBN 9785917685496 (Норма)
ISBN 9785161024492 (ИНФРАМ, online)
© Уманская В. П., 2014

Предисловие

Процессы модернизации государственного управления, внедрение
в него новых технологий, постоянно растущие потребности общества
обусловливают необходимость наряду с традиционными методами и
способами совершенствования правовых актов органов исполнительной власти разрабатывать современные подходы к развитию системы
правовых актов на принципиально новой основе.
Длительное время проводимые в юридической науке исследования
в основном сводились к выработке предложений по приведению правовых актов в соответствие с действующим законодательством, либо
уточнению правотворческих полномочий органов исполнительной
власти, либо повышению техникоюридического качества правовых
актов. Вместе с тем обзор многолетней практики правотворческой
деятельности органов исполнительной власти свидетельствует о наличии в системе правовых актов органов исполнительной власти пробелов, коллизий, противоречий, дублирования и иных дефектов. Этим
обусловлена потребность в формировании качественно иного подхода
к рассмотрению указанной системы.
В монографии впервые использован системный подход к изучению
правовых актов органов исполнительной власти, который в отличие от
сложившихся способов анализа позволяет учитывать особенности,
свойства, взаимосвязи, закономерности функционирования правовых
актов как целостности. Ценность системного подхода заключается в
том, что он позволяет, вопервых, рассмотреть исследуемое явление с
различных точек зрения, вовторых, выявить определенные закономерности строения и развития системы и, втретьих, установить системные качества, приобретаемые в результате интеграции различных
элементов и не свойственные им в отдельности.
В работе проведен анализ таких системных свойств правовых актов, как целостность, структурность, множественность, иерархичность, взаимодействие с внешней средой и возникновение интегральных свойств.
Показано, что большой объем правовых актов, разнообразие предметов правового регулирования предопределяют сложную, комплексную систему связей между ними. В зависимости от оснований могут
быть выделены следующие виды связей: вертикальные (сверху вниз,

снизу вверх) и горизонтальные; функциональные; генетические; прямые и косвенные; жесткие и мягкие; подчинения, координации и равноправные. Только выявляя и учитывая существующие в системе связи, можно добиться принятия действенных управленческих решений,
результативного правового регулирования и создания непротиворечивого законодательства. В противном случае результаты воздействия
правовых актов органов исполнительной власти могут носить незапланированный характер.
В результате функционирования системы возникают закономерности эмерджентности и синергии. Эмерджентность предопределяет
образование в системе новых, не существовавших ранее свойств (качественные изменения), а закономерность синергии проявляется в
усилении или ослаблении имевшихся свойств (количественные изменения). Благодаря свойствам целостности в системе проявляется закономерность необходимого разнообразия, в результате которой она
стремится достичь такого состояния, которое способствовало бы решению стоящих перед ней проблем. Слишком сложная система не
может функционировать и стремится к разрушению, а слишком простая не способна выполнять стоящие перед ней задачи. В этом состоит
закономерность оптимальности. Если же система правовых актов находится в неустойчивом или критическом состоянии, то она способна
к самоорганизации. В таких условиях для ее изменения достаточно
небольшого, слабого воздействия.
Рассмотренные закономерности функционирования системы правовых актов способны существенным образом преобразовать первоначальные цели правового воздействия. Понимание закономерностей
функционирования системы позволяет достичь стабильности, оптимальности, гармоничности и эффективности правовых актов органов
исполнительной власти.
Большое внимание в монографии уделено правотворческой практике и динамике развития системы правовых актов органов исполнительной власти. Установлено, что на практике некоторые виды правовых актов не применяются, в то время как отдельные акты принимаются в не предусмотренных законодательством видах. Зачастую
юридическое содержание правовых актов не соответствует формам, в
которых они издаются. В связи с этим унификация видов правовых
актов федеральных органов исполнительной власти приобретает особое значение.
В книге проведен анализ ежегодных темпов роста количества правовых актов Правительства РФ, федеральных и региональных органов
исполнительной власти. Выявлена взаимосвязь увеличения количест6
Предисловие

ва нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим следует заметить, что
важно сохранять тенденцию к снижению темпов роста количества актов Правительства РФ, иначе объем нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти существенно увеличится,
что может привести к дезорганизации системы.
В работе показана взаимосвязь экономики и права как наиболее
мощных инструментов общественного развития. Она подтверждается
реальными цифрами, полученными на основе статистического анализа количества правовых актов органов исполнительной власти и показателей развития экономики (объемов валового внутреннего продукта
и валового регионального продукта). Учитывая данную взаимосвязь,
можно строить прогнозы о количественном развитии системы правовых актов органов исполнительной власти.
Выработке выводов и оценок во многом помогло использование
научной литературы и материалов правотворческой и правоприменительной практики. В сравнительноправовом аспекте изучались отечественные и зарубежные источники. В монографии обобщены научные разработки в данной области, приведено большое количество эмпирических данных, содержатся оценки, выводы и рекомендации,
которые полезны в практическом и теоретическом плане.

Предисловие
7

Глава 1
Сущность и понятие правовых актов
органов исполнительной власти

1.1. Значение правовых актов
в деятельности органов исполнительной власти

Каждому этапу развития государства и общества соответствуют определенный уровень состояния и эффективности механизмов государственного управления, набор инструментов и их соотношение при
воздействии на общественные отношения. С усложнением задач,
стоящих перед государством, возникает потребность в совершенствовании управления обществом.
В современных условиях, когда в стране трансформировались
принципы организации и формирования системы органов государственной власти, изменилась экономическая система, произошли коренные изменения в правосознании граждан и лиц, непосредственно
осуществляющих выработку государственной политики, появились
новые, современные информационные, телекоммуникационные,
юридические технологии, механизмы управления организацией и
персоналом, выработки управленческих решений, перед государством
стоит задача перехода на новый уровень государственного управления.
Одним из основных субъектов государственного управления являются органы исполнительной власти. Эффективность деятельности
органов исполнительной власти является важнейшим фактором, от
которого зависят не только темпы социальноэкономического развития страны, но и качество всего государственного управления и, как
следствие, уровень жизни граждан. И здесь основную роль играет правотворческая деятельность органов исполнительной власти, которая
направлена на формирование правового пространства, правовое обеспечение государственной политики, исполнение норм законодательства, создание условий для реализации прав, законных интересов и
обязанностей граждан.
Определение значения правовых актов органов исполнительной
власти позволяет выявить условия совершенствования механизма

правового регулирования. Анализировать значение правовых актов
органов исполнительной власти можно с различных точек зрения.
Значение правовых актов проявляется прежде всего в том, что они
являются основным способом проведения в жизнь государственной
политики. Правовые акты органов исполнительной власти значимы
как механизм действия права. Они доводят требования норм законодательства до адресата и направлены на реализацию этих требований.
В современных условиях в связи с существенными преобразованиями, проводимыми в стране, правовые акты органов исполнительной
власти приобрели особое значение.
Грамотная организация деятельности органов исполнительной
власти, правильное разграничение их полномочий, использование современных управленческих технологий, с одной стороны, оказывает
существенное влияние на качество правовых актов, а с другой стороны, от качества правовых актов зависит эффективность правового регулирования и, как следствие, достижение целей государственного
управления.
В связи с этим в течение последнего десятилетия вопросы совершенствования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации имеют первостепенное значение, это одна из
приоритетных задач реформирования системы государственного
управления. Последовательное осуществление административной реформы, модернизация государственной гражданской службы, реализация долгосрочной стратегии развития страны, формирование открытого правительства, создание электронного информационного
пространства, борьба с коррупцией, повышение доступности и качества государственных услуг и т. д. — все это следует рассматривать не
как разрозненные меры по совершенствованию деятельности органов
исполнительной власти, а как единую стратегию реформирования государственного управления. Указанные реформы как по содержанию,
так и по подходу к их реализации свидетельствуют о том, что объектом
реформирования должны стать все элементы системы государственного управления.
Проведение указанных мероприятий потребовало серьезных изменений в законодательстве, издания большого количества правовых
актов органов исполнительной власти, приведения ведомственных
правовых актов в соответствие с федеральными законами и иными
вышестоящими нормативными правовыми актами. Анализ данных
Минюста России свидетельствует, что с 2000 по 2004 г. в среднем ежегодно государственную регистрацию проходило около 760 норматив1.1. Значение правовых актов в деятельности органов власти
9

ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В то же время данный показатель в период с 2004 по 2012 г. составил
около 2340 актов ежегодно (т. е. прирост за восемь лет составил более
200%).
Таким образом, в российском правовом пространстве и в законодательстве сегодня происходят качественные изменения, которые
обусловлены объективными процессами развития страны, внутренними и внешними тенденциями модернизации и внедрения новых
технологий. Все это указывает на возрастающее значение правовых
актов органов исполнительной власти в механизме правового регулирования и предопределяет актуальность проведения комплексного
исследования правовых актов как единой системы, обладающей специфическими свойствами и закономерностями развития.
В настоящее время, несмотря на проводимые в стране реформы,
направленные на повышение эффективности системы правовых актов, правового регулирования, законности и правопорядка, на совершенствование механизмов управления, по качеству государственного
управления Россия, к сожалению, находится на нижних строчках рейтингов.
Интегральным показателем качества государственного управления является индекс GRICS (Governance Research Indicator Country
Snapshot), который определяется ежегодно Всемирным банком.
Данный индекс рассчитывается на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления,
подготавливаемых 18 независимыми организациями и состоящих из
6 самостоятельных показателей. Эти параметры были выделены в
результате общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти
управляют страной. Сводный индекс GRICS включает следующие
индексы: «право голоса и подотчетность», «политическая стабильность и отсутствие насилия», «эффективность правительства», «качество законодательства», «верховенство закона», «контроль коррупции»1.
Например, рейтинг Российской Федерации среди более чем
200 стран за период 1996—2012 гг.2 определяется по указанным шести
показателям, которые в совокупности отражают место страны в данном рейтинге:

10
Глава 1. Сущность и понятие правовых актов органов власти

1 См.: URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home; http://newsruss.
ru/doc/index.php/GRICS.
2 См.: URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports.