Advances in Law Studies, 2014, № 3

G. Starodubtsev (Moscow)

O. Popova (Moscow)

Publishing office: RIOR. 127282, Russia, Moscow, Polyarnaya str., 31B.
info@rior.ru;  www.rior.ru
The opinion of the editorial board may not coincide with the opinion of the 
authors of publications.
Reprinting of materials is allowed with the written permission of the publisher.
While quoting the reference to the journal “Advances in Law Studies” is required.

Publication information: Advances in Law Studies (previous title The Research 
and Development: LAW). For 2014, volume 2 (6 issues) is scheduled for publication. Previously published under ISSN 2308-3107.
Subscription information: Please contact +7(495)280-15-96.
Subscriptions are accepted on a prepaid basis only and are entered on a сalendar 
year basis. Issues are sent by standart mail. Claims for missing issues are accepted within 6 months of the day of dispatch.

N. Balashov (Moscow)
S. Bratanovsky (Saratov)
V. Duyunov (Samara)
A. Dyomin (Krasnoyarsk)
V. Khokhlov (Samara)
D. Lipinski (Togliatti)
A. Malko (Saratov)
A. Petrov (Krasnoyarsk)
L. Rasskazov (Krasnodar)
E. Safronova (Belgorod)
A. Salomatin (Penza)
O. Serova (Kaliningrad)
G. Skachkova (Moscow)
T. Tereschenko (Saint Petersburg)
V. Zakharov (Kursk)

* The full list of members of the editorial board can be found at  www.naukaru.ru.

Advertising information: If you are interested in advertising or other commercial 
opportunities please e-mail:  book@rior.ru.
Information for the authors: The detailed instructions on the preparation and 
submission of the manuscript can be found at  www.naukaru.ru. Submitted 
manuscripts will not be returned. The editors reserve the right to supply materials with illustrations, to change titles, cut texts and make the necessary restyling 
in manuscripts without the consent of the authors. Submission 
of materials indicates that the author accepts the demands of 
the publisher.
“Advances in Law Studies” has no page charges.
Electronic edition: Electronic versions of separate articles can 
be found at  www.znanium.com and  www.naukaru.ru.
Orders, claims, and journal enquiries: Please contact
book@rior.ru or +7(495)280-15-96.

© RIOR, 2014.

A D V A N C E S
IN LAW STUDIES

SCIENCE

RIOR

ISSN 2409-5087
DOI 10.12737/issn.2409-5087

Volume 2
Issue 3
June 2014

EDITOR-IN-CHEIF
EDITORIAL BOARD *

MANAGING EDITOR

SCIENTIFIC  AND  THEORETIC  JOURNAL

Стародубцев Григорий Серафимович

д-р юрид. наук, профессор кафедры международного 

права Российского университета дружбы народов

(Москва)

Попова Ольга Валерьевна

(Москва)

Издатель: ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
info@rior.ru;  www.rior.ru
Точка зрения редакции может не совпадать с мнением авторов публикуемых материалов.

Перепечатка материалов допускается с письменного разрешения редакции.
При цитировании ссылка на журнал «Advances in Law Studies» обязательна.
При публикации в журнале «Advances in Law Studies» плата за страницы не 
взимается.
Информация о публикации: На 2014 год запланирован выход тома 2 (6 выпусков).
Информация о подписке: +7(495)280-15-96.
Подписные индексы: в каталоге агентства «Роспечать» — 70204,
в объединенном каталоге «Пресса России» — 11244.
Ранее выходил под ISSN 2308-3107.
Подписка осуществляется только на условиях предоплаты, не менее чем 
на год. Выпуски высылаются обычной почтой. Жалобы на недоставленные 
номера принимаются в течение 6 месяцев с момента отправки.
Размещение рекламы: Если вы заинтересованы в размещении рекламы в 
нашем журнале, пишите на  book@rior.ru.

Балашов Николай Михайлович (Москва)

Братановский Сергей Николаевич (Саратов)

Демин Александр Васильевич (Красноярск)

Дуюнов Владимир Кузьмич (Самара)

Захаров Владимир Викторович (Курск)

Липинский Дмитрий Анатольевич (Тольятти)

Малько Александр Васильевич (Саратов)

Петров Александр Александрович (Красноярск)

Рассказов Леонид Павлович (Краснодар)

Саломатин Алексей Юрьевич (Пенза)

Сафронова Елена Викторовна (Белгород)

Серова Ольга Александровна (Калининград)

Скачкова Галина Семеновна (Москва)

Терещенко Татьяна Алексеевна (Санкт-Петербург)

Хохлов Вадим Аркадьевич (Самара)

Информация для авторов: Подробные инструкции по подготовке и отсылке рукописей можно найти на  www.naukaru.ru. Присланные рукописи не возвращаются. Редакция оставляет за собой право самостоятельно 
снабжать авторские материалы иллюстрациями, менять заголовки, сокращать тексты и вносить в рукописи необходимую стилистическую 
правку без согласования с авторами. Отсылка материалов на адрес редакции означает согласие авторов принять ее требования.
Электронная версия: Электронные версии отдельных статей можно найти 
на  www.znanium.com и  www.naukaru.ru.
Заказы, жалобы и запросы: Пишите на  book@rior.ru или звоните 
+7(495)280-15-96.
Письма и материалы для публикации высылать по адресу: 127282, Россия, 
Москва, ул. Полярная, д. 31В (ИЦ РИОР) или на e-mail  
book@rior.ru.
Приобретение прошлых выпусков: Прошлые, ранее опубликованные выпуски доступны по запросу:  book@rior.ru, 
+7(495)280-15-96. Можно приобрести полные тома и 
отдельные выпуски за 2013 и 2014 гг.
© ООО «Издательский Центр РИОР», 2014.

Формат 60x88/8.  Бумага офсетная. Тираж 999 экз. Заказ №

ISSN 2409-5087
DOI 10.12737/issn.2409-5087

Том 2
Выпуск 3
Июнь 2014

НАУКА

РИОР

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР

ВЫПУСКАЮЩИЙ РЕДАКТОР

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ *

* Полный список членов редакционного совета можно найти
на  www.naukaru.ru.

A D V A N C E S
IN LAW STUDIES

НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ  ЖУРНАЛ

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9)

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9)

СТАТЬИ

107  Административно-правовое регулирование 
создания образовательных учреждений
в Российской Федерации 
Кочерга С.А., Братановская М.С.

116 К вопросу о понимании
принципа действия права 
Протасов В.Н.

128 Правовые аспекты реализации положений 
о Конституционном Собрании 
Виноградова П.А.

134 Проблемы привлечения
к ответственности лиц,
виновных в ошибках в государственном 
кадастре недвижимости
Землякова Г.Л.

148 
ГДЕ КУПИТЬ НАШИ КНИГИ

На последних страницах журнала 
можно найти:

• информацию для авторов;

• информацию о всех журналах
ИЦ РИОР;

• условия подписки

ARTICLES

107 Administrative and legal regulation of creation
of educational institutions
in the Russian Federation
Svetlana Kocherga, Milena Bratanovskaya

116 To a question on understanding
of a principle of action of the right
Valeriy Protasov 

128 Legal aspects of realization provisions
of the Constitutional Assembly 
Polina Vinogradova

134 The problems of bringing to justice
those responsible for the errors
and mistakes in the state real
estate cadastre 
Galina Zemlyakova

148 
HOW TO BUY OUR BOOKS

On the last pages of the journal
you can fi nd:

• information for the journals:

• information about all the journals
of RIOR;

• terms of subscription

СОДЕРЖАНИЕ
CONTENTS

V

Advances in Law Studies  (2014) Vol. 2. Issue 3 (9)

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9)
VI

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115
DOI 10.12737/10300

107
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

При цитировании этой статьи ссылка на DOI обязательна

ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF CREATION OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Svetlana Kocherga
Ph.D. in Law, Professor, Moscow State University of Economy, Statistics and Informatics (Moscow); e-mail: bratfoot@mail.ru
Milena Bratanovskaya 
Ph.D. in Law, Associate Professor, Moscow State University of Economy, Statistics and Informatics (Moscow); e-mail: bratfoot@mail.ru
Manuscript received: 15.04.2014. Revised: 21.04.2014. Accepted: 
23.04.2014. Published online: 01.07.2014. © RIOR

Abstract. The article reveals the questions of administrative and 
legal features of creation of educational institutions in Russia. The 
authors analyze the precepts of law relating to the initiating the 
creation of institutions of higher education by public education 
authorities and investigate the positions of the leading jurists on 
this issue. On the basis of the conducted research the authors propose the organizational and legal measures to improve the national education system.
Keywords: administrative law, education, executive authorities, 
functions, competence, educational organizations, legal entity.

Административно-правовое регулирование создания 
образовательных учреждений в Российской Федерации

УДК 342.9:378

Кочерга Светлана Александровна
канд. юрид. наук, профессор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (Москва); 
e-mail: bratfoot@mail.ru;

Братановская Милена Сергеевна
канд. юрид. наук, доцент Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (Москва); e-mail: 
bratfoot@mail.ru

Статья получена: 15.04.2014. Рассмотрена: 21.04.2014. Одобрена: 23.04.2014. Опубликована онлайн: 01.07.2014. © РИОР

Аннотация. В научной публикации рассматриваются административно-правовые особенности 
создания образовательных учреждений в России. 
Дается анализ правовых норм, связанных с инициированием государственными органами управления образованием создания высших учебных 
заведений. Исследуются позиции ведущих правоведов в данной сфере. На основе проведенного 
исследования предлагаются организационноправовые меры, направленные на совершенствование отечественной системы образования.
Ключевые слова: административное право, образование, органы исполнительной власти, 
функции, компетенция, образовательные организации, юридическое лицо.

Отечественная система образования не только 
выполняет важнейшие функции социального 

воспитания граждан, но и развивает в каждом 
индивидууме полезные навыки и способности, 
которые определяют дальнейшую судьбу человека и делают его полезным для общества. Достижение этих целей невозможно без работоспособной сети образовательных организаций, 
являющихся одновременно основой анализируемой системы и динамично развивающимся 
организмом, важнейшей частью государства, от 
которой зависит наше будущее. Высокое предназначение учебных заведений неоспоримо. 
Именно они являются источниками знаний, по 
крупицам аккумулируют в своих анналах опыт 
человечества для того, чтобы потомки не совершили тех ошибок, которые были допущены их 
предками. Важнейшей государственной задачей является не только сохранение основного 
предназначения образовательных организаций, 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

108

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

но и не допущение нарушения их традиций, 
методик и способов передачи знаний, а также 
необоснованного вмешательства в процесс воспитания личности.
Все существующие в нашей стране организации, осуществляющие деятельность по воспитанию и обучению, имеют тесную связь между собой и с органами государственного и муниципального управления. Любой исследователь 
системы образования, как отмечает ряд ученых, 
рано или поздно будет интересоваться вопросом, что является первичным и было создано ранее — образовательные организации или органы 
управления образованием. Этот вопрос закономерен, а ответ на него следует искать в правовой 
природе государства, его экзистенциальном 
предназначении. Подлинно правдивой представляется позиция правоведов, которые на вопрос: что появилось раньше — государство или 
право — отвечали, что и то и другое было создано одновременно. В этом отношении полностью 
допустима аналогия, показывающая, что школы 
и институты были сформированы одновременно 
с органами, регулирующими их жизнедеятельность [1, c. 38–39]. 
Создание исследуемых нами объектов системы государственного управления образованием является первоначальной стадией, после 
прохождения которой они получают возможность в полном объеме осуществлять образовательную деятельность в качестве коллективных объединений. В специальной литературе 
указывается, что создание коллективного объединения (юридического лица, а также коллектива граждан, объединенных усилиями индивидуального предпринимателя) включает в 
себя шесть стадий: 
1) волевые решения инициатора (инициаторов), избирающего сферу деятельности, 
определяющего цели и задачи и приемлемую 
организационно-правовую форму; 
2) подготовка материально-технической 
базы для планируемых действий; 
3) подбор кадров, распределение полномочий и ролей, образование органов управления, 
формирование субординационных связей; 

4) определение источников финансирования деятельности коллективного образования 
на начальном этапе (в случае необходимости); 
5) государственная регистрация юридического лица или индивидуального предпринимателя; 
6) получение от уполномоченных государственных органов специальных разрешений на 
основную и дополнительную деятельность, 
если законодательством поставлены подобные 
условия [2, c. 101]. 
Сказанное, на наш взгляд, полностью может быть применено и к образовательным учреждениям, создание которых В.И. Шкатулла 
признает «полнокомпонентным административным действием, актом государственного 
стимулирования и дозволения» [3, c. 58]. Учитывая плановость развития образовательных 
отношений, применяемый на практике программно-целевой подход к решению поставленных задач по улучшению качества подготовки специалистов всех профессий и специальностей, проявление социальной заботы о 
малообеспеченных семьях и несовершеннолетних с отклонениями в развитии С.Н. Братановский справедливо отмечает, что создание 
образовательных учреждений в России производится не хаотично, а по выработанному практикой заранее спланированному государственными органами сценарию. Уполномоченные 
властные структуры математически подсчитывают количество имеющихся образовательных организаций на определенной территории, их 
виды и типы, удаленность от населенных пунктов, наполняемость, специализацию, количество педагогов, характеристику переданных в 
пользование помещений и т.д., затем соотносят эти цифры с количеством нуждающихся в 
получении образования лиц, нагрузкой на 
имеющиеся школы, техникумы и институты. 
Если имеющаяся сеть подобных объектов не 
способна удовлетворить возросшие потребности в обучении детей или переподготовке имеющих образование граждан в пределах района, 
города, то принимается решение о создании 
нового образовательного учреждения, состав

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

109
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

ляется смета бюджетных расходов на эти цели 
[4, c. 442–443]. 
Цивилисты, в свою очередь, придерживаются иных точек зрения. Так, А.А. Спектор и 
Э.В. Туманов полагают, что образовательные 
учреждения наряду с другими (культурными, 
медицинскими, рекреационными, финансовыми, социальными и пр.) создаются свободно. Государство не может и не обязано санкционировать такое решение учредителей. Главная миссия процедуры создания — это 
приобретение прав и обязанностей, требующихся для формирования полноценного 
участника гражданско-правовых отношений. 
Достижение целей обособленного объединения граждан вне зависимости от того, является 
ли юридическое лицо коммерческим или некоммерческим, возможно только путем заключения различных сделок на основе равенства сторон. Компетентные органы государства лишь подтверждают такое право путем 
государственной регистрации [5, c. 89–90]. 
И.Ю. Павлова полагает, что создание образовательной организации — это одна из форм 
реализации частного интереса одного или нескольких граждан. Получение такого статуса 
возможно на основе положений устава, определяющего общую и специальную правоспособность. Закон не содержит препятствий для 
удовлетворения собственных образовательных 
потребностей гражданина и членов его семьи, 
близких родственников и друзей с помощью 
создания юридического лица с подобным статусом. Личное участие лица-учредителя, выполнение им определенных трудовых функций 
по воспитанию и обучению за плату, также допустимо. Таким образом, главенствующим фактором при создании образовательных организаций является индивидуальная гражданская 
инициатива, влияние на которую со стороны 
государства ограничено Конституцией РФ, 
Гражданским кодексом РФ и Трудовым кодексом РФ [6, c. 344]. А.А. Гончаров и А.В. Маслова указывают, что создание образовательных 
организаций есть процесс трансформации 
частного интереса в публичный, обособлять, 

разграничивать красной чертой и абсолютизировать которые в данном случае является 
ошибкой [7, c. 199]. На наш взгляд, отмеченные суждения сложно применить полностью к 
анализируемой системе. Тезисы, выдвинутые 
указанными исследователями, относятся к 
частным образовательным организациям и не 
могут быть использованы при характеристике 
процесса создания государственных и муниципальных юридических лиц, образовательная 
деятельность которых является основной.
Как уже отмечалось, в настоящее время мы 
имеем и подвергаем исследованию сформированную систему государственного управления 
образованием, все элементы которой юридически и организационно сбалансированы, соединены 
между собой устойчивыми связями. Однако эта 
система не всегда была такой, она формировалась длительный период путем реализации государством широкого спектра инициатив, направленных на создание всевозможных условий для обучения и воспитания жителей 
нашей страны. Административно-правовой 
порядок создания образовательных организаций имеет глубокие исторические корни. 
Так, 14 января 1701 г. по указу Петра I в Москве была открыта Школа математических и 
навигацких наук — первое светское образовательное учреждение, которое, пережив многочисленные этапы реорганизации, существует и 
сегодня в Санкт-Петербурге и имеет с 2001 г. 
название ФГОУ ВПО «Морской корпус Петра 
Великого — Санкт-Петербургский военноморской институт» Министерства обороны РФ 
[8, c. 35–36]. Московский государственный 
университет имени М.В. Ломоносова (имя великого русского ученого, философа, поэта 
было присвоено вузу значительно позднее — в 
1940 г.) был создан 25 января 1755 г. высочайшим декретом Ее Величества Императрицы 
Елизаветы I [9]. 14 июля 1864 г. Императором 
Александром II было утверждено Положение о 
начальных народных училищах [10], к которым 
были отнесены все городские и сельские элементарные школы. Данным документом предписывалось «утверждать в народе религиозные 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

110

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания» (п. 1). Анализ 
нормативных актов послереволюционного периода также свидетельствует об активной деятельности органов государственного управления, направленной на создание образовательных учреждений. Ярким примером является 
принятый СНК 26 декабря 1919 г. Декрет
«О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР» [11]. Декретом СНК РСФСР от
19 октября 1920 г. был создан Уральский университет (в настоящее время полное название 
вуза ФГАОУ ВПО «Уральский федеральный 
университет имени первого Президента России 
Б.Н. Ельцина» [12]).
Директивами органов советского государственного управления в период 19251931 гг. 
(Декрет СНК РСФСР от 7 апреля 1925 г. «Положение о школах рабочих подростков», Резолюция Пленума ЦК ВКП(б) 1928 г., Постановление ЦК ВКП(б) от 5 сентября 1931 г. «О начальной и средней школе») были созданы 
школьные образовательные учреждения двух 
уровней. Первый включал в себя начальные 
школы четырехлетнего образования. Второй 
уровень предусматривал создание девятилетних средних школ (в отдельных случаях с профессиональным уклоном), фабрично-заводских семилеток (ФЗС), школ крестьянской 
молодежи (ШКМ), школ фабрично-заводского ученичества (ФЗУ), рабочих факультетов 
(рабфаков), дававших рабоче-крестьянской 
молодежи среднее образование, позволявшее 
поступать в вузы [13, c. 39].
В п. 19 постановления ЦК КПСС, Совмина 
СССР от 10 ноября 1966 г. № 874 «О мерах 
дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы» [14] Госплану 
СССР, Госстрою СССР министерствам и ведомствам союзных республик предписывалось 
предусмотреть строительство помещений общеобразовательных школ за счет капитальных 
вложений в различные отрасли народного хозяйства. Новая по сравнению с действовавшей 
в тот период модель детского дошкольного учреждения была создана приказом Министер
ства просвещения СССР от 29 января 1985 г. 
№ 16 [15].
Краткий историко-правовой экскурс наглядно показывает ведущую роль государства в образовании анализируемых учреждений. По обоснованному свидетельству отдельных авторов, 
административно-командный способ создания 
современных государственных и муниципальных образовательных организаций имеет прочную организационную основу, заложенную в 
советское время. Признаны обоснованными и 
получили дальнейшее распространение два выработанных временем принципа: 
1) финансирование всех стадий формирования указанных образовательных организаций 
за счет средств федерального бюджета; 
2) назначаемость их руководителей органами управления образованием [8, c. 48]. 
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г.
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) содержит 
ряд норм, связанных с созданием образовательных организаций. Так, ч. 1 ст. 22 устанавливает, 
что они создаются в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Как видим, слово «форма» законодатель употребляет в единственном числе. 
Гражданский кодекс РФ в п. 3 ст. 50, в свою очередь, содержит закрытый перечень форм (видов) 
некоммерческих организаций (всего 11), анализируя которые можно выделить три наиболее 
подходящие к исследуемым нами объектам: 
1) учреждения, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; 
2) автономные некоммерческие организации; 
3) религиозные организации. 
Таким образом, ГК РФ допускает вариативность организационно-правовых форм некоммерческой образовательной организации, но 
Закон об образовании четко определяет, что 
форма может быть только одна, но какая конкретно — не устанавливает.

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

111
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

Третий вид, как следует из его названия, 
может быть применен при создании духовных 
образовательных организаций, которые согласно ч. 2 ст. 22 Закона об образовании создаются в порядке, установленном законодательством РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях. При 
этом данный нормативный акт не разделяет 
образование на светское и религиозное, в
ст. 23, посвященной типам образовательных 
организаций, о духовных школах и вузах не 
упоминается. Как видим, ч. 1 ст. 22 Закона не 
соответствует ч. 2. В первом случае присутствует законодательная отсылка к нормам ГК 
РФ, определяющим создание некоммерческих 
организаций, во втором, минуя первое условие, — напрямую к Федеральному закону от
26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» [16]. 
Данный нормативный акт в п. 1 ст. 6 под религиозным объединением понимает добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях 
совместного исповедания и распространения 
веры и обладающее соответствующими этой 
цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. В п. 1 
ст. 8 Закона дается определение религиозной 
организации – это добровольное объединение 
граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории 
РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное 
в качестве юридического лица. В указанных 
определениях отсутствует упоминание некоммерческого характера деятельности данных 
организаций. 
На наш взгляд, собирательное понятие «организация», используемое Законом об образовании (п. 18 ст. 2) по отношению к детским садам, школам, вузам и т.д., является не совсем 
корректным. В качестве аргумента, указываю
щего на нецелесообразность использования 
этого термина, отметим, что создание юридического лица с использованием этого слова в 
наименовании не будет соответствовать обозначенным положениям п. 3 ст. 50 ГК РФ, которая не выделяет особого вида некоммерческих организаций – именно образовательных 
организаций.
Закон об образовании в ст. 22 далее определяет, что государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная РФ или субъектом РФ. Муниципальной образовательной организацией является 
образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным 
районом или городским округом). Частной 
образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством РФ физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их 
объединениями, за исключением иностранных 
религиозных организаций. Иных норм, посвященных начальной организационно-правовой 
стадии создания исследуемых организаций, в 
законе не содержится. 
На наш взгляд, законодатель в данном случае необоснованно умалчивает о необходимости совершения ряда организационных действий, требующихся для принятия решения на 
федеральном, региональном либо муниципальном уровне о создании нового объекта 
образовательной системы (определение потребностей населения в образовательных услугах, оценка возможностей бюджета, имеющихся материально-технических резервов, подготовка проектов управленческих и учредительных 
документов, примерный перечень требующегося персонала, его квалификацию, определение 
затрат на создание и основную деятельность, 
лицензирование, государственную аккредитацию, оценка экономической целесообразности бюджетных затрат, перспективы дальнейшего обучения либо трудоустройства выпускников и т.д.). Выполнение этих действий, по 
сути, является важной стадией в создании 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

112

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

образовательных организаций, прохождение 
которой обязательно. Однако ни на высшем 
законодательном уровне, ни Министерством 
образования и науки РФ не принято единого 
документа, который бы пошагово расписывал 
все действия заинтересованных лиц, предшествующие принятию административного
акта — решения о создании образовательной 
организации того или иного вида и типа. Указанная норма закона содержит лишь виды возможных организационно-правовых форм анализируемых организаций с тесной привязкой 
к государственным (муниципальным) органам 
и частным лицам, их создающим. Последние, 
при принятии осознанного решения заниматься образовательной деятельностью, самостоятельно просчитывают все экономические 
составляющие будущего проекта. Закон об 
образовании не обязывает государственные и 
муниципальные властные структуры разрабатывать стратегию работы создаваемых их усилиями образовательных организаций на длительный период, что, по мнению С.И. Феклина, 
оборачивается многочисленными, проявляющимися не сразу, а по истечении последующих 
лет нежелательными последствиями. Например, 
наблюдаемая непрекращающаяся реорганизация школ и вузов, изменение их наименований, 
перераспределение собственности и бюджетных 
средств, введение и упразднение специальностей и т.д. Исследователь также прав и в том, что 
эти тенденции трудно выявить в пределах одного или нескольких регионов, однако они отчетливо видны в масштабах всей страны. Любая организационная модификация объектов исследуемой системы оборачивается для государственного 
бюджета тратой весьма значительных сумм, избежать которой можно было бы, если каждое учреждение развивалось согласно заранее определенной и согласованной со всеми заинтересованными лицами стратегии [17, c. 76].
 По итогам проведенного Министерством 
образования и науки РФ и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки мониторинга в 2013–2014 гг. 373 высших учебных 
заведения России были признаны неэффектив
ными и требующими реорганизации (из них
23 государственных вуза и 15 филиалов государственных вузов отмечены как нуждающиеся 
в оперативной оптимизации деятельности, а
7 государственных вузов и 57 филиалов государственных вузов являются полностью неэффективными). К сожалению, а может быть и к 
счастью (чтобы жителям нашей страны не было 
обидно за напрасно израсходованные бюджетные денежные средства, в которых сильно нуждается современная социальная сфера), компетентные органы государственного управления 
отечественным образованием не подсчитывали 
и не публиковали отчет о тех бюджетных ассигнованиях, которые эти вузы много лет тратили 
впустую [18]. Подсчитать эти цифры довольно 
трудно. В специальной литературе отмечается, 
что в 2009 г. на содержание небольшого по всем 
параметрам государственного вуза из федерального бюджета тратилось не менее 450500 млн 
руб. (за весь год). В последующих годах в соответствии с федеральными целевыми программами эта сумма либо оставалась прежней, либо 
сокращалась по отдельным статьям на 5–7%, 
либо увеличивалась (максимальных порог в 
4–5 раз) [19, c. 18] . Если весьма условно взять 
обозначенное количество неэффективных вузов и умножить на минимальные бюджетные 
ежегодные затраты на их содержание и далее 
умножить пусть даже на минимальное количество лет, то уже мы получим достаточно круглую сумму. 
Отметим, что отсутствие централизованного порядка подготовки к созданию образовательной организации создает необоснованную 
вариативность определения хода этого процесса даже на федеральном уровне. Так, Указ 
Президента РФ от 12 июля 1996 г. № 1030
«О создании Белгородского государственного 
университета» [20], исходя из его названия, без 
сомнения, является административным актом, 
учреждающим этот вуз. Однако слово «создание» в его тексте не фигурирует, в п. 2 закрепляется лишь организационно-правовая составляющая, предписывающая Правительству 
РФ обеспечить решение вопросов, связанных 

RIOR

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

113
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

с созданием Белгородского государственного 
университета и его финансированием, а также 
определить образовательные учреждения, на 
базе которых создается этот университет.
Обратим внимание на Указ Президента РФ 
от 12 июля 1996 г. № 1027 «О создании Военно-технического кадетского корпуса» [21].
В п. 1 этого  документа отражено, что ВТКК 
создается в системе Министерства обороны 
РФ в г. Тольятти (Самарская область) как образовательное учреждение среднего (полного) общего образования с дополнительными программами, имеющими целью военную подготовку несовершеннолетних граждан мужского 
пола. Финансирование расходов, связанных с 
созданием и содержанием указанного кадетского корпуса, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых Министерству обороны РФ на содержание Вооруженных 
Сил РФ. При этом, в п. 4 Указа отмечено, что 
необходимо принять к сведению, что администрация г. Тольятти выступает совместно с Министерством обороны РФ учредителем Военно-технического кадетского корпуса и будет 
частично осуществлять за счет средств бюджета г. Тольятти финансирование образовательного процесса и обеспечение необходимой литературой и учебными пособиями.
Постановлением Правительства РФ от
17 мая 1996 г. № 589 «О создании образовательных учреждений высшего профессионального образования Министерства внутренних 
дел РФ» [22] созданы Московский институт 
пожарной безопасности, Пермский военный 
институт внутренних войск, Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск, 
Тюменский юридический институт, Уфимский 
юридический институт Министерства внутренних дел РФ. При этом, далее по тексту 
нормативного акта отмечается, что эти вузы 
фактически не создаются, а преобразовываются путем реорганизации, соответственно, Высшей инженерной пожарнотехнической школы 
(г. Москва), Пермского высшего военного командно-тылового училища внутренних войск, 
Санкт-Петербургского высшего военного ко
мандного училища внутренних войск, Тюменской высшей школы, Уфимской высшей школы Министерства внутренних дел РФ (п. 1). 
Образованные вузы являются правопреемниками существовавших ранее образовательных 
учреждений (п. 3).
Отсутствие принятого на высшем законодатель ном уровне единого документа, регламентирующего административно-правовое проектирование создания и достижение заявленных показателей исследуемых нами объектов системы 
образования наглядно проявляется в выявляемой компетентными государственными ведомствами нерезультативной работы негосударственных организаций высшего профессионального 
образования. В отмеченном выше официальном 
пресс-релизе обозначено, что по итогам проведенного в 2013–2014 г. мониторинга Минобрнауки России и Рособрнадзором 125 частных вузов и 
184 их филиала признаны неэффективными и 
требующими реорганизации или расформирования [18]. Над этими цифрами, на наш взгляд, 
стоит задуматься. Последствия такого обоснованного и подкрепленного доказательствами решения государственных органов управления 
образованием для этих высших учебных заведений могут быть весьма плачевными: от лишения 
в отдельных случаях государственной аккредитации, образовательной лицензии до наступления 
кризисного состояния частного образовательного сектора в стране в целом. Подобное неминуемо скажется на судьбе обучающихся. Эти лица 
не смогут завершить обучение, получить документ об образовании и в дальнейшем трудоустроиться по специальности. Затраченные на 
обучение денежные средства в данном случае 
потрачены напрасно. 
Работа каждого образовательного учреждения должна быть изначально спланирована на 
этапе подготовки к его созданию. В целях недопущения создания неэффективного вуза, школы, дошкольного детского учреждения требуется ввести в Закон об образовании ст. 22.1 «Паспорт образовательной организации», в которой 
закрепить обязательную процедуру согласования создания объекта системы образования 

Advances in Law Studies (2014) Vol. 2. Issue 3 (9): 107–115

114

RIOR
Advances in Law Studies (2014). Том 2. Выпуск 3 (9). С. 107–115

всех форм собственности с компетентными органами государственного и муниципального 
управления. Такой паспорт должен быть сформирован инициаторами на начальной стадии 
создания образовательной организации, подлежать ежегодной корректировке в срок не позднее 1 августа и содержать: 
I. Общее обоснование: 
1) социальные предпосылки создания (а в последствии ежегодной работы) образовательного 
учреждения (количество лиц, проживающих на 
определенной территории и нуждающихся в 
воспитании и обучении, с определением устойчивого демографического прогноза; их социальный статус); 
2) перечень мероприятий по привлечению 
учащихся, финансово подтвержденные льготы; 
3) перечень востребованных образовательных программ с моделированием динамики их 
изменения без нарушения качества образовательного процесса в целом; 
4) предполагаемый численный состав обучающихся.
II. Административное обоснование: 
1) необходимое количество лиц руководящего состава; 
2) численность требующихся педагогов, преподавателей, административного и технического персонала; 
3) формирование достойного размера фонда оплаты труда с обязательным определением 
источников финансирования; 
4) возможность трудоустройства иногородних 
граждан с указанием обязательных стимулирующих мер (предоставление жилья, оплата повышения квалификации и т.д. — с обязательным 
указанием источников финансирования); 
5) четкое закрепление материально-технической базы (перечень движимого и недвижимого 

имущества с указанием источников формирования, финансирования замены, ремонта); 
6) денежные активы и поступления, целевое назначение которых состоит в обеспечении образовательного процесса (минимум на 
3–5 лет).
Также целесообразно ввести норму, устанавливающую, что в случае не достижения 
указанных показателей по вине руководства 
образовательного учреждения, эти должностные лица отстраняются в административном 
порядке от выполнения должностных обязанностей государственным органом управления 
образованием. 
Образовательное учреждение независимо от 
того, является ли оно государственным, муниципальным или частным, должно работать максимально эффективно на благо общества. Закон 
об образовании закрепил единый административно-правовой статус всех образовательных организаций независимо от форм собственности. 
Этот законодательный шаг, с одной стороны, 
позволил вывести их деятельность на новый качественный уровень, и с другой — вложил в руки 
органов управления образованием эффективные 
инструменты по осуществлению действенного 
контроля за осуществлением образовательного 
процесса. Введение предложенной нами нормы 
позволит поставить барьер к созданию и деятельности платных образовательных учреждений, организаторы которых преследуют только 
единственную цель личного обогащения за счет 
обучающихся и их законных представителей. Такой шаг сделает возможным оперативно определять неэффективные образовательные организации, совершать требующиеся организационные 
действия, направленные на оздоровление системы образования, повышать качество обучения и 
воспитания административными средствами.

1. 
Пискунов А.И., Кларин В.М., Плохова М.Г. и др. История педагогики и образования. От зарождения воспитания в первобытном обществе до конца XX века. М.: 
Сфера, 2006.
2. 
Атаманчук Г.В. Управление. Сущность, ценность, эффективность. М.: Академический проект: Культура, 2006.

Литература

3. 
Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права. 
2007. № 4.
4. 
Братановский С.Н. Административное право России. 
М.: Директ-Медиа, 2013.