Управление пространственным развитием России (на примере регионов Севера)

Фамилия Имя Отчество 

А. А. Доманицкий 
 
 
 

 
УПРАВЛЕНИЕ 
ПРОСТРАНСТВЕННЫМ 
РАЗВИТИЕМ РОССИИ  
(НА ПРИМЕРЕ РЕГИОНОВ 
СЕВЕРА) 
 

 

 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
Москва 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 
2015 

УДК 332.1 
ББК 65.04 
Д66 
 
Рецензенты: 
В. А. Цветков — член-корреспондент РАН; 
В. А. Гневко — доктор экономических наук, профессор, 
заслуженный деятель науки РФ. 
 
 
 
 
 
Доманицкий А. А. 
Управление пространственным развитием России (на примере 
регионов Севера): Монография / А. А. Доманицкий; под ред. д.э.н., 
проф. С. В. Кузнецова. — М.: Издательско-торговая корпорация 
«Дашков и К°», 2015. — 216 с. 
 
ISBN 978-5-394-02442-6 
 
Монография посвящена проблемам управления пространственным 
развитием России (на примере регионов Севера). В ней раскрыты 
теоретические подходы к изучению структуры регионов в про- 
странственном аспекте и обоснована необходимость развития спе- 
циальных инструментов управления этими социально-экономическими 
системами. Проведен анализ социально-экономического развития 
Севера России и показана роль бюджетного планирования в управлении 
развитием регионов страны. Особое внимание уделено разработке 
инструментальной базы бюджетного планирования на региональном 
уровне. 
Для научных и практических работников, а также студентов вузов. 
 
 
 
Рекомендовано к печати решением Ученого совета Института проблем 
региональной экономики Российской академии наук 
(ИПРЭ РАН) 28 января 2015 г., протокол № 1 
 
 
 
 
 
© Доманицкий А. А., 2015 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ  ................................................................................................ 4 
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ 
СТРУКТУРЫ РЕГИОНА В ПРОСТРАНСТВЕННОМ АСПЕКТЕ  
И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ 
ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ  ............................................................... 8 
1.1. ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ: ПОДХОДЫ К 
ОПРЕДЕЛЕНИЮ И ПРИМЕНЕНИЕ В ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ  .................................... 9 
1.2. СЕВЕРОВЕДЕНИЕ КАК ОСОБОЕ НАУЧНОЕ  
НАПРАВЛЕНИЕ ИЗУЧЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫХ  
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ  .............................................. 24 
1.3. МЕТОДИКА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, 
ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, И ПРЕДПОСЫЛКИ  
ДЛЯ ЕГО ВНЕДРЕНИЯ В ПРАКТИКУ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
УПРАВЛЕНИЯ  ................................................................................................... 42 
ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ 
СЕВЕРА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ И ПРОБЛЕМА 
АДАПТАЦИИ НОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ РАЗРАБОТКИ 
ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫХ  
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ  ........................................ 57 
2.1. ДОСТИГАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ В РАЗВИТИИ РЕГИОНОВ 
СЕВЕРА РОССИИ: ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ 
АСПЕКТЫ  .......................................................................................................... 58 
2.2. МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ  
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ  
СЕВЕРА И ПРОБЛЕМА ЕЁ РЕГУЛИРОВАНИЯ  ............................................80 
2.3. РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, 
ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В СОВРЕМЕННОЙ  
ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ...................................93 
ГЛАВА 3. БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ  
КАК УПРАВЛЕНИЕ БУДУЩИМ РЕГИОНОВ СЕВЕРА  
РОССИИ: РАЗВИТИЕ ИНСТРУМЕНТАЛЬНОЙ БАЗЫ ....................... 109 
3.1. ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ СТЕПЕНИ  
НЕОДНОРОДНОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА  
РЕГИОНОВ СЕВЕРА РОССИИ  ..................................................................... 110 
3.2 ОСОБЕННОСТИ ИНСТРУМЕНТАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ  ......... 126 
3.1.  НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЙСТВИЙ ЦЕНТРАЛЬНЫХ И 
РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ПО УСИЛЕНИЮ ИХ 
СКООРДИНИРОВАННОСТИ  ........................................................................ 138 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ  .................................................................................... 142 
БИБЛИОГРАФИЯ  ............................................................................... 147 
ПРИЛОЖЕНИЯ  ................................................................................... 155 

ВВЕДЕНИЕ 
Российская система государственного управления развитием 
страны 
сегодня 
проходит 
проверку 
на 
прочность, 
пытаясь 
противостоять как внешним воздействующим факторам, так и 
внутренним фундаментальным проблемам. Одной из главных проблем, 
требующих сегодня своего управленческого решения, признаётся 
инерционность российской региональной системы, сложившейся еще в 
советский период. В результате, бывшее актуальным в системе 
государственного планирования, территориальное устройство страны 
является сегодня серьёзным барьером на пути создания современной и 
эффективной системы управления пространственным развитием1. 
Скорейшее 
решение 
обозначенной 
проблемы 
обуславливается 
необходимостью достижения стратегической цели развития страны, а 
именно - инновационного обновления экономики страны. 
Сегодня государственным уровнем управления страной проделана 
большая работа в направлении достижения заявленной стратегической 
цели: 
разработаны 
концепции 
развития 
ключевых 
отраслей 
национальной экономики и отдельных территорий (макрорегионов) 
страны, утверждены стратегии их развития, приняты государственные 
программы, 
в 
задачи 
которых 
входит 
обеспечение 
механизма 
реализации и достижения стратегических целей и задач. Выстраиваются 
институты развития на федеральном и региональном уровнях. В связи с 
этим возрастает роль стратегического планирования, как ключевого 
института государственного управления, обеспечивающего переход к 
инновационному 
пути 
развития 
страны. 
В 
задачу 
института 
стратегического 
планирования 
входит 
обеспечение 
системности 
(интегрированности) 
государственной 
политики 
инновационного 
обновления экономики страны, что подразумевает: 
Во-первых, 
интеграцию 
по 
горизонтали 
(обеспечение 
согласованности 
в 
системе 
существующих 
сегодня 
концепций, 
стратегий, государственных программ и других мер государственной 
политики на каждом уровне управления); 
Во-вторых, 
интеграцию 
по 
вертикали 
(обеспечение 
согласованности 
в 
действий 
федеральной, 
региональной 
и 
муниципальной власти), когда каждый из уровней, в пределах 
установленных 
полномочий, 
реализует 
свою 
систему 
мер, 
направленных на формирование новой экономики – экономики 
инновационного типа. 

                                                            
1 
Татаркин 
А.И., 
Анимица 
Е.Г. 
Формирование 
парадигмальной 
теории 
региональной экономики//Экономика региона. – 2012. - №3.- с.11-12 

Таким образом, стратегическое планирование выступает сегодня 
интегратором программ развития национального, так и отраслевого, и 
регионального характера и представляет собой концептуальную основу 
перехода к программно-целевому бюджету (целевой структуризации 
расходной части бюджетов всех уровней). Для решения этой задачи 
необходимо наличие уровневой системы (федеральный, региональный, 
муниципальный) экономических, институциональных и правовых 
условий, обеспечивающих бюджетное планирование, ориентированное 
на результат в масштабах страны, при этом региональный уровень 
признаётся сегодня критически значимым. 
Целенаправленное 
формирование 
системы 
бюджетного 
планирования, ориентированного на результат с акцентированием 
внимания на региональном уровне, требует существенного обновления 
научных представлений о проблемах перехода российской экономики 
на инновационный путь развития, учитывающих фактор пространства и 
существующие региональные различия. Нерешенность этого вопроса 
заметно снижает результативность государственной экономической 
политики, 
поддерживает 
ошибочное 
мнение, 
что 
проблем 
инновационного обновления национальной экономики в масштабах 
всей страны можно решить без учёта её региональных различий, 
игнорируя особенности пространственного развития. 
Разработка планов развития страны опирается на сценарии 
(прогнозы) экономического развития, в которых важнейшие условия и 
ограничения 
экономического 
роста 
не 
могут 
равномерно 
распределяться и одинаково проявляться во всех регионах. Безусловно, 
каждый регион заслуживает особого внимания с позиции изучения 
специфики его адаптации к новым инструментам разработки перспектив 
его развития, среди которых особую важность, в выстраиваемой сегодня 
системе государственного стратегического управления, приобрело 
бюджетное планирование, ориентированное на результат. 
В настоящей работе внимание концентрируется на регионах 
Севера Росси в связи с тем, что это: 
1) геополитически важная территория страны, к тому же 
наделённая огромными запасами природных ресурсов; 
2) территория с суровыми климатическими условиями, что 
выражается в том числе в повышенных затратах на обеспечение 
жизнедеятельности населения и осуществления производственнохозяйственной деятельности; 
3) территория, характеризующаяся сегодня низким уровнем 
транспортной доступности, но обладающая большим потенциалом 
интеграции в трансконтинентальные транспортные коридоры. 

Необходимость выработки чётких представлений о факторах и 
приоритетах перехода регионов Севера на новую модель управления 
развитием, 
формирующуюся 
на 
основе 
бюджетирования, 
ориентированного на результат, как ключевого элемента системы 
государственного стратегического планирования, инициирует данное 
исследование и определяет его актуальность. 
Большое значение для настоящего исследования имели работы 
российских 
учёных, 
признаваемых 
сегодня 
основоположниками 
российской традиции региональных исследований. Это научные труды 
по раскрытию содержания и сущности экономического районирования 
страны, его значимости для научного познания экономического 
пространства такой огромной страны, как Россия, следующих учёных: 
В.И. Вернадский, И.Г. Александров, Н.Н. Колоссовский, Н.Н. 
Баранский, Ю.Г. Саушкин, М.К. Бандман, Б.Б. Родоман, А.Е. Пробст, 
А.Е. Ферсман, В.Н. Сукачёв, В.Б. Сочава и др. 
Следует отметить также вклад теории размещения производства, 
теории полюсов роста и поляризованного пространства, разработанных 
зарубежной региональной наукой и раскрываемом в работах И. Г. фон 
Тюнена, А. Вебера, В. Кристаллера, А. Леша.  
Отдельным направлением изучения пространственных социальноэкономических систем выделяется североведение, дающее обоснование 
особенности и специфичности культурно-исторических, социальных, 
этнических, экономических, финансово-бюджетных, инвестиционных, 
транспортных и экологических проблем функционирования и развития 
Севера России. Значительными для настоящего исследования явились 
как работы отдельных учёных, таких как: А.Г. Гранберг, А.И. Татаркин, 
Г.П.Лузин, С.С. Артоболевский, А.Н. Пилясов, С.В. Славин, В.С. 
Селин, Т.В. Скуфьина, Ф.Д. Ларичкин, В.Н. Лаженцев, С.В. Баранов и 
др. Значимыми были также коллективные труды научных учреждений, 
таких как: Институт проблем региональной экономики РАН, Институт 
экономики УрО РАН, Кольский НЦ РАН, Коми НЦ УрО РАН и др. 
Изучению современной проблемы адаптации новой модели 
бюджетного планирования, ориентированного на результат в практику 
управления развитием страны как на федеральном уровне, так и на 
уровне регионов, посвящены исследования таких учёных как: А.И. 
Татаркин, С.В. Кузнецов, С.Д. Бодрунов, В.В. Окрепилов, О.П. Литовка, 
В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, К.Н. Знаменская, С.В. Жилкин, Н.Н. 
Межевич, В.Е. Рохчин, А.А. Румянцев, Л.Д. Тюличев и др. В работах 
учёных представлен весь спектр проблем государственного управления 
пространственным 
развитием, 
акцентируется 
внимание 
на 

необходимости учёта региональной специфики, межрегиональных 
различий, диспропорций и асимметрии. 
Но в силу того, что бюджетное планирование, ориентированное на 
результат является новым инструментом, фактически введенным в 
российскую практику государственного управления страной с 2012 
года, а зарубежный опыт его применения составляет небольшой по 
историческим меркам период (около 50 лет), формирование чёткого и 
однозначного представления о назначении и роли бюджетного 
планирования в управлении развитием регионов страны (в особенности 
регионов, 
имеющих 
ярко 
выраженную 
специфику), 
оценка 
современного состояния в сфере интеграции нового инструмента в 
практику государственного управления, анализ проблем и выявление 
перспектив его дальнейшего применения и совершенствования, требуют 
своего современного решения. 
Незавершенность дискуссии в отношении результатов, которых 
возможно 
достичь 
с 
помощью 
бюджетного 
планирования, 
ориентированного 
на 
результат, 
недостаточная 
проработанность 
методических подходов к его внедрению на региональном уровне, и 
особая значимость стратегического управления на современном этапе 
развития обусловили выбор темы исследования целью которого 
является изучение специфики адаптации российских регионов (на 
примере 
регионов 
Севера) 
к 
бюджетному 
планированию, 
ориентированному 
на 
результат, 
являющимся 
сегодня 
новым 
инструментом разработки перспектив развития региона. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ 
СТРУКТУРЫ РЕГИОНА В ПРОСТРАНСТВЕННОМ АСПЕКТЕ И 
ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ 
ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ 
Актуальность научной задачи, разрабатываемой в настоящем 
разделе, заключается в особенностях формирования территориальной 
структуры современной российской экономики. Сложившаяся к 
настоящему времени территориальная структура экономики России в 
процессе своего формирования испытала большое влияние принципов 
организации 
и 
практики 
хозяйствования 
характерных 
для 
централизованной экономики. Переход к рыночным принципам 
хозяйствования изменил тип и характер субъектов взаимодействия, 
соотношение 
сил 
и 
условий 
взаимодействия, 
трансформируя 
побудительные мотивы воспроизводственных процессов и движения 
ресурсов, товаров и капиталов в стране. Сложность современной 
ситуации заключается в том, что этот процесс до сих пор не завершен и 
в 
условиях 
глобальной 
экономики 
и 
интернационализации 
хозяйственных связей открыт воздействию внешних сил. Направление 
изменения пространственной структуры экономики сегодня во многом 
зависит не только от внутренних, но и от внешних условий, в которых 
происходит социально-экономическое развитие страны. 
Сегодня уже не требует доказательства тот факт, что регионы 
России находятся на разных уровнях социально-экономического 
развития 
и 
поэтому 
обладают 
разным 
потенциалом, 
разными 
возможностями 
саморазвития2, 
разной 
степенью 
конкурентоспособности и разным уровнем готовности к восприятию 
достижений в технологиях и управлении и участию в решении 
приоритетных национальных задач. По этой причине реакция разных 
регионов страны на современные угрозы развитию будет не 
одинаковой, что проявится в дальнейшей трансформации структуры 
экономики страны. В связи с этим научный интерес представляет как 
сам процесс пространственной трансформации экономики страны, так и 
возможность предвидеть наиболее значимые "развилки" в процессе 
трансформации и иметь возможность вмешиваться в процесс, тем 
самым управляя будущим.  
Особое значение разработка настоящей проблемы принимает по 
отношению к северным регионам России, имеющим исключительно 
важное геополитическое и экономическое значение в прогнозировании 

                                                            
2 Татаркин А.И. Саморазвитие территориальных социально-экономических систем 
как потребность федеративного обустройства России // Экономика региона. - 2013. 
- №4. - с.9-25 

сценариев будущего России. Возможность не только измерять масштаб 
и глубину трансформаций, но и формировать сценарии развития и, 
более того, им управлять, должна стать одной из критериальных 
характеристик 
при 
разработке 
и 
внедрении 
в 
практику 
государственного управления новых инструментов управления. 
Именно по этим причинам, в настоящем разделе реализуется 
задача методической разработки адекватного исследовательского 
инструментария, 
позволяющего 
изучать 
экономику 
региона 
в 
пространственном аспекте, что соответствует новой (современной) 
парадигме3 развития национальной экономики. В рамках обозначенной 
исследовательской 
задачи 
разрабатываются 
следующие 
вопросы 
теоретического и прикладного характера: 
1) исходные положения теории и методологии пространственного 
развития и методические подходы к организации пространственного 
развития территории; 
2) обоснование положения изучения Севера России с позиции 
пространственного развития, причины выделения североведения в 
особое направление научных исследований и изучение роли северного 
фактора в интеграции пространства России;  
3) обоснование и методика организации новых инструментов 
управления территориальным развитием современной России в рамках 
выбранной модели управления. 
1.1. ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ: ПОДХОДЫ К 
ОПРЕДЕЛЕНИЮ И ПРИМЕНЕНИЕ В ПРАКТИКЕ 
УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ 
СИСТЕМАМИ 
На современном этапе общественного развития большой интерес 
экономистов различных школ вызывают проблемы пространственной 
организации общества и, особенно, такое понятие, как «экономическое 
пространство». В связи с этим изучение подходов к определению 
понятия "пространственное развитие" социально-экономических систем 
вызывает, в первую очередь, необходимость выяснения того, что 
именно понимается под экономическим пространством.  
Согласно распространённой сегодня в исследовательской среде 
научной концепции, "и хозяйство, и экономика не могут не иметь 
пространственной реализации, пространственного восприятия. Любая 
хозяйственная или экономическая деятельность, любой хозяйственный 

                                                           
3 Паради́гма (от греч. παράδειγμα, «пример, модель, образец») – совокупность 
фундаментальных научных установок, представлений и терминов, принимаемая и 
разделяемая научным сообществом и объединяющая большинство его членов. 
Обеспечивает преемственность развития науки и научного творчества.  

или экономический процесс - это деяние пространственное"4. Поэтому 
каждое определенное хозяйственное или экономическое пространство в 
настоящей действительности представляется отдельными частями 
(мировое, 
наднациональное, 
национальное, 
региональное, 
муниципальное), каждая из которых имеет свои границы и отличается 
как размером, протяженностью, так и качеством. 
При определении экономического пространства, в качестве 
методического подхода к изучению, широкое распространение находит 
деятельностный хозяйственный подход, поскольку любая сфера 
хозяйственной 
деятельности 
(производственная, 
корпоративная, 
индивидуальная и др.) проявляется в определённом пространстве и в 
определённое время. В связи с этим в определении экономического 
пространства существенными признаются действия и поведенческие 
аспекты, которые реализуют экономический интерес или опосредованно 
в него трансформируются. Проблема времени рассматривается в ходе 
изучения 
прошлого 
(эволюционные 
и 
исторические 
процессы), 
современности (мониторинг) и будущего (прогнозы, стратегии)5. 
Существующая сегодня экономика как на местном, региональном, 
национальном, так и на глобальном уровне может быть представлена 
совокупностью территориальных систем образованных под влиянием 
различных факторов и имеющих различную историю и качество 
сложившихся внутренних структур. Обозначенные территориальные 
системы 
характеризуются 
разными 
масштабами, определяемыми 
содержательностью выделения автономной системы территориальных 
социально-экономических параметров. Границы этих территориальных 
систем формируются под влиянием множества факторов, среди которых 
наиболее изученными признаются следующие группы факторов: 
географические, политические, исторические, социальные, этнические, 
финансово-экономические. 
Важными 
вопросами 
при 
изучении 
территориальных систем признаются: определение рационального 
минимального масштаба территориальной системы и определение её 
типа (регион, район и т.п.), поскольку на основании этих понятий 
производится 
дальнейшее 
изучение 
территориальных 
систем 
и 
формирование критериев принятия решений в пространственных 
социально-экономических системах. 
Для нашей страны пространственная организация экономической 
деятельности имеет исключительно важное значение. Являясь самой 

                                                            
4 Пространственная организация общества: сб. науч. тр./ под общ. ред. акад. РАН 
А.И.Татаркина. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2007.  - с. 26 
5 Анимица Е.Г. Пространственная организация общества: постановка проблемы и 
концептуальные установки// Известия УрГЭУ. – 2007. - №2. – с.84