Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2009

КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ

«О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ» 

(постатейный)

Ответственный редактор и руководитель 
авторского коллектива
доктор исторических наук, профессор, 
С.Ю. НАУМОВ

Научный редактор 
кандидат юридических наук, доцент 
С.Е. ЧАННОВ

Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ 
«О противодействии коррупции» / Под ред. д.ю.н. С. Ю. Наумова, 
к.ю.н. С. Е. Чаннова (постатейный). — М. : Юстицинформ, 2009. — 
272 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-0967-5.

В книге приводится постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». 
Подготовка комментария осуществлена коллективом преподавателей 
Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина 
(г. Саратов). Авторы данного комментария являются членами различных конкурсных, аттестационных и конфликтных комиссий, создаваемых 
в органах государственной власти и местного самоуправления; участниками правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных актов. 
В силу этого в рамках данного комментария не только проведен анализ 
новейших положений антикоррупционного законодательства, но и даются конкретные рекомендации по применению его положений на государственной и муниципальной службе.
Комментарий предназначен в первую очередь для государственных 
и муниципальных служащих. Вместе с тем он может быть полезен и депутатам представительных органов различных уровней власти, а также 
преподавателям, аспирантам и студентам при изучении курсов «Административное право», «Муниципальное право», «Уголовное право», спецкурса «Антикоррупционное законодательство» и др.

УДК 343.352(094.072)
ББК 66.3(2Рос)3 
          К63

ISBN 978-5-7205-0967-5

К63

УДК 343.352(094.072)
ББК 66.3(2Рос)3

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2009

Комментарий подготовлен коллективом преподавателей 
Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина

Вступительное слово декана юридического факультета
Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского,
депутата Саратовской областной Думы,
доктора юридических наук, профессора Г.Н. Комковой

Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива
доктор исторических наук, профессор С.Ю. Наумов
Научный редактор кандидат юридических наук, доцент С.Е. Чаннов

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Алихаджиева Инна Саламовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы 
им. П.А. Столыпина — ст. 1 и 13 (в соавторстве с Липатовым Э.Г.);
Велиева Джамила Сейфаддин кызы, кандидат юридических наук, 
доцент, заведующая кафедрой конституционного права Поволжской 
академии государственной службы им. П.А. Столыпина — ст. 4 и 5;
Комкова Галина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета и заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Саратовского государственного  университета им. Н.Г. Чернышевского, депутат Саратовской 
областной Думы — вступительное слово;
Липатов Эдуард Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент, 
заведующий кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина — ст. 2, 3, 13 (в соавторстве с Алихаджиевой А.С.), 14 (в соавторстве с Чанновым С.Е.);
Наумов Сергей Юрьевич, доктор исторических наук, профессор, ректор Поволжской академии государственной службы 
им. П.А. Столыпина, член экспертно-консультативного совета Фонда «Антикоррупция» — введение;
Пресняков Михаил Вячеславович, кандидат философских наук, 
доцент, доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной службы 
им. П.А. Столыпина — ст. 8, 9, 12 (в соавторстве с Чанновым С.Е.);
Филатова Анна Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы 
им. П.А. Столыпина, адвокат, руководитель Центра независимой 
правовой экспертизы — ст. 7;
Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент, 
заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина — ст. 6, 10—12 (в соавторстве с Пресняковым М.В.), 14 (в соавторстве с Липатовым Э.Г.).

Вступительное слово

Слово «коррупция» происходит от латинского coruptio — портить, 
развращать, подкупать. Коррупция угрожает основанной на верховенстве закона устойчивости демократических институтов, конституционным принципам равенства и социальной справедливости, 
нормальному становлению рыночной экономики, становится причиной как моральных, так и социальных потрясений. 
Особое значение коррупция приобретает в современной России, 
которая находится в сложных экономических и социальных условиях. 
Профессор И. Мени по этому поводу отмечает: «Современная коррупция не столь уж отличается от «старой», но ныне для ее развития 
сложилась особенно благоприятная атмосфера: переход от командной экономики к рыночной, появление новых «правил игры», эрозия традиционных ценностей придают этому феномену необыкновенно острый характер»1.
То, что 75,9% россиян в большей или меньшей степени уверены 
в коррумпированности власти на всех уровнях2 является стереотипом массового сознания. Это отрицательно влияет на имидж страны, негативно воспринимаемый как самими россиянами, так и иностранцами — потенциальными инвесторами, предпринимателями, 
туристами. Таким образом, борьба с коррупцией является не только внутренними делом России, но и явлением, имеющим международный аспект.
Коррупция прежде всего посягает на принцип справедливости, 
который, по мнению Л.С. Явича, выражается в равном юридиче
1  Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16. 
С. 13.

2  См.: РОМИР: социологический опрос. 2002.

Вступительное слово

ском масштабе поведения и в строгой соразмерности юридической 
ответственности допущенному правонарушению1. 
Явления коррупции уничтожают веру человека в справедливый 
окружающий их мир. Ведь каждый человек безотчетно убежден, что 
мир устроен гармонично и любой получает в жизни то, чего заслуживает своими личностными качествами и своим поведением. Как 
отмечает Н.С. Бондарь: «Справедливость — одновременно и правовой принцип, и нравственно-этическая категория. В совокупности со свободой и требованиями равенства она представляет собой 
действенный социальный фактор, нормирующий, упорядочивающий социальную жизнь»2. 
Если человек незаслуженно получает то, что ему не положено, 
то картина гармоничности мира для окружающих его людей рушится. Феномен коррупции отрицательно влияет на общую обстановку 
в стране и обществе. Ведь жить с сознанием того, что окружающая 
тебя действительность несправедлива, добродетель в ней не всегда вознаграждена, а нередко бывает и попрана, строить какие-либо 
планы, надеяться на светлые перспективы, невозможно. Коррупция, таким образом, лишает народ будущего, ведет к упадку и деградации нации.
Коррупционная деятельность способствует необоснованному увеличению объема прав и свобод одних лиц перед другими (например, 
при незаконном получении земельного участка или здания в аренду). Коррупция — это прежде всего не предусмотренное законом предоставление и использование объектов материального мира и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации публичных 
полномочий либо с использованием своего служебного положения 
должностными лицами3. В результате несправедливого распределения материальные и иные ценности сосредоточиваются в руках небольшой группы людей, провоцируя большинство на социальный 

1  См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 153.
2  Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: 
защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 
2005. С. 258.
3  См.: Малько А.В., Петров М.П. Антикоррупционная политика как важнейший элемент формирующейся анти коррупционной функции современного российского государства // Антикоррупционная политика в современной России / 
Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2006. С. 20.

Вступительное слово

взрыв. Такая дискриминация и есть грубое нарушение принципа равенства всех перед законом, которое способствует недоверию как к 
самому государству, так и к его носителям — государственным служащим. Как отмечает И.С. Морозова: «Незаконные привилегии являются своего рода неписанными решениями, основанными на субъективных усмотрениях конкретного должностного лица, улучшающими положение отдельных субъектов сверх установленной меры, 
нарушающими важнейшие принципы права»1. Эти принципы прежде всего закрепляются в законодательстве, которое должно носить 
антикоррупционной характер и соответствовать международным 
обязательствам России.
Реализация антикоррупционной законодательной программы 
должна подкрепляться подготовкой и принятием нормативных актов, охватывающих различные сферы регулирования, так или иначе связанные с посягательством на принцип равенства всех перед 
законом. Прав Н.И. Матузов отмечая, что закон может быть наполнен различным содержанием, что он может как выражать идеалы добра, равенства и справедливости, так и служить проводником эгоистических интересов2.
Борьба с коррупцией требует системного подхода, поскольку данное явление — нарушение порядка управления государством. Помимо выработки плана борьбы с ней необходимы усилия не только 
органов государства, но и гражданского общества для обеспечения 
принципа равенства перед законом и судом. 
В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. 
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3 является важным шагом 
по нормализации общественных отношений в данной сфере. Казалось бы: зачем нужен данный Закон, разве не содержит действующее 
законодательство норм, устанавливающих различные виды ответственности за взятку, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями и т.п.? Безусловно, все это так, однако помимо карательных функций государство и право должны обеспечивать профилак
1  Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): 
Автореф. дисс … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12.

2  См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. 
С. 490, 491.

3 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Вступительное слово

тику, предупреждение коррупции. А вот для этого требуется целый 
комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение 
фактов подобных действий. Интенция подобных организационноправовых механизмов содержится в данном Законе. 
Коррупция как социальное явление требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов 
гражданского общества по преодолению условий и последствий ее 
существования. Необходимо подключать средства массовой информации (СМИ) как один из эффективных инструментов гражданского 
общества для воспитания неприятия коррупционной деятельности, 
осуждения коррупционеров. Причем антикоррупционное воспитание должно начинаться еще в школе, где детей должны учить противостоять вымогателям взяток. Пока же взяточников рассматривают в качестве удачливых дельцов, которые могут «решить любой 
вопрос», все дело в его цене. Антикоррупционное воспитание — тяжкий и кропотливый труд, который в конце концов должен привести 
к тому, что и давать и брать взятки станет недостойно и невыгодно 
для любого гражданина, какую бы он должность ни занимал.
Понятие равенства перед законом выступает в качестве базового 
принципа правового государства, сущность которого заключается в 
одинаковом положении людей по закону. Нарушение данного фундаментального политического и правового принципа влечет соответствующее нарушение других правовых норм и институтов. Здесь 
можно говорить о предании интересов государства, отказе от независимости судей, посягательстве на свободу предпринимательской 
деятельности, о незаконном получении образования и других искажениях. Именно поэтому в целях сохранения дееспособного сильного российского государства его органы обязаны принимать меры по 
противодействию коррупции и обеспечению реализации конституционного принципа равенства. Ведь коррупция не только негативно 
влияет на экономику, ослабляет государственные институты, приводит к неэффективности государственной власти, снижает инвестиционную привлекательность государства, но и, что более важно, является прямым или косвенным нарушением равенства прав и свобод 
человека, являющегося базовым принципом правового демократиче

Вступительное слово

ского государства. Конституционный принцип равенства перед законом и судом будет находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, экономические, административноорганизационные и иные нормы, процедуры и механизмы борьбы 
с коррупцией, пока государство и гражданское общество не найдут 
пути эффективного взаимодействия в борьбе с коррупцией.

Декан юридического факультета Саратовского
государственного университета им. Н.Г. Чернышевского,
депутат Саратовской областной Думы,
доктор юридических наук, 
профессор Г.Н. КОМКОВА

Введение

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, 
являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. 
Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет 
назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из 
древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях 
древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597—538 гг. 
Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое 
главное при всяком государственном строе — это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».
Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. 
Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления 
необходимо для любого государства, являющегося правовым.
Для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в стране достигли уровня социального бедствия. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. 
№ Пр-15681, констатируется, что несмотря на предпринимаемые 
меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного 
администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных 
механизмов, препятствует проведению социальных преобразований 
и повышению эффективности национальной экономики, вызыва
1 Российская газета. 2008. № 164.

Введение

ет в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз 
безопасности Российской Федерации.
Заметный рост коррупции в России отмечают как российские 
исследователи фонда «Индем», так и международные неправительственные организации. По данным международной антикоррупционной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», по индексу восприятия коррупции в 2008 г. из 180 стран 
Россия заняла 147-е место. 
В этих условиях принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» является мерой, которую ждали много лет. Судьбу 
этого законодательного акта не назовешь простой. Проект закона о 
борьбе с коррупцией несколько раз принимался к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации еще в 90-е годы XX в. Наконец, в 1997 г. Президент РФ отклонил 
уже принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 
и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» остановились на первом чтении во все той же 
Государственной Думе. И лишь в конце 2008 г. указанный нормативный акт удалось довести до логического завершения — подписания 
его Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым.
Характеризуя Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ 
«О противодействии коррупции» следует подчеркнуть, что это в значительной мере, не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как 
сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в 
данном виде деятельности. И именно с этих позиций следует оценивать определенную критику, последовавшую после его принятия 
и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией. Являясь нормативным актом программного характера, комментируемый Закон, естественно, требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого — это 
акт систематизации различных норм права, имеющих целью борь