Организация и планирование кадастровой деятельности

УДК 349.43
ББК 67.407
В18

Рецензенты:
П.Ф. Лойко — доктор экономических наук, профессор,
членкорреспондент РАН;
П.В. Клюшин — доктор сельскохозяйственных наук, профессор

Варламов А.А., Гальченко С.А., Аврунев Е.И.
В18
Организация и планирование кадастровой деятельности : учебник /
А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Е.И. Аврунев / под общ. ред. А.А. Варламова. — М. : ФОРУМ : ИНФРАМ, 2015. — 192 с. — (Высшее образование. Бакалавриат).

ISBN 9785000910337 (ФОРУМ)
ISBN 9785160106861 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161027028 (ИНФРАМ, online)

В учебнике рассмотрены теоретические положения системы и системного подхода при организации и планировании кадастровой деятельности.
Большое внимание уделено современным методам организации и планирования кадастрового производства (сетевому планированию, структуре организации землеустроительных предприятий, инвестиционным проектам и
др.). Раскрыты теоретические и методические аспекты повышения эффективности и рентабельности кадастровой деятельности.
Учебник предназначен для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 «Землеустройство и кадастры», а также для кадастровых инженеров, магистрантов и аспирантов.

УДК 349.4
ББК 67.407

ISBN 9785000910337 (ФОРУМ)
ISBN 9785160106861 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161027028 (ИНФРАМ, online)

© Варламов А.А., Гальченко С.А.,
Аврунев Е.И., 2014
© Издательство «ФОРУМ», 2014

Введение

Поэтапное преобразование земельных отношений в Российской
Федерации, ориентированное на рыночную экономику и развитие
хозяйственной деятельности граждан, предприятий и организаций —
одна из важнейших задач государственной политики переходного периода. Одним из итогов этих преобразований явилось то, что в стране
практически завершено создание нового земельного строя и осуществлен переход к многообразию форм собственности, владения, пользования землей, включая ее аренду, было введено многоцелевое использование земельных участков и прочно связанных с ними объектами недвижимости на основе платного землепользования, созданы
условия для развития рынка земельной и иной собственности. Процесс перехода к новому земельному строю доказал необходимость
экономических методов управления землепользованием, создания
инфраструктуры рынка земельной и иной недвижимости, введения
ипотеки и других механизмов рыночных земельных отношений.
Переход к экономическим методам управления землепользованием и недвижимостью невозможен без создания полной и достоверной
информации о состоянии земельных участков и иных объектов недвижимости, их распределения по различным формам собственности, без их экономической оценки, государственной защиты прав
собственности и взвешенного налогообложения. Как правило, такая
информация содержится в государственных земельном кадастре и кадастре недвижимости, а производится в процессе выполнения различных кадастровых работ.
Кадастровые работы занимают особое место в регулировании земельных отношений, так как с учетом их результатов создается единая
многоаспектная информационная база недвижимой собственности,
используемой для принятия и реализации решений органов государственного и муниципального управления недвижимым имуществом
различных форм собственности, осуществления государственного

контроля (надзора)за использованием земель и различных сделок с
недвижимостью, ведения мониторинга. Поэтому организации, планированию и производству кадастровых работ особое внимание уделяют органы государственной власти и местного самоуправления,
различные министерства и ведомства, собственники объектов недвижимости.
Кадастровые работы многоаспектны по содержанию, методам
проведения, получения и обработки данных. Так, проведение кадастровых работ связано с выполнением различных натурных геодезических измерений и обследований разной точности и состава; они
ориентированы на многоцелевое использование; организация и
управление ими существенно отличаются от обычных геодезических,
топографических, землеустроительных и других работ. Поэтому производство кадастровых работ должно удовлетворять требованиям законности, достоверности, полноты, наглядности и точности полученной информации.
Многоаспектность содержания кадастровых работ обусловливает
их видовые различия. Среди различных видов кадастровых работ особое место занимают действия, обеспечивающие единое информационное описание недвижимой собственности, включая земельный
участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости. Поэтому
в результате выполнения кадастровых работ различного содержания
каждый земельный участок и объект недвижимости должны быть определены на местности, задокументированы, учтены и зарегистрированы. Такие работы весьма технологично сложны и трудоемки и поэтому для выполнения их используются новейшие средства автоматизации кадастровых систем, обеспечивающие сбор, обработку
натурных измерений, описание, учет и регистрацию земельных участков и иных объектов недвижимости в едином производственном
цикле.
Любая система (социальная, экономическая, производственная,
информационная) претерпевает определенные изменения, связанные
с внешними и внутренними факторами. Успешность деятельности
любой организации во многом определяется тем, насколько адекватно, быстро и эффективно она способна произвести структурные и
технологические изменения, соответствующие быстро изменяющимся условиям. Такие целенаправленные изменения должны быть реализованы в рамках определенных ограничений по срокам, стоимости
и характеристикам ожидаемых результатов.

4
Введение

До последнего времени научная организация производства как
самостоятельная область знаний была в нашей стране невостребованной, так как методы управления носили, как правило, внеэкономический, административный характер (все наиболее известные программы осуществлялись, как правило, по принципу «любой ценой»);
большинство традиционных управленческих структур не были социально и экономически ориентированными (о качестве работы любой
организации судили, в первую очередь, по тому, насколько своевременно «осваивались капиталовложения», а не завершались внедрением системы управления территориями и их земельными ресурсами;
инвестиционный процесс был традиционно раздроблен, что снижало
эффективность действий; недооценивалась начальная (прединвестиционная) фаза проектов. Такой подход к управлению кадастровыми
действиями является заведомо непродуктивным в новых условиях хозяйствования. Вот почему осуществляемые сегодня в России реформы землепользования потребовали перехода к современной методологии управления территориями, освоения соответствующих методов
и средств кадастрового производства.
Технология (от греч. techne — искусство, мастерство, умение) —
совокупность приемов и способов получения, обработки или переработки информационных услуг, информации, документов, выполняемых для различных объектов землепользования в различных отраслях
хозяйственного комплекса.
Кадастровые работы в комплексе формируют производственный
процесс кадастровой деятельности, итогом которой является создание Государственного кадастра недвижимости (ГКН). Целью такого
производственного процесса является создание информационной
базы данных и осуществление кадастровых услуг с заданным качеством при минимально целесообразной трудоемкости и себестоимости
проведения соответствующих технологических, нормативноправовых и иных действий в определенной оптимальной последовательности выполнения технологических операций, распределении их по
времени, выборе необходимого числа исполнителей и определении
себестоимости запроектированного технологического процесса.
Эффективная организация кадастровой деятельности связана с
применением современных подходов к использованию производственных ресурсов землеустроительного предприятия на основе оценки
имеющегося количества и качества ресурсов и техники организации и
планирования необходимых действий. Применение методов матемаВведение
5

тического и сетевого моделирования позволяет не только оценить
производственный потенциал предприятия, но и произвести целесообразное планирование кадастровых работ.
Учебник предназначен для изучения дисциплины «Организация
и планирование кадастровой деятельности», которая тесно связана с
такими учебными курсами, как «Геодезия», «Фотограмметрия», «Геодезические работы в землеустройстве», «Мониторинг и кадастр природных ресурсов», «Управлений земельными ресурсами», «Типология
объектов недвижимости», «Кадастровое зонирование территории».
В учебнике излагаются основные теоретические и методические
положения системы организации и планирования кадастровой деятельности на основе применения графических методов и программ,
которые позволяют образно представить процессы управления, их
структуру, логику принятия управленческих решений и т. д. Использование графических средств для изображения управленческих процессов и ситуаций, принципов структуры и функций органов управления, анализа и проектирования рациональной системы кадастрового
производства позволят студентам углубить и закрепить свои знания.
Учебник подготовлен в соответствии с действующей законодательной и нормативной базой в области управления земельными ресурсами и ведения Государственного кадастра недвижимости, организации кадастрового производства, он соответствует Федеральному
государственному образовательному стандарту по подготовке студентов высших учебных заведений и рекомендуется для обучения по направлению подготовки 21.03.02 «Землеустройство и кадастры».
Разделы учебника подготовлены профессором А.А. Варламовым
(общая редакция, введение, главы 1, 2, разделы 3.1, 3.2, 3.3, 5.1, 5.2),
профессором С.А. Гальченко (разделы 3.3, 3.4, 5.2, 5.3, 5.4), доцентом
Е.И. Авруневым (глава 4).

6
Введение

Глава 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ СИСТЕМЫ
И СИСТЕМНОГО ПОДХОДА

1.1. Содержание понятия «система»

Прежде чем рассмотреть систему кадастровой деятельности, рассмотрим содержание понятия «система».
Система (от греч: systema — в общем виде составленное из частей,
соединенное) — это взаимосвязанная совокупность элементов (и их
частей), образующих определенную целостность и единство, предназначенная для достижения конкретной цели и находящаяся во взаимодействии с окружающей внешней средой.
Элементы (или объекты) системы — это неограниченное множество частей или компонентов (физических, социальных, абстрактных и
др.) системы.
Свойства — это качество параметров объектов системы, т. е. их
внешние проявления, позволяющие получить знания об объекте.
Свойства позволяют охарактеризовать объекты системы количественно, выражая их в единицах, имеющих определенную размерность.
Свойства объектов могут изменяться в результате действия системы.
Связи системы — это то, что соединяет объекты и свойства в системном процессе в целое. Предполагается, что связи существуют между всеми системными элементами, между системами и их подсистемами. Связями первого порядка называют связи, функционально необходимые друг другу, а дополнительными — связи второго порядка,
которые необходимы для улучшения действия системы, но не являются функционально обязательными. Излишние или противоречивые связи называются связями третьего порядка. Таким образом, наличие связей формирует определенную организованность системы.

Имеется несколько классификаций систем, из которых наиболее
многосторонней является классификация, разработанная по принципу «человек—окружающий мир» (рис. 1).
Естественные материальные системы включают системы неорганической природы (физические, химические, геологические и т. п.) и
живые системы. Особый продукт материальных систем образуют специальные системы. Интеллектуальные (абстрактные) системы являются продуктом человеческого мышления и также могут быть разделены на ряд типов.
Кроме того, выделяют сложные и простые системы, среди сложных — целенаправленные (поведение которых подчинено достиже8
Глава 1. Теоретические положения системы и системного подхода

Рис. 1. Классификация систем (с учетом разработок В.Д. Могилевского)

нию определенной цели) и самоорганизующиеся (способные в процессе своего функционирования изменять свою структуру), централизованные (поведение которых зависит от центра или ведущей части
системы) и децентрализованные (в которых нет главной подсистемы
и все подсистемы одинаково важны), открытые (в случае обмена веществом, энергией и информацией с окружающей средой) и закрытые (если в нее или из нее не выделяются или не поступают потоки
энергии, вещества или информации, т. е. компоненты системы не меняются), управляемые (способные изменять свои структуры под
влиянием различных управляющих воздействий) и неуправляемые.
Для систем характерно наличие не только связей и отношений между образующими ее элементами (определенная организованность),
но и неразрывное единство со средой, во взаимоотношениях с которой система формирует свою уникальность и целесообразность. Любая система может быть рассмотрена как элемент системы более высокого порядка. При этом ее элементы одновременно могут выступать
в качестве систем более низкого порядка. Иерархичность, многоуровневость характеризуют строение, морфологию системы и ее поведение (функционирование). Отдельные уровни системы обусловливают
определенные аспекты ее многообразия и сложность связей.
Детерминированной системой считают такую систему, в которой
составные части взаимодействуют строго определенным способом, а
вероятностной системой — такую систему, для которой нельзя сделать
точного детального предсказания ее поведения в различных ситуациях, т. е. система остается неопределенной.
В результате при двух классификационных признаках все системы можно подразделить на пять категорий: простые и сложные детерминированные; простые, сложные и очень сложные вероятностные
системы.
Поэтому чем сложнее система, тем шире состав выполняемых ею
функций, тем более разнообразные формы может принимать управление.
Формирование системы управления в общем виде можно представить в такой последовательности действий:
1) выделение системы из среды и установление ее взаимодействий;
2) анализ назначения системы и формирование ограничений для
ее видов деятельности;
3) разработка модели системы и изучение ее динамики;

1.1. Содержание понятия «система»
9

4) выбор принципа управления (разомкнутое, разомкнутое с компенсацией, замкнутое, замкнутое с адаптацией, однократное);
5) определение состава управляющих структур, имеющихся ресурсов и ограничений;
6) выбор совокупности критериев и их ранжирование; определение цели как необходимого конечного состояния системы;
7) выработка концепции и алгоритма оптимального управления.
Любая система, в том числе и социальноэкономическая, состоит
из двух частей (подсистем): управляющей (субъект управления) и
управляемой (объект управления), которые взаимодействуют между
собой и с внешней средой (рис. 2).

Объекты, из которых состоят системы, называются элементами.
Элемент системы управления представляет ее структурообразующую,
относительно автономную часть, выполняющую строго определенные, присущие только ему функции.
Особенности, место и назначение каждого элемента определяются целью и задачами системы. Например, элементы системы могут:
• обладать способностью интегрировать и взаимодействовать с
другими элементами (общая целевая ориентация);
• иметь каналы связи с другими элементами системы и управляемым объектом, минимум связей с другими элементами вышестоящей системы.
Совокупность ряда элементов системы, функционирующих в определенной мере самостоятельно и имеющих минимальное число

10
Глава 1. Теоретические положения системы и системного подхода

Рис. 2. Принципиальная схема системы управления