Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии

А. А. АЛЕЮЕВЪ





                f / J.




  f )

        БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО




                ШРОЛМГО ВДСТ1ВИШТИ




      ВЪ ПРУССЫ И ГЕРМАШЙ.




Явь * Журнала Министерства Юстмцги'¹ (Январь—Февраль 1917 г.).

ПЕТРОГРАДЪ Севатская Типограф]я
19 J7.

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО НАРОДНАГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ВЪ ПРУСОМ И ГЕРМАН1И.



ВВЕДЕН1Е.
■Очервъ развитая бюджетнаго права въ связи оъ проиехождентемъ конститущк Пруосги и Гераганш.

1.
   Бюджетное право прусскаго ландтага, поскольку оно занесено въ конституцию 1850 года, образовалось подъ не-•сомн4ннымъ в.нлн1емъ общихъ конституцюнныхъ идей, господствовавптихъ въ первой половинЪ 19 ст., а въ особенности подъ влпшемъ бельгийской конституции 1831. года *).
   Еще въ эпоху реформъ Штейна и Гарденберга, которая должны были возродить Прусспо къ новой жизни ПОСЛ'Ь поражения ея при leaii, ясно сознавалась мысль о необходимости перехода ея къ представительному устройству ²). Бь



       О вл1янш бельпйсвой вонституад на прусскую вообще и въ области ■бюджет наго права народ наго представительства въ частности см. К. Smend. J)ie preussiscbe Verfassungsurkunde im Vergleich mil der beJgiscben. 1904.
     aj Оти-Ьтимъ, что Прусс1я въ 18 ст. представляла собой абсолютную мо-иархйо, законодательство и управлеюе въ ней принадлежала иска ютите ль во королю, и только въ вЬкоторклъ провинщяхъ, въ качеств! сережвтка сводов наго государства, сохранились еще местная со б рае is, прииимавпця у част! е въ про-ввнщальномъ уиравлеши. Эта неограниченная власть прусекаго короля нашла свое выражеще въ Allgemeines Landrecht’!, вступивщежъ въ д!йств!е въ 1794 году.
                                                                        1

— 4 —

                                                       своемъ циркуляр^ 24 ноября 1808 года, изв^стномъ подъ. именемъ „политическая зав^щашя", Штейнъ настаиваетъ на введенш „нащональнаго представительства", которое должно „устранить дисгармошю, существующую въ народй, прекратить борьбу сословий между собой и предоставить каждому законную возможность свободно развивать свои силы". Действовавшая до того времени представительный учреждения онъ находить крайне несовершенными, и его-планъ заключается въ томь, чтобы каждый гражданину независимо отъ его економическаго положешя и принадлежности къ тому или иному классу, им-Ьлъ право на представительство. „Отъ осуществлена этого плана зависитъ благо-полуюе нашего государства, ибо только такимъ путемъ возможно пробудить и оживить национальный духъ“ *).
   О необходимости для Пруссги представительнаго устройства и о готовности прусскаго правительства ввести его говорить некоторые акты, изданные по вступленш Гарден-берга въ должность государственная канцлера въ 1810 году.. Эдикта о финансахъ 27 октября'1810 года содержать въ себЬ об4щаше короля „дать нацш на цЬлесообразныхъ началахъ организованное представительство какъ для провинщй, такъ


„А11е Rechte und Pflichlen des Staals—чвтаемъ хы тамъ (Buch II 'fit 13, § 1)— gegen seine Burger und Schutz verwandtea vereinlgen sich in dem Oherhaupte des-selben", при темь „die vorznglichste Pflicht des Ob er han pts im Staate ist, sowohl die Jnssere a Is innei-e Rube und Sicherheit zu erhalten, und elnen Jedeu bei dem Seinigen gegen Ge wait und Sldrungen zu schutzen". (§ 2).
     Ту же помогу власти короля подчеркивает! Landrecht и въ томъ, что касается cnenisuiHo финансовая управления: „das Recht, zur Bestreituug dor Sta-atebediirfnisse das PrivatvermOgen, die Peraonen, ihr Gewerbe, Pro duct e oder Con-sumlion mil Abgaben zu helegen, ist ein MajestJtsrecht“ (§ 15).
     т) Циркуляр! 24 ноября 1808 года, обращенный къ высигимъ административны иъ учрежденЬыъ, приведен! у й. о n n е. Das Staatsrecht der preussischen Mo-narchie. 1899. Bd. 1 S. 38. О преобразоватедьннкъ пдавахъ Штейна см. Ernst v. Meier. Die Reform der Verwallungsorgamsalion outer Stein und Hardenberg, 1912. S. 121 ft. Ebert/. Geschichte des preussischen Staats. 1872. Bd. VI S. 108 ff. Кауфманъ, Политическая истори Германии въ XIX в4к$. 1909, стр. 63 сл. Treitscbke подчеркиваешь, что реформы, проектируемая Штейаомъ, въ томъ чисзф и представительная система, были обусловлены въ значительной степенв соображетлми фиаансояаго порядка. См. его Deutsche Geschichte im XIX Jahr-hundert. 1879. Bd. L S. 267.

и для всего государства, советами которого (представительства) мы будемъ охотно пользоваться". Эдикта 7 сентября 1811 года говорить о нам^реши короля, согласно об^тцатто, данному въ эдиктЬ 27 октября 1810 года, ввести въ государств^ представительное устройство '). Въ феврале 1811 года въ Берлин^ было созвано собрание нотаблей, состоявшее изъ сословныхъ депутатовъ вс&хъ провинций, назначеяныхъ, впрочемъ, королемъ, и представителей местной административной власти. Ц'Ьль созыва этого собрата заключалась, по мысли Гарденберга, въ томъ, что оно должно было одобрить проведенный къ тому времени реформы и принять участе въ подготавливавшихся финансовыхъ преобразованиях!. Собрате это далеко не оправдало надеждъ и ожиданий государственного канцлера и было распущено, какъ известно, въ сентябре того же года s).
    Въ следующем! 1812 году было созвано новое собрате, куда вошли на этотъ разъ лица, избранный въ лровинцтяхъ сословиями—дворянствомъ, горожанами и крестьянами. Усиленное административными лицами, членами такъ называемой генеральной комиссш, это временное представительство съ совещательным! голосомъ имЗяо своей ближайшей задачей регулированье военнаго долга. Значенье его, по словамъ Трейчке, было еще бол'Ье ничтожно, чймъ значенье и роль перваго собранья нотаблей. Когда на его разсмотрйше поступали какте-либо проекты реформъ, оно относилось къ нимъ враждебно, проявляя строго консервативное направление, Не оставивъ поел! себя с.гЬдовъ въ общественногосударственной жизни—всЪ иажн'Ьйппя преобразовашя были проведены Гарденбергомъ помимо временнаго представительства,—оно просуществовало, однако, съ некоторыми перерывами до гюля 1815 года * ³).

    J) Эдикты эти приведены у Schwart z’a—Verfassungsnrkunde fiir den preuss, Staat vom 31 Jan. 1850. Einleitung. S. 6—-7.
    a) О деятельности этого собраны см, Treitschte, op. at. Bd.I. S.378 £f.

    ³) Treitscbke, op. cit. Bd. I. S. 378—379, Erast v. Meier. FraDzQsiscbe Emfliisse auf die Staals- und Rechtsentwicteiung Preusseas im XIX Jahrhundert, 1908. Bd. Л S. 443, Кауфманъ, назн. сочни., стр. 65—66.

1*

— 6 —

    Несмотря на эти неудачные первые шаги представительных! собрашй, прусское правительство не оставляло мысли о необходимости для государства представительнаго устройства. Въ указй, посланномъ изъ Парижа государственному канцлеру 3 поня 1814 года, король подтверждает! свое обЬщан1е „принять p^meaie по вопросу о конститущи и представительств^* * ’)■ Въ цктомъ рад'Ь конститущонныхъ проектов!, предложенных! особому комитету В^нскаго конгресса, въ компетенцпо котораго входило разсмотрйше всего того, что касалось конституцюннаго вопроса въ Германии, пруесйе уполномоченные настаивали на введении въ отдельных! нЪмецкихъ государствах! представительнаго устройства (iandstandiscte Verfassiing). Въ качеств^ минимума правъ, принадлежащих! собраншмъ, они требовали, на ряду съ правомъ ихъ содействовать монарху въ области законодательства, поскольку дкло касается личности и собственности граждан!, и контролировать управлеюе посредством! жалобъ на замеченные недостатки и злоупотребленья въ немъ, также и права сослошй (Landstande) участвовать въ финансовом! хозяйств^ страны, давать свое соглаае на взямаше налогов! (Steuemrwilligungsrecht) а).
    Не ожидая окончашя работ! конгресса ♦)> король

    *) R & n n е, op. cit. Bd. I, S. 41. Си. интересное въ этоыъ скнадЬ письмо короая къ Гиейзеиау въ август^ того же 1814 года, приведен вое Кауфманом ь, назв. сот., стр. 66.

    *) См. ст. 7 проекта, переданнаго Гарденбергомъ Меттерниху 13 «еит. 1814 г., у К1 п Ь е г’а—Acten des Winer Congresses. 1815. Bd.I. Heft 1 S.47—48 §§ 86—87 проекта, предложена aro пруссммъ уполномоаеяиамъ въ февралй 1815 г. Ibid. Bd. И S. 44;—§ 9 прусскаго проекта въ xai 1816 г.. Ibid. Bd. П S, 304—305.— 06miS обзоръ деятельности комитета и предложенамхъ на его раммотрЬше конствтуцюнныхъ проектовъ, въ тастпостя пруссвихъ, см. К1 й b е г, Uebersicht der diploma liscben Verband I ungen des Wiener Congresses. 1816. S. 194 ff., въ особен. 201 ff., 214 ff, Schmidt. Geschichte der dentscben Verfassungsfrage wah-rend der Befreiungskriege und des Wiener Kongresses. 1890. SS. 173 ff. 209 ff. 393 ft. 444 ff., H. Scbuize. Binieilung in dasdeutsche Staatsrecbst. 1867. S. 297ff, H u b r i c b. Deutsches Furslenlum und deutscbes Verfassungswesen. 1905 S. 77—78.
    ³) Работа Sth, поскольку д4ло касается конститущоняаго вопроса въ Гер-иашн, закоиыась, хавъ нзвФстко, вкдючетемъ въ н4мешйй союзный актъ 8isBK 1816 года 13 статьи, на основаши которой „во всйхъ совкннхъ государствам бу деть введено представитехьиое устройство Z a chari a. Diedeulschen yerfassnngsgesetze. 1856. S. 11.

— 7 —

издать указъ 22 мая 1815 года, въ которомъ онъ говорить о своемъ рЪшенш ввести „народное представительство" (Beprasentation des Volkes), чтобы „дать немецкой нацди за-логь нашего дов4рщ“. Это представительство будетъ состоять изъ „депутатовъ, избранным провишцальными сеймами", и ему будетъ принадлежать „совещательный голосъ по вс4мъ т'Ьмъ предметамъ законодательства, которые касаются личности и собственности гражданъ, включая сюда и обложенie налогами". Вм4ст4 съ гЬмь указъ повел&ваетъ образование комиссии подъ предсЬдательствомъ государствеи-наго канцлера, которая немедленно должна заняться „орга-низащей провинщальныхъ собрашй, организацией народнаго представительства и выработкой конституцюнной граиоты на основанш изложепныхъ принциповъ" *).
    Комиссия была собрана только два года спустя, въ 1юл& 1817 г., и заседала всего одинъ разъ. Въ своемъ обращена къ членамъ ея государственный канцлеръ подчеркнуть, что король будетъ „охотно прислушиваться къ голосу будущихъ сословий но вопросами законодательства, но его твердая воля состоять въ томъ, чтобы наделить ихъ только совЬ-щательньшъ голоеомъ и совершенно отстранить отъ какого бы то ни было учаспя въ управленш" s).
    Во то время прусское правительство начало уже склоняться въ сторону реакции, которая находила себЬ поддержку въ Австрии *). Политика Меттерниха, получившая свое признаше на Карлсбадскихъ совЗпцашяхъ въ август^ 1819 года, на которыхъ, подъ вл1яшемъ доктрины Генца, этого, по словамъ Кауфмана, „литературнаго помощника Меттерниха" *), было постановлено, что ст. 13 союзнаго.

       Си. Verordnung vom 22 Mai 1816 у H u Ъ г i с h’a, op. cit. S. 91—92. который характеривуетъ ею каьъ „formelie Ausgacgspnakt der konstilutionellen Beslrebnngen in Preussen".
    •} Rftnne, op. ciL Bd. I, S. 44—46, Eberly, op. cit. Bd, YU S. 8 ff,
    ⁸) A. Назимов ъ. Реаыця въ Пру coin (1848—1858). 1886, стр. 62 ел. м.

    *) Кауфманъ, назв. соч., стр. 110,—Собрав!» дипломатовъ въ Кардс-бадЬ Геяцомъ была представлена записка, въ которой онъ, нмйя въ виду ст. 13 союзнаго акта 1816 г., проводить разлме между сословной констя-тущей и представительной. При сословной констатуцгв (landstaadiscbe Yerfas-

— 8 —

акта 1815 г. имЬетъ въ виду сословное представительство въ духЬ старо-германскихъ соеловй *), затймъ ВЬнскш заключительный акть 1820 года, явивппйся результатомъ совйщашй въ В4н£ въ 1819—1820 г.г., съ его статьями, сосредоточившими „всю полноту государственной власти въ рукахъ главы государства*, допускавшими связанность монарха _ сод'Ьйств(емъ сословий только при осуществлена опредЬленныхъ правъ“ (art. 57) и предоставившими регули-роваше этого вопроса внутренней жизни, т. е. введете нредставительнаго устройства, сувереннымъ монархамъ, при томъ, однако, непремйнномъ условти, чтобы были приняты во внимаше „какъ закономъ установленный сословныя права (standische Rechte), такъ и существующая въ данное время отношен1я“ (art. 55) й),—все это не могло конечно, не оказать своего вл1ян1я на внутреннее развале прусскаго государства.
     Правда, правительство не отказалось еще, по крайней м4рй оффищально, отъ своего пам'Ьрешя дать Пруссш представительное устройство. Оно поручаетъ особо назначеннымъ комисстямъ обсуасдеше и выработку проекта конституцш. Въ указй 17 января 1820 года оно обйщаетъ „ежегодно пред

        .... '      ■ ■ “■ ■      Z
sung) моиархь продолжаетъ оставаться высшлмъ засонодателемь и главою всего государственааго управления; сословья же, охраняя своя собственная нрава, лишь содбйствуютъ еиу въ области законодательства. Напротивъ, при представительной конститущи (ReprSsentativverfessung), всецело покоящейся на идей народпаго суверенитета (Yolkssouveranitat), народные представителя принижаютъ непосредственное участье въ законодательств! и важкбйшихъ актахъ государствен наго управа ен is, Ст. 13 союзнаго акта 1815 года говорить, по его мненью, конечно, о сословной конституцти. Си. Hub ri ch, op. cit., S. 80 ff. Treitscbke, op. cit, 2 Aufl. Bd. П S. 557 ff.
     т) Кауфмань, назв. соч., 116.
     a) Отм!тимъ, впрочемъ, что Art. 54 заключителъваго акта, вапоинивъ о ст. 13 союзнаго акта 1815 года, ставить ея выполненге подъ защиту союза.— Wiener Schlussacte v. 1820 си. у Zacharifi. Deutsche Yerfassungsgesetze. S. 15 ft—Характеризуя В4пск1й заключительный актъ 1820 г., EL Schulze проводить существенное различге между Вйискимь контр ессожъ 1815 г. и со-' ЙЩаНгями 1819—1820 г.т.: пвъ то время какъ въ 1815 году Пруссгя, Ганноверъ ж мелки государства выдвинули минимумь сословиахъ правь (Rechte der Land-stiade), который долженъ быль стоять подъ защитой союза, въ 1820 году быль установлеиъ максимума, въ иред^лахъ котораго должно было оставаться каждое государство. См. его Einleitnng in das deutsche Staatsrecht. S. 309—310),

ставлять будущимъ государственнымъ чинамъ отчеты объ управлении государственными долгами“, при чемъ новые займы, если бы въ нихъ встретилась надобность, могутъ быть заключаемы только при содЬйствш и согласи на нихъ государственныхъ чиновъ“ ¹). Но реакционная пария, во главе которой стоялъ кронпринцъ—будупцй король Фри-дрихъ-Вильгельмъ IV,—беретъ уже заметный перевесь и склоняетъ на свою сторону короля. Она была противъ введены конституцш, и въ ея программу входило только возможно точное возстановлете старо-германскихъ м$ст-НЫХЪ сословныхъ собрашй ²).|
    5 поня 1822 года былъ изданъ закону отвйчаюпцй ея стремлешямъ, на основаши котораго въ отдйльныхъ провин-щяхъ должны быть организованы „провинщальныя собрания въ духе старыхъ н^мецкихъ учрежден!й“. Что же касается собрата государственныхъ чиновъ (aligemeine Landstiinde), время ихъ созыва и порядокъ ихъ избрав1я провинщальными собранхями были предоставлены усмотрЗшю короля ³).
    Такъ завершилось конституцюнное движете въ Пруссги въ первой четверти 19 столЗтя: вместо единаго народнаго представительства вводились местный собрали, построенный на сословномъ начале и представлявшая свои частные обособленные интересы ⁴). Движете это, сдерживаемое при Фридрихе-Вильгельме III уважентемъ къ престарелому монарху и его заслугами передъ родиной, возникаетъ съ новой силой по вступленш на престолъ Фридриха-Вильгельма IV и достигаете своего наивысшаго развиты къ концу 40-хъ годовъ.
    Несмотря на отвращение Фридриха-Вильгельма IV къ кон-ституцюнному режиму, несмотря яа торжественное его за

    *) R fl n n е, op. cit., Bd, I. 47—48.

    *) Anschutz, Deutsches Staatsrecht, иъ' Holtzendorff-Kohler’s Encyklopadie der Rechtswissenschaft, 1904. II, 492, Hubrich. Deutsches Furstentum und deutsches Verfessungswesen. 1905. 95 ff.

    3) Объ этомъ закона и о вомпетенд1н ирминщмьяахъ собрашй, а въ особевнести въ области фвиаасовъ, си. Arndt. Der Anteil der St an de an der Gesetzgebung in Preus sen von 1823—1848. Archiv fur dffentliches liecht. 1902 Bd, 17, S, 570 ff., въ особен. 582 ff.

    ⁴) H. Schulze, Das preussische Staatsrecht. 1872 Bd. I, S. 100—101.

— 10 —

явление, что „нйтъ на зем.тЬ такой силы, которая могла бы заставить меня изменить естественный и именно у насъ, благодаря своей внутренней правдЪ, столь могущественный отношены между монархомъ и народомъ на условная, кон-ституцюнныя", что онъ никогда не допустить, „чтобы между Госнодомъ Богомъ на небй и этой страной быль вдвинуть писанный листа, чтобы управлять нами при помощи своихъ параграфовъ и заменить ими старую святую верность ¹)“, вь его царствоваше Прусс1я перешла въ число конституцтон-ныхъ государствъ.
    Въ 1847 году король быль вынужденъ сделать первый, правда, пока еще робый шагъ въ дЬл$ устаяовлешл народна™ представительства и наделенья его финансовыми полномочиями * *). Нуждаясь въ займй для постройки железной дороги Берлинъ—Кенигсберга, король патентомъ 3 февраля 1847 года создаете такъ называемый соединенный ландтагъ (Tereinigter Landtag), состояний изъ депутатовъ всЬхъ провин-щальныхъ сеймовъ, и яадФляетъ его правомъ, поскольку р'Ъчь идете объ его финансовой власти, содействовать монарху при заключены новыхь займовъ и давать свое согласие на уста-новлеше новыхь налоговъ или повышеше уже существую-щихъ *).
    Въ указ$ объ организации соединенна™ ландтага, издан-номъ въ тотъ же день, король говорить, что ландтагу, какъ только онъ будеть созванъ, должны быть представляемы въ св4дЬщю бюджета и обзоръ государственныхь финансовъ за время отъ одного собрашя до другого, но утвержден!е бюджета, равно какъ и расходован!е государственныхь средствъ, продолжаете оставаться исключительнымъ правомъ короля *).

    Э Изъ рфчи короля при открыли эасФданй соединеннаго ландтага II anpi-л* 1847£т. И u Ь г i с h, op. cit. S. 126.

    *) ОтмФтшгъ, что еще въ 1842 году были организованы такъ называемые комитеты прояинщальиылъ собраний, которые, образуя въ своей совокупности „соединенные сословные комитеты“ (vereinigle sUndische Ausschfiwe), были созваны въ Берлиыб въ 1842 году и вторично въ 1848 году.
    ’) Пагенть 3 февраля 1847 г. и обстоятельный ан ал изъ его см. Е Ь е г t у. беисШЫе dee preuss. Sloats, VII S. 247 ff.
    *) Объ этомъ укааФ еж. у Rinne. Staalerecht der prensischen Monarchie.

—

     Подъ влйтемъ последовавших! вскоре событий—мартовской револющи 1848 года, король д^лаетъ д&льп'Ьйгшя и бо.т£е решительные уступки требовашямъ народа.
     Уже „указъ о некоторых! основных! началах! будущей прусской конституции*, внесенный правительством! на обсу-ждеше созваннаго въ Берлин^ на 2 апреля соединенваго ландтага и принятый имъ почти безъ измйнешй 6 апреля 1848 года, въ § 6 постановляет!, что „будущим! народным! представителям! во всяком! случае должно принадлежать согласие на вс$ законы, а также на установление бюджета и налогов! ¹)“.
     22 мая 1848 года въ Берлин^ было созвано нацюналь-ное собрате на основанш избирательного закона, принятого соединенным! ландтагомъ 8 апреля того же года ²), и въ тотъ же день на его обсуждеше быль внесен! проектъ конституцти, выработанный министерством! Кампгаузена. Проекгь этотъ, составленный подъ несомненным! влтяшемъ бельгийской конституции 1831 года, сделавшейся, по словам! Еллинека, конституционным! ядеаломъ во время движений 1848—1849 г.г.вмйстй съ т$мъ во многих! отно
4 Aufl. Bd. I, 693. Характеринул финансовую власть соединенваго ландтага, Born h а к говорить, что объемъ еа вншегъ далеко ва пределы всбхъ прежнихъ обйщатй и образовалась она кодь иесоми^ииыиъ влантекъ воспоминангй о правб старых! нймецкихъ соеловй давать свое corxacie на налоги (Sieuer-bewilliguugsrecbt). Preusisches Staatsrecht. I. S. 47; ср. его же Preusiache Staals-und Rechtsgescbichte, 1903. S. 398. О деятельности перваго соедивевпаго ландтага, засйдавщаго въ Берлин^ съ апрели по 1юиъ 1847 г., и о стремлеши его расширить свою комсетеищю, въ частности въ области контроля надъ финансами, см. Н. Schulze. Das preus. Staatsrecht. I. 108ff,, Eberty, op, cit, Til, 262 ff. Кауфман ъ, Политическая исторг Герман;и въ XIX ст., 291 cr.

    *) Schwartz. Verlassungskunde. Einleitung. S. 23. ,
    ”} Избирательный эаковъ 8 апреля 1848 года возлагалъ на собраше, созя-ваеиое „для соглашения относительно будущей прусской нонституцщ", покихо этой основной задачи, временно, впредь до окончашл работъ собранья, также и „одобрение нахоговъ и государствен выкъ займе в ъ“ (§ 13. 2). Schwartz, ер. cit., 24.
    ³) Еллипевъ. Общее ученге о государств^. 1908, 389.—Въ своемъ иа-сЛюваяи, посйященномъ сравнен!» прусской констнтупди съ бельгийской, Smend отмйчаетъ, что положенья бельпйскаго права были реципированы въ Пруссш не потому, что они подошли къ ея строю и отношеншмъ, а въ силу того, что бельгийская конститущя была въ то время чрезвычайно популярна и