Правовое регулирование и организация деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства

Федеральная служба исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики

С. В. Завитова, Н. А. Мельникова, Е. А. Яковлев

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 

И  ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 

В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Монография

Вологда

2016

УДК 343.8:34.03
ББК 67.409.01
         З-13

Р е ц е н з е н т ы :
Белов О. А. – зам. д-ра по учеб. и воспит. работе Сев.-Зап. ин-та (фил.) 
Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА), канд. юрид. наук, доц.;
Кононов А. М. – проф. каф. адм.-прав. дисциплин ВИПЭ ФСИН России, 
д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист Российской Федерации;
Потапов А. М. – начальник кафедры уголовно-исполнительного права 
и организации воспит. работы с осужденными, канд. юрид. наук, доц.

Завитова, С. В.
Правовое регулирование и организация деятельно
сти уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства : монография / 
С. В. Завитова, Н. А. Мельникова, Е. А. Яковлев ; Федер. 
служба исполнения наказаний, Вологод. ин-т права и экономики. – Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2016. – 133 с. : 
табл.

ISBN 978–5–94991–363–5

В монографии на основе действующего законодательства по состо
янию на 1 октября 2016 г. освещаются организационные и правовые вопросы деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства, описывается зарубежный 
опыт противодействия коррупции на государственной службе, особое 
внимание уделяется совершенствованию действующих нормативных 
правовых актов по противодействию коррупции как общего, так и ведомственного характера.

УДК 343.8:34.03

ББК 67.409.01

ISBN 978–5–94991–363–5  © ФКОУ ВО «Вологодский институт права и экономики 
 
 
               Федеральной службы исполнения наказаний», 2016

 
 
              © Завитова С. В., Мельникова Н. А., Яковлев Е. А., 2016

З-13

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы противодействия коррупции и ее профилактики в 

последнее время достаточно широко обсуждаются в различных 
кругах общества: юристами, практиками, учеными. Особый акцент делается на коррупционных проявлениях в правоохранительных органах. 

Как отмечает Президент Российской Федерации, «прояв
ления коррупции в структурах, призванных обеспечивать правопорядок, ощутимо подрывают доверие общества к власти 
и проводимой государством политике. Любой гражданин, который хотел бы стать госслужащим, должен четко понимать: 
вступление в должность неразрывно связано с жесткими антикоррупционными требованиями, с определенными ограничениями, которые человек обязан строго соблюдать. Исходим 
из того, что он берет на себя эти обязанности добровольно»1. 
Понимание угрозы коррупции для дальнейшего развития страны и государства определило необходимость противодействия 
данному негативному явлению.

Актуальность темы данной работы обусловлена повышен
ной опасностью коррупционных проявлений в сфере деятельности Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН 
России). Данной проблеме придается широкий общественный 
резонанс в связи с тем, что уголовно-исполнительная система – это сфера осуществления исполнительной власти, требующая неукоснительного соблюдения норм законодательства в 
деле исполнения уголовных наказаний. Подобная деятельность 
не должна содержать в себе каких-либо корыстных мотивов со 
стороны сотрудников ФСИН России. 

1 [Электронный ресурс]. URL: http://www.corrupcia.net/news/price/fact
13316.html (дата обращения: 19.06.2015).

В настоящее время в уголовно-исполнительной системе 

происходят значительные организационные изменения, и одним 
из приоритетных направлений является борьба с коррупционными проявлениями и профилактика правонарушений данного 
вида. Необходимо иметь совершенную нормативную правовую 
основу, отлаженную организационную структуру, определить 
конкретные мероприятия и контролировать их реализацию.

Совершенствование правового регулирования и организа
ции деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере 
реализации антикоррупционного законодательства имеет особую значимость в связи с увеличением числа выявляемых коррупционных деяний, совершенных сотрудниками ФСИН России. Подтверждением этому служат статистические данные. 
Так, в 2015 г. зарегистрировано 364 нарушения законности 
среди сотрудников органов и учреждений пенитенциарной 
системы (АППГ – 370). Основную массу составляют случаи 
необоснованного водворения в ШИЗО, ПКТ, ДИЗО (148, или 
40,66%), вступление в запрещенные связи со спецконтингентом 
(112, или 30,77%), прочие нарушения законности – 74 (20,33%). 
За допущенные нарушения к дисциплинарной ответственности 
привлечено 343 сотрудника (АППГ – 340), из них уволено 86 
(АППГ – 77).

В 2015 г. в отношении 362 сотрудников уголовно-исполни
тельной системы (АППГ – 357) возбуждено 349 уголовных дел. 
При этом 249 сотрудников (66,05%) совершили противоправные действия при исполнении служебных обязанностей. Количество возбужденных уголовных дел увеличилось на 12 (3,43%) 
в сравнении с 2014 г. В 2015 г. осуждено 283 сотрудника, в том 
числе 36 руководителей, 121 сотрудник среднего и старшего 
начсостава, 126 – рядового и младшего начсостава1. 

В целях улучшения правового регулирования и организа
ции деятельности системы исполнения наказаний в сфере ре
1 См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной 

системы ФСИН России: Информационно-аналитический сборник (ФБУ 
НИИИТ ФСИН России). Тверь, 2016. С. 225–228.

ализации антикоррупционного законодательства необходимо 
выявить несовершенство действующих правовых норм и взять 
на вооружение современные средства борьбы с коррупцией, 
учитывая положительный зарубежный опыт противодействия 
коррупции при разработке и совершенствовании правовых 
норм и построении организационной структуры.

Профилактике 
коррупции, 
ее 
противодействию 
во 

ФСИН России уделяется большое внимание, но, несмотря на 
это, в теории управления вопросы, связанные с применением 
норм антикоррупционного законодательства в деятельности ведомства, исследованы недостаточно. В научной и учебной литературе не дано определение понятий «деятельность уголовно-исполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства», «формы и методы деятельности 
уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм 
антикоррупционного законодательства». 

Не в полном объеме сформированы антикоррупционное 

законодательство Российской Федерации и ведомственные правовые акты, регулирующие антикоррупционную деятельность 
ФСИН России. Положительный опыт зарубежных стран по 
противодействию коррупции в системе государственной службы используется ограничено и редко учитывается при разработке антикоррупционных актов.

Борьба с коррупцией в пенитенциарной системе является 

новым направлением деятельности, что обусловливает необходимость детального рассмотрения вопросов правового регулирования деятельности по борьбе с коррупцией в ведомстве и 
выработку конкретных предложений по внесению изменений в 
нормативные правовые акты. 

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 
СИСТЕМЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ 
АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Законодательные основы антикоррупционной 
деятельности уголовно-исполнительной системы

Коррупционные проявления в России затрагивают широ
кий спектр правоотношений, в том числе связанных с исполнением уголовных наказаний. Не является исключением и 
деятельность учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, где коррупция в различных ее формах также распространена. Как справедливо отмечает С. В. Легостаев, коррупция 
представляет собой мощный фактор дестабилизации нормальной деятельности всей системы исполнения наказаний1.

Современная уголовно-исполнительная система представ
ляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих 
различные виды наказаний, и включает в себя 718 исправительных колоний (в том числе 125 колоний-поселений, 6 исправительных колоний для осужденных к пожизненному лишению 
свободы), 27 воспитательных колоний, 8 тюрем, 218 следственных изоляторов и 100 помещений, функционирующих в режиме 
следственных изоляторов при колониях. По состоянию на 1 августа 2016 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы 
содержалось 649 836 чел. В состав уголовно-исполнительной 
системы также входят 81 федеральное казенное учреждение 
«Уголовно-исполнительная инспекция» и 2407 их филиалов, в 

1 См.: Легостаев С. В. Коррупция и дезорганизация деятельности учреж
дений, обеспечивающих изоляцию от общества. Взаимосвязь этих проблем и 
пути их решения // Человек: преступление и наказание. 2009. № 3. С. 33.

которых состоят на учете 391 855 чел., осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, и 5255 чел., подозреваемых и (или) обвиняемых в совершении преступлений 
и находящихся под домашним арестом. Штатная численность 
персонала составляет 295 967 чел., в том числе аттестованных 
сотрудников 225 284 чел. (кроме того, переменного состава 
6326 чел.)1.

Служба в учреждениях и органах уголовно-исполнитель
ной системы непосредственно связана с обеспечением безопасности государства, общественного порядка, законности и свобод граждан, сопряжена с опасностью и риском для жизни и 
здоровья сотрудников, находящихся в контакте с осужденными. 
Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно 
значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а 
также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним.

Несмотря на широкомасштабные акции по выявлению фак
тов правонарушений и преступлений коррупционного характера в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, уровень коррупции в них остается достаточно высоким, что 
порождает неверие граждан в справедливое исполнение наказаний. Основой для искоренения коррупционных проявлений 
должно стать законодательство Российской Федерации. Меры 
по борьбе с коррупцией, закрепленные в нормативных правовых актах, должны неукоснительно исполняться и постоянно 
совершенствоваться.

Совокупность нормативных правовых актов, рассматрива
емых в монографии, целесообразно разделить на три группы: 
законодательные акты (федеральные законы), правовые акты 
органов государственной власти (акты Президента Российской 
Федерации, Правительства Российской Федерации) и ведомственные правовые акты (акты Минюста России и ФСИН России). Каждый из указанных уровней имеет свои особенности 

1 См.: Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы [Элек
тронный ресурс]. URL: http://фсин.рф (дата обращения: 25.08.2016).

для функционирования органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

В настоящем параграфе остановимся на законодательных 

основах антикоррупционной деятельности уголовно-исполнительной системы именно в рамках узкого понимания законодательства как совокупности законодательных актов, принимаемых представительными органами.

Основополагающим антикоррупционным актом в россий
ском государстве является Федеральный закон от 25.12.2008 г. 
№ 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О противодействии коррупции»1, в котором впервые законодательно закреплено определение коррупции. Коррупция – это злоупотребление служебным 
положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление 
полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное 
использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в 
целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в 
интересах юридического лица. 

В представленном определении закреплены общественно 

опасные деяния, которые принято относить к коррупционным. 
Несмотря на это, в нем не в полном объеме отражено незаконное использование лицом своего публичного статуса. В частности, не отмечено, что данное лицо может совершать незаконные действия для кого-либо посредством протекционизма и 
кронизма и никаких выгод на данный период не извлекать, хотя 
в дальнейшем использовать выполненную им просьбу как возможность того, что и его незаконная просьба будет выполнена 
обратившейся к нему стороной. Поэтому следует согласиться 
с мнением А. Г. Безверхова, что понятие коррупции чрезмерно 
узкое. Оно сужено в части видов предоставляемых коррупцио
1 См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228.

неру выгод: последние носят исключительно имущественный 
характер и выражаются в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера. В перечень не включены выгоды в виде выполнения безвозмездных работ, прощения 
долга, скидки с долгов, отсрочки или рассрочки платежей и т. д.1

Примечательно и мнение Б. В. Волженкина, который пи
шет, что коррупцию составляют преступления лиц, официально 
привлеченных к управлению, использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного 
извлечения личной выгоды2. Поэтому в определение коррупции 
следует внести наряду с извлечением выгоды, связанной с имущественными правами, и получение благ неимущественного 
характера. 

Наказания за указанные в определении общественно опас
ные деяния предусмотрены уголовным (ст. 201, 204, 285, 290 
УК РФ3) и административным (ст. 7.30 КоАП РФ4) законодательством.

Кроме определения в данном нормативном правовом акте 

содержатся основные принципы противодействия коррупции, 
которыми должны руководствоваться органы государственной 
власти. В законе перечислены и меры по профилактике коррупции. Для исполнения данных мер во ФСИН России принят ряд 
ведомственных актов, а также план по противодействию коррупции.

В п. 2 ст. 1 рассматриваемого федерального закона дано за
конодательное определение противодействия коррупции: противодействие коррупции – деятельность федеральных органов 
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению 

1 См.: Безверхов А. Г. Правовые аспекты современной антикоррупцион
ной стратегии // Вектор науки ТГУ. 2009. № 2. С. 21.

2 См.: Волженкин Б. В. Служебные преступления. М., 2005. С. 20.
3 См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
4 См.: Российская газета. 2001. № 256.

коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); 
минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных 
правонарушений.

Противодействие коррупции включает в себя обширную 

деятельность уполномоченных органов, которая подкреплена 
зафиксированными в законе мерами:

– установление обязанности государственных и муници
пальных служащих, замещающих должности, перечень которых закреплен нормативными правовыми актами Российской 
Федерации, представлять сведения о расходах и о доходах, об 
имуществе и обязательствах имущественного характера своих 
и членов своей семьи, установление последствий за непредставление и представление заведомо недостоверных или неполных сведений, наделение соответствующих должностных лиц 
правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих 
органов информацию, подтверждающую достоверность и полноту представленных сведений;

– установление обязанности государственных и муници
пальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, последствиях невыполнения данной обязанности, государственная 
защита служащего, уведомившего о фактах обращения в целях 
склонения его к совершению коррупционного правонарушения, фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, 
непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и 
обязательствах имущественного характера;

– закрепление порядка предотвращения и урегулирования 

конфликта интересов на государственной и муниципальной 
службе, обязанности уведомления непосредственного начальника при возникновении конфликта и обязанности этого руководителя принять меры по предотвращению или урегулирова