Природоохранное регулирование сельскохозяйственных территорий

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» 

ПРИРОДООХРАННОЕ  

РЕГУЛИРОВАНИЕ  

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ  

ТЕРРИТОРИЙ 

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ 

Ставрополь 
2013 

УДК  631.95:911.8(07) 
ББК 67.407я73 
П77 

Рецензент 

доктор юридических наук, профессор В. А. Черепанов  

Природоохранное регулирование сельскохозяйственных террито
рий : учебно-методическое пособие / И. О. Лысенко, С. В. Окрут,  

Ю. А. Мандра, Е. Е. Степаненко; Ставропольский гос. аграрный ун-т.  – 

Ставрополь, 2013. – 116 с. 

Настоящее учебно-методическое пособие составлено в соответствии с требованиями, 
предъявляемыми к ООП ВПО направления подготовки 022000 – Экология и природопользование (квалификация (степень) магистр), и включает краткий курс лекций, методические 
разработки к практическим занятиям, оценочные средства для текущего и итогового контроля знаний, глоссарий, позволяет сформировать профессиональные компетенции в научно-исследовательской, проектно-производственной, экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности. 
Предназначено для слушателей магистратуры направления 022000.68 – Экология и 
природопользование в качестве основного литературного источника по дисциплине «Природоохранное регулирование сельскохозяйственных территорий», а также для аспирантов, 
обучающихся по шифру специальности: 03.02.08 Экология (по отраслям), практиков в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. В нем рассматриваются вопросы управления природопользованием на сельских территориях.  

УДК  631.95:911.8(07) 
ББК 67.407я73 

© ФГБОУ ВПО Ставропольский государственный 
 аграрный университет, 2013 

П77 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Возрастающая с каждым годом степень воздействия человека на окру
жающую среду предполагает повышение ответственности каждого человека 

и общества в целом за ее состояние.  

Важность изучаемой проблемы связана в первую очередь с тем, что в 

России сельская местность занимает две трети площади страны, на которой  

проживает 39,2 млн. человек (27 % от общей численности населения). Около 

150 тыс. сельских населенных пунктов объединены в 24 409 сельских адми
нистраций и 1 865 административных районов. Село это единый социально
экономический, территориальный, природный и историко-культурный ком
плекс, включающий сельское население, совокупность общественных отно
шений, связанных с его жизнедеятельностью, а также территорию и матери
альные объекты, на ней расположенные (Устойчивое развитие сельского…, 

2005). 

По определению академика РАСХН А. В. Петрикова (2001), село вы
полняет следующие народнохозяйственные функции: производственную – 

удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для про
мышленности, продукции лесного и охотничье-промыслового хозяйства, а 

также продукции других отраслей и видов хозяйственной деятельности; со
циально-демографическую – воспроизводство сельского населения, обеспе
чение сельского хозяйства и других отраслей экономики трудовыми ресур
сами; культурную – создание сельским населением духовных ценностей, со
хранение национально-культурных традиций, охрана памятников природы, 

истории и культуры, расположенных в сельской местности; природоохран
ную – поддержание экологического равновесия в агробиоценозах и на всей 

территории страны, охрана культурных ландшафтов, содержание националь
ных и природных парков, заповедников, заказников и т.д.; рекреационную – 

создание условий для отдыха и восстановления здоровья городского и сель
ского населения; пространственно-коммуникационную – предоставление 

пространственного базиса и обслуживание инженерных коммуникаций: до

рог, линий электропередач, связи, водопроводов, нефте- и газопроводов; 

функция социального контроля над территорией – содействие сельского на
селения органам государственной и муниципальной власти в обеспечении 

общественного порядка и безопасности в сельской (особенно слабо населен
ной) местности, охране приграничных территорий, недр, земельных, водных 

и лесных ресурсов, флоры и фауны. 

Модернизация страны в ХХ веке привела сельскую местность к глубоко
му системному кризису, который углубился в 1990-е гг. Академик РАСХН  

А. В. Петриков выделяет четыре основных направления современного сельско
го кризиса: 1. Ухудшение демографической ситуации в сельской местности.  

Сокращение сельского населения происходит повсеместно, что обусловлено, 

как 
ростом 
естественной 
убыли, 
так 
и 
миграционными 
потерями.  

2. Низкий уровень жизни и высокий уровень безработицы сельского населения.

Уровень занятости на селе ниже, чем в городе. В настоящее время поч
ти каждый третий из числа зарегистрированных в органах службы занятости 

безработных – житель сельской местности, в то время как в 1992 г. это был 

каждый пятый. За чертой бедности по денежным доходам находится 65,6 % 

сельских жителей против 40,7 % городских. Заработная плата в сельском хо
зяйстве составляет 39,4 % к общероссийскому уровню. 3. Снижение качест
ва жизни в сельской местности. Условия жизни сельских жителей до на
стоящего времени остаются непривлекательными. Существующая социаль
ная и инженерная инфраструктуры не соответствуют современным требова
ниям. 4. Разрушение эволюционно сложившейся системы сельского расселе
ния. Хотя численность сельских поселений между переписями населения 

1989 и 2002 гг. несколько увеличилась, в структуре расселения в два раза 

возрос удельный вес мелких поселений с числом населения до 10 человек. В 

8,4 % населенных пунктах нет постоянного населения (Устойчивое развитие 

сельского…, 2005). 

Приоритетную роль в деле обеспечения охраны окружающей среды и 

рационального природопользования играют механизмы управления и приро
доохранного регулирования.  

Цель управления природопользованием на сельских территориях – 

обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вредное воз
действие процессов производства и выпускаемой продукции на окружающую 

среду, обеспечение рационального использования природных ресурсов, их 

восстановление и воспроизводство. Значение управления природопользова
нием и охраной природы состоит в том, что путем последовательной реали
зации требований законодательства относительно распоряжения природными 

ресурсами и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечи
вается соблюдение провозглашенных экологических прав и законных инте
ресов личности. 

Данное учебно-методическое пособие направлено на раскрытие сущно
сти государственного регулирования природоохранной деятельности. Для 

достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: оп
ределить теоретико-методологические аспекты управленческой деятельности 

в сфере охраны и защиты окружающей среды, а также механизмы и инстру
менты этой деятельности; рассмотреть нормативно-правовую базу обеспече
ния охраны окружающей среды; изучить структуру, полномочия и функции 

федеральных органов управления природоохранной и природопользователь
ской деятельностью. Субъектами деятельности по охране окружающей среды 

и природопользованию являются: государство, его органы, муниципальные 

образования, организации, учреждения, предприятия, общественные движе
ния и объединения, граждане.  

 

КУРС ЛЕКЦИЙ 

ЛЕКЦИЯ 1 

Управление природопользованием и охраной природы 

 на сельских территориях 

 

ПЛАН 

1. Комплексное государственное управление в области охраны окру
жающей среды 

2. Методы управления природопользованием на сельских территориях 

 

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ 

 

1. Комплексное государственное управление области охраны 

окружающей среды 

 

Комплексный характер экологических проблем требует комплексного 

государственного управления в области охраны окружающей среды. Ниже 

перечислим функции такого управления. Экологическое прогнозирование 

качества окружающей среды и ее изменение под воздействием конкретной 

экологической политики. 

Экологическое планирование, то есть разработка стратегии и деталь
ных программ по охране окружающей среды и рациональному использова
нию природных ресурсов, включает в себя: 

Регулирование экономической деятельности с помощью правовых норм. 

Руководство экологической деятельностью – организационное воздейст
вие на реализацию экологических программ. 

Экологический мониторинг – наблюдение за состоянием окружающей 

среды, учет наличия, качества и расходования природных ресурсов. 

Экологический контроль – деятельность по установлению соответствия и 

несоответствия окружающей среды установленным требованиям законода
тельства. 

Экологическое образование, обеспечение населения экологической ин
формацией и формирование общественного сознания изменения культуры 

потребления. 

Перечислим основные эколого-экономические принципы, на которых 

базируется экологическая политика в развитых странах.  

Принцип стоимости упущенных возможностей. 

Этот принцип требует, чтобы при использовании ограниченного ресур
са учитывалась стоимость и неиспользованной альтернативы. Стоимость 

упущенных возможностей состоит в разнице прибылей, которые мы получим 

при использовании окружающей среды как приемника и вместилища отходов 

и использования той же местности в качестве сельскохозяйственных угодий. 

Надо отметить, что принцип действует и в обратную сторону, то есть охрана 

окружающей среды имеет свою стоимость с точки зрения неиспользования 

среды в хозяйственных целях.  

Принцип «загрязнитель платит».  

В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического 

сотрудничества и развития) 1972 г., принцип «загрязнитель платит» означает, 

что «загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического 

оздоровления по решению властей». В «Рекомендации Совета 75/436 Евра
том, ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), ЕЭС от 03.03.75 г. о 

распределении затрат по охране окружающей среды и действиях органов 

общественной власти в этой области» дается определение и руководство по 

применению данного принципа. Отнесение расходов по борьбе с загрязне
ниями и другими неблагоприятными воздействиями на окружающую среду 

на непосредственных виновников заставляет их в условиях рынка искать пу
ти снижения загрязнения, использовать более приемлемые меры с экологиче

ской точки зрения технологии, принимать меры по более рациональному ис
пользованию природных ресурсов. 

Современную трактовку принципа «загрязнитель платит» можно све
сти к двум основным положениям: 

 загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятель
ности; 

 загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издерж
ки через цены на свою продукцию и услуги. 

Следует отметить, что практическое применение принципа «загрязни
тель платит» показывает множество отклонений от теоретических постулатов 

Принцип долгосрочной перспективы.  

Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды 

не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируют
ся с течением времени и лишь по-прошествии его может выявиться полный 

ущерб. Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна 

рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность очень капитало
емка. Требуется несколько лет для накопления антиполлюционного капитала 

(например, строительство водоочистительных сооружений и канализации).  

Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой струк
туры, переразмещение фирм требуют одного-двух десятилетий. Поэтому 

экологическая политика должна проводиться постоянно. Сейчас же мы порой 

наблюдаем обратные явления, старые свалки служат ярчайшим примером 

необдуманной экологической политики без предвидения будущего ущерба. 

Принцип взаимозависимости.  

Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между 

природными средами, технологиями производства, загрязнения и сокраще
ния загрязнения, между самими загрязняющими веществами.  

В качестве отрицательного примера можно привести экологическую 

политику США и некоторых европейских стран в начале 70-х гг., концентри

ровавшуюся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшую поч
вой и свалками твердых отходов, загрязненных опасными веществами. 

Принцип «пользователь платит». 

Принцип «пользователь платит» является применением принципа «за
грязнитель платит» в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адек
ватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полно
стью оплатил его использование и последующее восстановление. 

2. Методы управления природопользованием

на сельских территориях 

Известно, что одна из главных проблем при осуществлении природо
охранной политики связана с выбором между принуждением, с одной сторо
ны, и использованием стимулов, с другой. В действительности в большинст
ве случаев применяется смешанный подход, поскольку природа многих ин
струментов двойственна. На рис. 1.1 показана классификация существующих 

механизмов управления природопользованием. 

Анализ организационно-правовых основ природоохранного регулиро
вания в нашей стране и за рубежом, позволяет сделать вывод, что в управле
нии природопользованием имеются общие тенденции: во-первых, постепен
ный переход от административных рычагов к мерам экономического и ры
ночного характера, во-вторых, большинство методов не применяются в чис
том виде, поскольку в каждом из них есть черты того и другого механизма, 

что говорит об их взаимосвязи и взаимообусловленности. Так, в условиях 

глобализации процессов природопользования выработаны специальные ме
тоды интернализации в широком смысле (Киотский протокол), включающие 

например, механизмы гибкости, которые сочетают требования и ограничения 

с рыночными механизмами регулирования.  

Puc. 1.1 
Классификация существующих механизмов управления  

природопользованием 

Экономический механизм охраны окружающей среды имеет опреде
ленные инструменты воздействия на материальные интересы природополь
зователей. 

Лимитирование природопользования – плата за сверхлимитное ис
пользование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды в не