Программно-целевое планирование и управление

Москва
ИНФРА-М
2002

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

серия основана в 1996 г.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
И УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНИК

Б.А. РАЙЗБЕРГ
А.Г. ЛОБКО

Рекомендовано
Министерством общего
и профессионального образования
Российской Федерации
в качестве учебника для студентов
высших учебных заведений,
обучающихся по экономическим
специальностям и направлениям

УДК 338.2(075.8)
ББК 65.23я73
Р12

©  Райзберг Б.А., Лобко А.Г., 2002
ISBN 5-16-001313-Х

Райзберг Б.А., Лобко А.Г.
Программно-целевое планирование и управление: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 428 с. — (Серия «Высшее образование»).

ISBN 5-16-001313-Х
В книге на основе анализа отечественного и зарубежного опыта программно-целевого планирования и управления, исследований и методологических разработок авторов представлено обстоятельное описание
методики, организации, области применения программно-целевого подхода в управлении экономикой. Содержание книги охватывает практически все аспекты разработки и реализации целевых программ федерального, регионального, муниципального уровней в условиях становления
и развития рыночных отношений в российской экономике. Представлен
критический анализ отечественного и зарубежного опыта целевого программирования, освещены механизмы управления программными разработками. Рекомендуется в качестве учебника для студентов и аспирантов высших учебных заведений экономического профиля, а также для
руководителей, менеджеров, научных работников.

ББК 65.23я73

Р12

Рецензенты:

Доктор экономических наук, профессор В.Я. Любовный
Доктор экономических наук А.Р. Сараев

ВВЕДЕНИЕ

В течение последних 50 лет широкое распространение во всем
мире получил программно-целевой подход в планировании и управлении самыми разнообразными социально-экономическими
объектами и процессами. Разработка и реализация целевых комплексных программ стала действенным способом решения острых
проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности целереализующих действий.
В отличие от ряда других инструментов управления экономикой программно-целевые методы, целевые программы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и характер их пользования заметно различаются. В любой экономике программирование позволяет воплощать
плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, направлять их в нужное русло,
противодействовать рыночной стихии.
Вместе с тем программы никоим образом не препятствуют
рыночным отношениям, если их реализация опирается не на командное принуждение со стороны государственных органов, а на
использование таких экономических стимулов и рычагов, как государственные заказы на конкурентной основе, контракты, договоры о поставках, обеспечиваемые финансированием, оплатой,
приносящие выгоду.
В советской экономике государственные целевые комплексные
программы разрабатывались в дополнение к годовым и пятилетним планам и носили директивно-распорядительный характер.
Некоторые из этих программ позволили решить крупные экономические проблемы, способствовали научно-техническим и технологическим прорывам. Десятилетия их применения дали возможность отработать методологию и организацию составления
социально-экономических и научно-технических программ на
макроэкономическом уровне. Но проблема согласованной разработки программ и планов так и осталась нерешенной.
В процессе рыночных реформ в связи с отказом от централизованного общегосударственного планирования на сохранившиеся федеральные целевые программы была возложена функция
быть средством решения крупных народнохозяйственных проблем

общегосударственного значения. Затем наряду с федеральными
стали разрабатываться многочисленные федерально-региональные
программы, а также региональные и муниципальные.
Но для их реализации в рыночных условиях хозяйствования, в
переходной российской экономике понадобилось создавать новые
организационно-экономические и правовые механизмы, все еще не
отработанные. Стала очевидной и необходимость научного подкрепления программирования с учетом специфики российской
экономики и накопленного положительного и отрицательного опыта программных разработок. Недостаточность научно-методической базы программирования в условиях становления и развития
рыночных отношений в России привела к значительному сокращению научных публикаций и практическому отсутствию учебных
пособий в этой важной области управления экономикой.
Настоящая книга призвана заполнить пробел, образовавшийся
в отечественной научной и учебной литературе в связи с тем, что
в течение более десяти лет не публиковались обобщающие работы по программно-целевому планированию и управлению. Авторы стремились осветить самые разные аспекты программирования,
рассмотреть методику, технологию, организацию разработки и
управления реализацией программ на различных уровнях. Основное содержание книги дополнено рядом приложений  в виде нормативных документов, регламентирующих процессы программноцелевого планирования и управления.
Авторы выражают признательность доктору экономических наук
В.Я. Любовному за ряд ценных советов и предоставление материалов, используемых в седьмой главе книги и в приложениях.
Авторы считают своим долгом отметить многолетнее участие
в подготовке методических рекомендаций по разработке программ
социально-экономического развития федерального и регионального уровня канд. техн. наук В.С. Бойченко, канд. экон. наук
Ю.М. Колочкова и канд. экон. наук В.В. Форафонова, чей вклад в
методологию программно-целевого планирования и управления
нашел непосредственное отражение в материалах книги. В обработке и подготовке рукописи книги принимала участие В.Ю. Буряк.
Книга предназначена для руководителей, менеджеров, научных
работников, аспирантов. Она призвана также служить учебником
для студентов высших учебных заведений экономического профиля, изучающих менеджмент, управление организацией, государственное и муниципальное управление.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД:
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ, ПРИЗНАКИ,
ОСОБЕННОСТИ

В современной литературе, посвященной управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, все
более широко используются понятия «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы». Начиная со второй половины ХХ в. программно-целевая
методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой регионов и стран, находит
отражение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.
По мере возникновения и обострения политических, национальных, социально-экономических, морально-этических, религиозных, экологических проблем, требующих для своего решения
проведения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных
мер, использования самых разных ресурсных источников, роль
программно-целевых методов, целевых программ в управлении
будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической
интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные
страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть
скоординированы, упорядочены только на основе применения
программной методологии.

В базисных понятиях программно-целевого управления, получивших широкое распространение в отечественной и мировой
практике и в то же время трактуемых неоднозначно, а то и по-разному, либо вообще лишенных четких дефиниций, ключевыми терминами являются весьма общие категории «программа» и «цель»,
представляющие не только экономико-управленческие, но и социологические, философские категории.
Программа (от греч. programma — публичное объявление,
предписание, распоряжение) в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному
выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью
решаемой проблемы, задачи, а также информации об этих действиях. Подобное определение может быть отнесено не только к программам осуществления комплекса мер по решению возникшей
проблемы, но и к таким специфическим программам, как учебные,
компьютерные и даже театральные, телевизионные, программы
радиопередач, содержащие сведения о сценических действиях,
времени их проведения, исполнителях.
Цель как универсальное понятие означает мысленно представляемый, ожидаемый, намеченный результат направленных действий. В то же время цель есть мотив осуществления деятельности и средство интеграции отдельных действий, составляющих
деятельность, в единую целостную систему.
Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в
своем единстве категорию «программно-целевая деятельность» с
модификациями «программно-целевые методы», «программно-целевое управление», «целевые программы». Сочетание слов «программность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг
программных действий, обладающих направленностью, в совокупность четко целеориентированных мер. Такие меры образуют целенаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель
деятельности выходит на первый план, становится, с одной стороны, главным ориентиром, а с другой — связующим звеном всей
системы действий.
Таким образом, программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы,
получившие название «программно-целевое планирование»,

«программно-целевое управление», «социально-экономическое
программирование». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию
на программно-целевой основе, используют общую методологию,
называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами проблемного характера, возникающими в самых
разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потребления.
В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на
цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Естественно, что в подобном кратком определении, отражающем главные черты программно-целевого метода, не воплощается все многообразие характеризующих его признаков. К тому же
при непосредственном применении программно-целевого метода
к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его
специфические особенности, обусловленные природой предметов
и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.
Чтобы получить полное представление о программно-целевом
методе решения социально-экономических проблем разного уровня и масштаба, обрисуем более обстоятельным образом основные
черты и признаки этого метода.
Программно-целевой метод используется чаще всего в условиях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения
в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы. Иначе говоря, программно-целевой способ должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе
естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает
тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять
специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы
в течение определенного срока. Как следует из этих положений,
программно-целевой метод относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением насущных, масштабных, долговременных проблем.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусматриваемых программой.
Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой — ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного
потенциала. Постановка целей должна осуществляться в непосредственной увязке с намеченными сроками выхода на заданный целевой уровень.
Целеполагание и целеобоснование как органичная составная
часть и определяющий признак программно-целевого метода призваны ориентировать программные мероприятия на цели, лежащие
в основе программы. Кроме того, генеральная цель и вся совокупность целей программы действий по решению проблемы призваны быть связующим звеном, объединяющим эти действия в целереализуемую систему. Методология программно-целевого управления предусматривает обоснование целей с точки зрения их
достижимости во времени и согласованности с ресурсными возможностями.
Применение программно-целевого метода исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким
числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять
собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий.
Программно-целевой метод характерен еще и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого
ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для
решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.
Сердцевину программно-целевого метода представляет переход
от совокупности системно организованных целей и задач решения
проблемы к системе программных действий, мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослабле

нию или снятию проблемы. В построении программы целереализующих действий посредством выполнения набора процедур, формирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные
действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит
суть программно-целевого метода. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.
Подобная согласованность достигается благодаря тому, что
программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели
программы — пути достижения программных целей — средства,
необходимые для практической реализации путей». Вкратце главная формула применения программно-целевого метода звучит как
«цели — пути — средства» и отражает основной методологический принцип, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации,
обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами,
ресурсами.
Важно понимать также, что программно-целевой метод подразумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее
определенных целей к целереализующим мерам и от них к потребным ресурсам. В основу метода положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и
от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством
их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она
вытекает из программной проблемы и задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня
решения программных задач зависят от ресурсных возможностей
программы, включая и такой ресурс, как время.
Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует
используемые средства на достижение программных целей, но и
взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим
звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике
программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой
«цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать
принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, систем

ного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами.
Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления решением сложных социально-экономических проблем
заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных
потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но
и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на поиск целереализующей системы программных действий, удовлетворяющей
одному из двух условий:
1) достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;
2) достижение максимально возможного целевого эффекта при
заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной
проблемы в определенные сроки.
Так как применение программно-целевого метода связано с
решением отдельных проблем социально-экономического развития, то приходится иметь в виду связь данной программной проблемы с другими проблемами и с общими политическими, экономическими, социальными, экологическими условиями внешней по
отношению к проблеме среды. Наличие этой среды накладывает
ряд ограничений на избираемые программные способы решения
проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Необходимо
также принимать во внимание законодательные, нормативно-правовые ограничения. Учет подобных ограничений наряду с анализом возможных побочных последствий предпринимаемых программных действий свойствен корректно используемому программно-целевому методу.
Обобщим приведенные сведения о программно-целевом методе, характеризующие его различные свойства и признаки, с тем
чтобы выработать целостное представление о нем как едином и в
то же время комплексном понятии.
Прежде всего приходится отметить определенную условность
наименования «метод» применительно к программно-целевому
подходу, воплощающему не только один из способов, методов
управления, а обширную методологию решения самых разнооб