Административное право и процесс. Полный курс

Государственный университет — Высшая шкоЬа экономики 

Ю.А. Тихомиров 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 

И ПРОЦЕСС 

= ПОЛНЫЙ КУРС = 

Второе издание, 
дополненное и переработанное 

МОСКВА 
2005 

ISBN 5-89194-178-3 
lllinillll 

9 785891 941786 > 
Тихомиров KXA. — Заслуженный деятель науки Российской 
Федерации, доктор юридических наук, профессор 

Об авторе 

Юрий Александрович Тихомиров - один из ведущих специалистов в области 
административного и конституционного права, теории государства и права. Он является автором более 560-ти научных работ по данной тематике. Среди них такие' известные фундаментальные труды, как «Управление делами общества», «Управленческое решение», «Теория закона», «Закон, стимулы, экономика», «Действие закона», 
«Публичное право», «Курс сравнительного 
правоведения», 
«Коллизионное 
право», 
«Теория компетенции», в соавторстве - «Введение в российское право», «Глобализация и развитие законодательства», «Концепции развития российского законодательства» и др. 

Ю.А. Тихомиров является первым заместителем директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и научным руководителем факультета права ГУ - ВШЭ. Он - член-корреспондент Международной академии сравнительного права, член научно-консультативных советов при Президенте 
РФ, Государственной Думе, Министерстве юстиции и Верховном Суде РФ. Состоит в 
редколлегиях журналов «Государство и право», «Журнал российского права», «Правоведение» и в ряде ученых советов. 

Ю.А. Тихомиров ведет большую преподавательскую работу. 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС: ПОЛНЫЙ КУРС. 
Второе издание, дополненное и переработанное / Ю.А. Тихомиров. 
- М.: Изд. Тихомирова М.Ю, 2005. - 697 с. 

ISBN 5-89194-178-3 

В новом, существенно переработанном и дополненном издании книги предлагается обновленная концепция административного права, которая учитывает основные аспекты проводимой в России административной реформы. Раздел I посвящен динамике природы и системы административного права, раздел II - субъектам административного права и процесса, 
раздел III - механизму административно-правового регулирования, раздел IV - объектам 
управления и административно-правового воздействия, раздел V - воздействию административного права на социальные, экономические и иные процессы, раздел VI - административному процессу и проблемам юридических коллизий. Органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. 
Курс, как систематизированные знания в области административного права и процесса, сочетает свойства монографического исследования и учебника. При этом помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках по административному праву, курс содержит обширные дополнительные сведения, позволяющие более углубленно изучать предмет. 

Курс рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей вузов, руководителей и работников аппарата органов государственного управления, органов местного самоуправления, 
юристов и других специалистов организаций, сотрудников финансовых и налоговых органов, 
социальных фондов, а также научных работников и иных граждан, изучающих административное право и процесс. 

ISBN 5-89194-178-3 
Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, опубликованных в настоящем 
издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском праве и смежных правах, допускается 
только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных прав на произведение. 
© Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2005 
© Ю.А. Тихомиров 

ББК 6 7 . 9 9 ( 2 ) 1 
Т46 

Посвящаю памяти моих 
друзей 
Владимира 
Казимирчука 
Валерия 
Савицкого 
Игоря 
Степанова 

П Р Е Д И С Л О В И Е 

В каждом обществе и государстве всегда уделялось огромное внимание управлению и регулированию социальных дел. 
Без этого трудно поддержать их устойчивость и обеспечить 
развитие как целостных систем. Как и прежде, продолжаются 
поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества. Изыскиваются 
способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные требования. Пожалуй, их 
наибольший объем сосредоточивает в себе административное 
право как опорная отрасль в системе публичного права. 

Административное право в России и за рубежом имеет 
длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи 
статей. Практически все политики и государственные деятели 
были озабочены административными преобразованиями. Само 
течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так 
и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. 
и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и 
меняющимися функциями государства. 

В предлагаемой читателю книге предпринята попытка разработать обновленную концепцию административного права и 
процесса, отраслей и основных институтов. Причем обоснованная органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а 
вместе. Концепция не сводится к правовым основам государственного управления, которое ныне видоизменяется. Она шире 
охватывает средства регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты. Обстоятельно освещены аспекты проводимой административной реформы. 

В соответствии с этой целью и построена книга. Ее раздел 
I посвящен динамике природы и системы административного 
права, раздел II — субъектам административного права и процесса, раздел III — механизму административно-правового регулирования, 
раздел 
IV 
- 
механизму 
административноправового управления, раздел V — административно-правовому 
воздействию на социально-экономические и иные процессы, 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

раздел VI - административному процессу и административнопроцессуальному законодательству. 

Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В нем сочетаются свойства монографического исследования и учебника, 
который вполне может быть использован в учебных целях в 
рамках учебных программ по административному праву, конституционному праву и теории права и государства. Автор читает данный курс на факультете права Высшей школы экономики, в Академии народного хозяйства, в других учебных центрах. 

Книга построена преимущественно на материалах отечественного административного права и процесса, и одновременно в 
ней широко использован сравнительно-правовой метод. Освещение концепций и практики зарубежных стран расширяет 
наши представления о государственном управлении и регулировании 
и 
их 
правовом 
опосредовании, 
международноправовые аспекты. В книге сочетаются исторический подход с 
современным анализом, оценка общественной практики — с научными рекомендациями. 

Автор надеется, что предлагаемый курс окажет пользу читателю в изучении и развитии административного права и 
процесса как одной из фундаментальных отраслей права и законодательства, поможет в процессе правотворчества и правоприменения, в реализации своих прав и обязанностей. 

* 
* 

* 

A lot of attention was always given to governing and 
regulation of public activities in each society and state. Without 
this it is very hard to support stability of public sphere and 
provide its development as an entire system. Searches for 
correlation 
of 
public 
and 
private 
interests 
and 
their 
interpretation in law systems, in structure and activities of the 
state and institutions of civil society have been made and are still 
being made. Ways of effective influence on social processes are 
searched out. All this brings forward very serious demands 
infront of law as a peculiar «normative mirror». Due to positions 
mentioned above administrative law as the ground branch of 
public law is the most important sphere. 

Administrative law in Russia and in other countries has a 
long history. Hundreds of books and thousands of articles are 
devoted to it. Practically all politicians and statesman were 
worried about administrative transformations and developement. 
Demands for stability of administrative law and necessity of 
changes were always preserved through ages. Reform of 
administrative law became particulary necessary to the and of 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

XX cent, and to the begining of a new thousand years because of 
the new role of law and changing functions of state. 

In this book offered to the reader the attempt to work out 
the renewed conception of administrative law and process, 
branches and their main institutions is made. This conception is 
not limited by law bases of state government. Administrative law 
includes today such juridical means as regulations, legal support, 
stimulation and legal defence. Aspects of spent administrative 
reform are in details covered. 

Material and procedural parts of administrative law are 
concerned together because of its organic unity. 

The book is built according with this purpuse. The part I of 
it is devoted to the dinamics of nature and system of 
administrative law, part II - to the subjects of administrative 
law and process, part III - to the mechanism of administrative 
law regulation, part IV - to the mechanism of administrative law 
governing, part V - to the administrative law influence to the 
social and economic process, part VI - to administrative process 
and administrative process legislation. 

The course, that is systematisated knowledge in the sphere 
of administrative law and process is offered to the reader. 
Characteristics of monographic research and manual (which 
could be used in educational purposes within the limits of 
educational programms of administrative law, constitutional law 
and theory of law and state) are combined in it. 

The book is built mostly on the materials of national 
administrative 
law and 
process. And at 
the 
same 
time 
comparative law method is widely used. Illumination of 
conception and practise of different countries widenes our 
notions about state government and regulation, international law 
aspects. Historical approach and modern analisys, evaluation of 
social practice and scientific recommendations are combined in 
this book. 

The author hopes that offered course will help reader in 
studying and developement of administrative law process as one 
of the fundamental branches of law, it will also help in the 
process of making and applying law, in realisation of their rights 
and obligations. 

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ 

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ 

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. 
БК РФ - Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. 
ВК РФ - Водный кодекс РФ от 16.11.1995 г. 
ВозК РФ — Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 г. 
ГК РФ - Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30.11.1994 г., часть 
вторая от 26.01.1996 г., часть третья от 26.11.2001 г. 
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. 
ГрК РФ - Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. 
ЗК РФ - Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. 
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях от 30.12.2001 г. 
КТМ РФ - Кодекс торгового мореплавания РФ от 30.04.1999 г. 
ЛК РФ - Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 г. 
НК РФ — Налоговый кодекс РФ, часть первая от 31.07.1998 г., часть 
вторая от 5.08.2000 г. 
СК РФ - Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 г. 
ТамК РФ - Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 г. 
ТК РФ - Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г. 
УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 18.12.1996 г. 
УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 24.05.1996 г. 
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 г. 

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ 

Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, 
РФ) 
РВ — Российские вести 
РГ — Российская газета 
СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской 
Федерации 
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации 
СП (СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров 
(Правительства) 

3. ПРОЧИЕ СОКРАЩЕНИЯ 

АСУП — автоматизированные системы управления производством 
НОТ — научная организация труда 
ТЭК — топливно-энергетический комплекс 
ЦКП — целевые комплексные программы 

РАЗДЕЛ I 
ПРИРОДА И СИСТЕМА 
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 

ГЛАВА I 
РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 

§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ 
АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

Любое общество и государство заинтересовано в успешном 
управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и 
граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. 
Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов. 

Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то 
можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие «полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-государства. И лишь в последние 
три—четыре столетия оно стало обозначать специализированную службу общественного порядка и внутренней безопасности. 

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в границах феодальных владений князей, 
монархов, правителей. Допускалась концентрация функций государственного управления. И лишь позднее, с формированием абсолютной монархии, 
создается большой административный аппарат. Его функции дифференцируются сообразно развивающейся специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс управления становится еще более 
масштабньип и сложным. Растет объем государственного управления и 
государственных дел, требующих выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев 
в интересах правителей. Как известно, они формировали и направляли 
деятельность органов управления государственными делами. 

Раздел I. ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 8 

Шли десятилетия и столетия, и соответственно 
историческим 
эпохам менялись управленческие функции, способы и средства их осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и методы 
управления, построение и удельный вес административного 
аппарата 
отнюдь не совпадали в разных государствах. Скажем, Англия и Россия 
конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству бюрократического аппарата и соотношению его верхних и нижних звеньев. 
Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управление общественными процессами. 

Управление 
в государстве 
всегда 
было 
актуальной 
задачей. 
Весьма показательно, что управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Правитель стягивал к себе все нити административного управления и концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно 
выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно 
исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность в этом нас наглядно 
убеждают. 

Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые идеи 
о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в «Двух 
трактатах 
о правлении» (1690 г.) критиковали 
феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их 
произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и 
естественного права. Состояние полной свободы и состояние равенства 
людей означают, что власть как бы производна от сообщества людей. В 
естественном состоянии каждый обладает исполнительной 
властью, 
вытекающей из закона природы, а в государстве она становится функцией специального органа. Переход от естественного состояния к гражданскому обществу на основе общественного договора по воле и решению 
большинства означает: каждый человек как участник договора уполномочивает общество или его законодательную власть создавать для него законы, каких будет требовать общественное благо. 

Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в., первоначально признавал управление, согласное с решением народных представителей. Но сложный клубок политических и религиозных 
противоречий 
неизбежно вывел его на путь единоличного правления. Прикрываясь «божественным провидением», он то разгоняет парламент, то манипулирует 
выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя присущие английской 
революции идеи вольности, самоуправления и личных прав требовали 
иного курса. 

Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов» обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый должен управлять собой сам, но в крупных государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, 
способных обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. 
Представительное собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать законы и наблюдать за их соблюдением. 
Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как 
быстрые действия лучше выполняются одним, чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь право оста

Раздел I. ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 
9 

навливать действия законодательного собрания, иначе оно станет 
деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена 
по своей природе. 

Так были заложены основы теории 
разделения 
властей, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для 
устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть находит свое место как «ветвь общего древа». И 
эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой. 

Другой 
характеристикой 
исполнительной 
власти 
является 
оценка ее отношений 
с гражданским 
обществом, 
т.е. того, что сегодня мы назвали бы степенью демократичности государственного 
управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют. 

Жан-Жак 
Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в 
философских трактатах, 
в заметках и письмах пытались показать социальное предназначение управления и исполнительной власти в служении 
общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее изолированность. 

Вольтер, полемизируя 
с Руссо и Монтескье, признает правоту 
их 
положения: чиновники - не хозяева народа. Хозяевами являются 
только 
законы, во всем остальном королю и чиновникам приходится 
действовать 
по усмотрению и самостоятельно. Власть всегда склонна тучнеть, а народ - жаловаться. Но как установить равновесие? 

Сознавая трудность 
ответа на этот вопрос, Вольтер в «Мыслях о 
государственном 
управлении» ограничивается беглыми соображениями ~ 
свобода состоит в том, чтобы зависеть только от 'законов, равенство не 
исключает подчиненность одних людей другим, ненавистен 
абсолютизм 
не государя, а старших чиновников или секретарей. 

Теоретические конструкции 
приходилось испробовать в общественной практике конца XIX в. Интересны в атом плане практические 
дела, 
речи и доклады одного из основных деятелей Французской революции Луи 
Антуана Сен-Жюста. В докладе 10.10.1793 г. «О революционном 
порядке 
управления» он сетует, что после издания многих законов не устранены 
пороки общего управления, и предлагает исполнять законы быстро, наказывать за бездеятельность в управлении, четко взаимодействовать должностным лицам, усилить контроль, справедливо решать дела продовольственные, финансовые, безопасности. Интересны и трактаты 
«Дух революции и Конституции 
во Франции», «О природе, о Гражданском состоянии, о Гражданской общине, или Правила независимости управления» . В 
них отражены и текущие заботы, новой власти, и общие принципы демократического 
управления. 

Исторический анализ позволяет не без оснований утверждать что полицейское 
право было предтечей административного 
права . Основателем этой теории считается французский администратор времен Людовика XlV Н. Деламора, чья книга «Мысли о 
полиции» (1707 г.) содержит обширный материал о деятельности 
полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, 
финансов, обеспечению безопасности. Распространение этой деятельности на разные сферы жизни отмечено и в трехтомной 
книге австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные начала 

' См.: Луи Антуан Сен-Жюст. Трактаты. - С.-Петербург, Наука, 1995. 
См.: К.С. Вельский. Финансовое право. - М., Юрист, 1995, с. 39-41. 

Раздел I. ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 10 

ПОЛИЦИИ, коммерции и финансов» (1776 г.) Первоначально к сфере 
административного права как камералистики относились вопросы 
финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская власть как синоним внутреннего управления дала основания для развития полицейского права. В дальнейшем под влиянием идей и институтов конституционализма наука административного права специализируется и прочнее связывается с законом и 
отношениями граждан и власти. Меняются ее публичные задачи. 
Эти процессы наблюдаются и в Западной Европе и России . 

Наполеон Бонапарт, известный как своими военными победами и гегемонистскими устремлениями, 
так и гражданским кодексом, 
посвятил 
громадные усилия перестройке административного 
управления. Став в 
1804 г. императором французов, Наполеон потратил много лет на совершенствование управления. Законодательная власть была резко ограничена 
в своих правах, а ее представителями стали принцы и пожилые сановники. Законодательство 
осуществлялось посредством декретов или сенатус-консулатов, 
продиктованных императором. Суды стали 
императорскими, и наряду с мировыми судами появились полицейские и специальные 
суды, возникла административная 
юстиция. Администрация 
усиливалась 
возвышением покорных министров и увеличением власти префектов и мэров. Полиция превратилась в особое министерство. И, конечно, главной заботой императора была армия. 

Все это сопровождалось мерами по развитию финансов, 
промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой 
политикой 
акцизного ведомства. Появились министерство торговли и промышленности, общий мануфактурный 
совет, был принят торговый устав. 
Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако, хороших 
результатов. 

Одновременно принимались меры в области просвещения, 
идеологии, 
культуры, 
но скорее регламентирующие. 
Появились факультеты 
для 
высшего образования, специальные школы - юридические, 
медицинские, 
ремесленные, технические. Указ о печати формально восстановил 
цензуру, 
общее управление по книжным делам, надзор за издателями и книгопродавцами. 

Словом, усиленная централизация 
управления во Франции в первом 
десятилетии XIX в. вполне отражала цезаристский характер 
наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному 
начальнику». 
Крах Наполеона был неизбежен2. 

Гегель углубил 
философское 
понимание 
государства. 
В своей 
книге «Философия права» оно характеризуется как действительность нравственной идеи, субстанциальной воли, которой оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании. Оно есть в себе и для себя разумное, есть субстанциальное 
единство. Отсюда и назначение индивидов вести всеобщую 
жизнь. Из положения «интерес целого реализуется, распадаясь 
на особенные цели» делается вывод о полезности разделения властей, содержащего момент определенности и различия. Причем 
им высказывается предостережение против ложного представле
См.: «Российское полицейское (административное) право». Конец XIX — начало 
XX в. Хрестоматия. Изд-во Воронежского государственного университета, 1999. 

См.: А.С. Трачевский. Наполеон I. Его жизнь и государственная деятельность. В 
кн.: Биографическая серия 1890-1915 гг. - Челябинск, Урал, 1995, с. 293-412.