Муниципальное право России

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
П РА В О 
РОССИИ

Рекомендовано 
Учебно-методическим объединением
по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению «Юриспруденция» 
и специальности «Юриспруденция»

Москва
ИНФРА-М
2013

УЧЕБНИК

С.Г. СОЛОВЬЕВ

УДК 34(с75.8)
ББК 67я73
 
С60

Соловьев С.Г.
Муниципальное право России: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 
2013. — 312 с. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-16-005490-2

В работе излагается содержание учебной дисциплины «Муни ципаль ное право» в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта по специальности «Юриспруденция». При 
изложении материала использовано новейшее законодательство о местном самоуправлении Российской Федерации, субъектов Российской 
Федерации, муниципальных образований, а также материалы правоприменительной деятельности государственных и муниципальных 
органов по вопросам местного самоуправления.
Адресуется студентам, аспирантам и преподавателям юридических 
вузов, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами 
развития местного самоуправления, научным работникам, работникам 
государственных органов и органов местного самоуправления, политически активным гражданам.

ББК 67я73

С60

© Соловьев С.Г.,  2013
ISBN 978-5-16-005490-2

Рецензенты:

Д.Н. Бахрах, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;
И.В. Выдрин, д-р юрид. наук, профессор 

Материалы, отмеченные знаком 
  
доступны в электронно-библиотечной системе znanium по адресу 
http://znanium.com

,

ПРЕДИСЛОВИЕ

В настоящее время муниципально-правовая наука России динамично развивается. Это обусловлено постоянным развитием и совершенствованием современной системы местного самоуправления, 
которая постоянно ставит как перед правоприменителями, так и перед учеными проблемные вопросы, требующие не только оперативного решения, но и научного осмысления.
В связи с этим настоящий труд рассчитан на широкую аудиторию 
читателей, интересующихся вопросами, входящими в предмет изучения муниципального права. Учебник может быть интересен как 
студентам учебных заведений, приступающим к изучению муниципально-правовых основ, так и преподавателям, ищущим новые подходы к изложению муниципально-правовой материи. Кроме того, 
определенный интерес данное издание может представлять и для 
практических работников органов местного самоуправления, имеющих потребность в системном понимании современной системы 
местного самоуправления.
Вероятно, следует признать закономерными возможные вопросы 
к автору, связанные с излишней систематизацией муниципальноправовой материи. Однако автор учебника надеется на то, что четкое 
вычленение специфических отраслевых институтов муниципального 
права, выделение в их составе комплексных и специализированных, 
будет способствовать более ясному пониманию муниципально-правовой реальности и отграничению муниципально-правовых институтов от комплексных межотраслевых институтов, регулирующих 
отдельные вопросы местного самоуправления.
Автор книги — заведующий кафедрой Конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, имеющий более 200 научных, учебных и учебно-методических работ по 
вопросам муниципального права.
Автор надеется, что данный труд будет положительно оценен его 
читателями и его творческий замысел будет поддержан в муниципально-правовом сообществе, так как он возник не сам по себе, а является итогом авторского анализа множества научных трудов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также большинства учебников и учебных пособий по муниципальному праву. 
Однако по понятным причинам автор вынужден указывать в соответствующих параграфах работы ограниченное число рекомендуемых 
научных источников. Вместе с тем в качестве учебной литературы, 

рекомендуемой ко всем разделам представляемого учебника, хотелось бы отметить следующие издания:
Астафичев П.А. Муниципальное право: Учебник. Орел, 2008; Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2008; Братановский С.Н. Муниципальное право: Учебник. 
М., 2004; Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М., 
2008; Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник. М., 2008; 
Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005; 
Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право: Учебник. СПб., 
2005; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской 
Федерации: Учебник. М., 2007; Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России. М., 2010; Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России. М., 2007; Муниципальное право России: 
Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009; Муниципальное право 
Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. 
М., 2003; Муниципальное право: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005; Муниципальное право зарубежных стран: Учеб. пособие / Отв. ред. В.В. Еремян. М., 2006; Муниципальное право: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов. М., 2008; Муниципальное право: Учебник / Отв. ред. А.В. Колесников. М., 2011; Муниципальное право 
России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Костюков. М., 2007; Муниципальное право: Учебник / Отв. ред. А.М. Никитин. М., 2000; Муниципальное право России: Учебник. / Отв. ред. Н.В. Постовой. М., 2009; 
Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. А.С. Прудников, 
И.А. Алексеев. М., 2009; Муниципальное право России: Учебник / 
Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005; Назаров И.В. Муниципальное 
право Российской Федерации: Учебник. Ростов н.-Д., 2008; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007; 
Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000; 
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007.
Завершая свои мысли, предваряющие изложение непосредственно учебного материала по муниципальному праву, хотелось бы 
заключить их цитатой Г.В.Ф. Гегеля о том, что «...познание катится 
вперед от содержания к содержанию... начинается с простых определенностей и... последующие определенности становятся все богаче 
и конкретнее»1, наглядно иллюстрирующей мысль автора о том, что 
предлагая свое видение учебника по муниципальному праву, он, несомненно, не претендует на его абсолютную правильность, а приглашает всех к его творческому осмыслению и научному поиску в указанных направлениях.

1 
Гегель Г.В.Ф. Соч. М., 1985. С. 118.

ГЛАВА 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

  КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГЛ. 1.

§ 1.1.  ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД И ПОНЯТИЙНЫЙ АППАРАТ 
МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА

  КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ § 1.1

  ЛИТЕРАТУРА К § 1.1

Рассматривая муниципальное право, следует всегда иметь в 
виду то обстоятельство, что термин «муниципальное право» употребляется в трех основных значениях. «Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область 
человеческих отношений и составляющих отрасль правовой системы 
Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих 
данную область общественных отношений, практику реализации 
норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом именуется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов»1.
Указанные понятия чрезвычайно тесно взаимообусловлены, поскольку имеют общий источник — сферу местных общественных 
отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. 
Однако необходимо акцентировать внимание на том обстоятельстве, 
что каждое их этих понятий: и отрасль права, и научная дисциплина, 
и учебная дисциплина, носящие одно и то же наименование, — 
имеют свое специфическое содержание, свой предмет2.
Значение термина «муниципальное право» во многом определяется значением слова «муниципальный», которое производно от 
латинского municipium, состоящего из частей: 1) munis — «тяжесть, 
тягота, бремя» и 2) capio, recipio — «беру, принимаю»3, выражающие 
качество какого-либо феномена, состоящее в способности принимать на себя определенное бремя, тяготу, тяжесть.

1 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 
М., 1997. С. 4.
2 
Там же.
3 
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 218.

В российской государствоведческой литературе прилагательное 
«муниципальное» стало употребляться только лишь в 1990-х гг., хотя и 
ранее русские ученые-правоведы анализировали юридические вопросы, составляющие предмет муниципального права1. Современное 
же лексическое значение слова «муниципальный» в значительной мере 
производно от лексического значения немецкого слова munuzipalitat, 
обозначающего город, имеющий право самоуправления2.
Современный правовой смысл прилагательного «муниципальный», используемого применительно к специфике муниципальной 
отрасли права, состоит в обозначении качеств различных субъектов 
и объектов, связанных с их наличием в правоотношениях людей, 
возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления. 
Указанное значение нормативно зафиксировано в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации», 
определяющей, что в законах и иных нормативных правовых актах 
Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в 
одном значении в отношении органов местного самоуправления, 
а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В настоящее время муниципальная отрасль права представляет 
собой взаимосвязанную совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления.
Исходя из приведенного определения видно, что именно общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением населением местного самоуправления, представляют основу предмета 
муниципальной отрасли права. Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что «они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как «местное самоуправление»3.
В отношении же самого понятия и содержания местного самоуправления на протяжении истории муниципального права высказывалось немало мнений. К примеру, Г. Еллинек определял его как 
«...государственное управление через посредство лиц, не являющихся 

1 
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный анализ русских 
и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869–1871. 
Т. 1–3; Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на Западе и в 
России. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9; Велихов Л.А. Указ. соч.; Безобразов В.П. 
Земские учреждения и самоуправления. М., 1974.
2 
См.: Конституционное (государственное) право. Справочник. М., 1995. С. 88.
3 
См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997. С. 5.

профессиональными государственными должностными лицами, 
управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных 
лиц»1. И. Редлих под местным самоуправлением понимал «...осуществление местными жителями или их избранными представителями 
тех или иных обязанностей и полномочий, которые им предоставлены 
законодательной властью или которые принадлежат им по общему 
праву»2. Л.А. Велихов считал, что местное самоуправление, это «...децентрализованное государственное управление, где самостоятельность 
местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе 
с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»3.
Однако, если говорить о правовой материи, то следует указать, 
что в настоящее время местное самоуправление нормативно определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, 
самостоятельное и под свою ответственность решение населением 
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом 
исторических и иных местных традиций4.
Рассматривая предмет муниципальной отрасли права, следует учитывать, что правовое регулирование местного самоуправления сочетает в себе публично-правовые и частно-правовые начала. Именно 
это обстоятельство обусловливает существование подхода, в соответствии с которым муниципальное право рассматривается в качестве 
комплексной, производной отрасли права, не обладающей самостоятельностью, так как «многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно 
нормами гражданского финансового, земельного и других отраслей 
права»5.
Все перечисленное обусловливает вывод о комплексности муниципального права, как «отрасли, для которой характерно соединение 

1 
Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
2 
Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т. 2. С. 462.
3 
Велихов Л.А. Указ. соч. С.235.
4 
См. ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
(Российская газета. 2003. 8 окт.)
5 
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 
М., 1997. С. 10.

разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. 
Оно рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного, 
гражданского, финансового, бюджетного, административного, хозяйственного, земельного, экологического права»1.
Однако в нашем понимании комплексность отдельных институтов муниципального права, таких как институт муниципальной 
службы, институт имущественной основы местного самоуправления, 
институт финансовой основы местного самоуправления и некоторых 
других, отнюдь не свидетельствует о производности муниципального 
права от каких-либо основных отраслей. Отмеченное мнение обусловлено тем, что российская правовая система представляет собой 
сложное комплексное образование, в рамках которого трудно выделить отрасль, в составе которой не имелось межотраслевых правовых 
институтов, состоящих из юридических норм, включаемых в состав 
других отраслей права. К примеру, в составе конституционного права 
имеются нормы, определяющие основы института права собственности, являющегося традиционным институтом гражданского права. 
В составе административного права изучаются отдельные правовые 
аспекты высших органов государственной власти, составляющих 
отдельный институт конституционного права.
Можно до бесконечности приводить подобные примеры взаимопроникновения различных отраслей права. Это наглядно доказывает 
тот факт, что нельзя говорить о первостепенности либо производности какой-либо отрасли права, так как полной самостоятельностью может обладать только вся система права, а не ее часть в лице 
любой отрасли права.
Высказанное мнение подтверждает и Ю.К. Толстой, который полагает, что «чистых» отраслей права не может существовать. Из тезиса о многомерности и полимерности системы права он выводит, 
что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимодействие указанных отношений с 
другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя их существа, придает им специфическую 
окраску, которую, разумеется, надлежит учитывать2. Приведенной 
точки зрения придерживается и Г.В. Игнатенко, отмечающий, что 
«сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть 
лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в 
любой отрасли права, в любой сфере законодательства»3.

1 
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 25.
2 
См.: Толстой Ю.К. Теория права. М., 1998. С. 136.
3 
Игнатенко Г.В. Публичное и частное в международном праве: факторы 
интеграции // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Екатеринбург, 1999. С. 23.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, имеет в 
своем составе юридические нормы, регулирующие общественные отношения, находящиеся на стыке с другими отраслями права. Возможно, применительно к муниципальному праву это выражено в большей степени. Однако муниципальное право имеет в своем составе, 
наряду с межотраслевыми правовыми институтами, значительно большую по своему объему группу обособленных правовых институтов, 
состоящих из юридических норм, входящих в состав только муниципального законодательства и регулирующих однородные общественные отношения, не регулируемые нормами других отраслей права.
Как отмечается в теории муниципального права, отношения, входящие в предмет муниципального права, можно классифицировать 
следующим образом:
1) возникающие в процессе формирования, функционирования 
и взаимодействия органов местного самоуправления;
2) связанные с разделением полномочий между органами местного самоуправления;
3) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, а также иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;
4) отношения по поводу обязательств муниципальных органов 
перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним, договорные отношения 
по взаимным обязательствам муниципальных органов;
5) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
6) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправ ле ния)1.
Несомненно, некоторые из приведенных общественных отношений одновременно являются предметом правового регулирования 
других отраслей права, таких как конституционное, административное, гражданское, финансовое, земельное и др. К ним относятся 
отношения, возникающие по поводу муниципальной службы, 
местных финансов, муниципальной собственности, общих принципов организации местного самоуправления, муниципальных земель, муниципальной собственности.
Однако, очевидно и то, что существуют и специфические муниципально-правовые отношения, являющиеся предметом право
1 
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск. 1995. С. 4–5.

вого регулирования преимущественно муниципального права. 
И что самое важное, в настоящее время эти отношения занимают 
большую часть в предмете муниципально-правового регулирования.
К таким отношениям следует отнести следующие правоотношения:
1) возникающие в связи с образованием, функционированием и 
ликвидацией органов местного самоуправления;
2) связанные с правовым регулированием взаимоотношений органов местного самоуправления;
3) возникающие по поводу избрания, функционирования и отзыва депутатов органов местного самоуправления;
4) связанные с избранием, функционированием и отзывом главы 
муниципального образования;
5) производные от института территориального общественного 
самоуправления;
6) проистекающие из правового регулирования форм местной 
непосредственной демократии;
7) возникающие в связи с правовым регулированием территориальных основ местного самоуправления;
8) связанные с системой и содержанием муниципальных нормативных актов;
9) производные от системы гарантий, обеспечивающих реальность института местного самоуправления;
10) определяющие процедуру и содержание муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
11) определяющие территориальную организацию местного самоуправления.
Все вышеперечисленные муниципально-правовые отношения 
регулируются преимущественно нормами муниципального права и 
составляют предмет муниципально-правового регулирования, что 
свидетельствует о наличии самостоятельного (наряду с комплекснорегулируемыми правоотношениями) предмета у муниципальной 
отрасли права.
Наряду с предметом муниципального права, неоднозначным в 
муниципально-правовой теории является вопрос, касающийся метода муниципального права. Это обусловлено тем обстоятельством, 
что некоторые ученые высказывают мнение о том, что каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, а муниципальное право, будучи комплексной отраслью, лишь 
заимствует методы, используемые в различных отраслях1.

1 
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 27.