Административно-правовые средства регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации

Е. А. Малышев

Административно-правовые средства 

регулирования внешней трудовой миграции в 

Российской Федерации

Монография

Москва

Инфра-М

2016

Е. А. Малышев

Административно-правовые средства 

регулирования внешней трудовой миграции в 

Российской Федерации

Монография

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Малышев, Е.А.

Административно-правовые средства регулирования внешней 

трудовой миграции в Российской Федерации: монография / Е.А. Малышев. –
М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. – 194 с.

ISBN 978-5-16-104671-5 (online)

Монография посвящена теоретическим и практическим проблемам государственного 
управления в сфере внешней трудовой миграции в стране.

Рассматриваются теоретико-правовые основы государственного регулирования миграции. 
Раскрывается механизм административно-правового регулирования внешней трудовой 
миграции 
как 
взятая 
в 
единстве 
система 
административно-правовых 
средств 

регулирования указанной сферы общественных
отношений. На основе анализа 

российского административного законодательства, практики его применения в указанной 
сфере выработан ряд предложений по совершенствованию административно-правовых 
средств регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации.

Монография предназначена для научных и практических работников, а также для 
преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений и факультетов.

ISBN 978-5-16-104671-5 (online)
© Е.А. Малышев, 2011, 2016

Оглавление

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Глава I. Теоретико-правовые основы государственного 
регулирования внешней трудовой миграции 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
§ 1. Миграция как социально-правовой феномен и объект 
государственного регулирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
§ 2. Внешняя трудовая миграция: основные черты и 
тенденции развития государственного регулирования  . . . . . . . 30
§ 3. Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного 
опыта регулирования внешней трудовой миграции .  .  .  .  .  .  .  .  . 69

Глава II. Механизм административно-правового 
регулирования внешней трудовой миграции 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
§ 1. Административно-правовые нормы, регулирующие 
общественные отношения в сфере внешней трудовой миграции.  . 99
§ 2. Административно-правовые отношения в механизме 
административно-правового регулирования внешней 
трудовой миграции .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  129
§ 3. Правовые акты управления в механизме административноправового регулирования внешней трудовой миграции  . . . . . 166

Приложения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

ВВЕДЕНИЕ 

В эпоху глобализации вряд ли можно найти более значимую 
и, вместе с тем, сложную проблему, нежели внешняя трудовая миграция. В течение последних 20 лет в стране увеличивается число 
трудовых иммигрантов, прибывающих в Россию с целью получения работы. В свою очередь, многие российские граждане ищут 
профессионального применения своим знаниям, опыту и квалификации за рубежом.
Не случайно понятие внешняя трудовая миграция сегодня у 
всех на слуху. В настоящее время Россия переживает сложный 
исторический период, когда от развития процессов внешней трудовой миграции в значительной мере зависят будущее страны, ее 
социально-экономическое 1, демографическое развитие 2, общественная и национальная безопасность.
Концепция государственной миграционной политики с конца 90-х годов XX века стала лейтмотивом современного российского общества: ее можно обнаружить в отечественном законодательстве последних лет, в выступлениях политических 
деятелей и лидеров страны, в Указах Президента Российской 
Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации. Однако это вовсе не означает, что проблема государственного регулирования внешней трудовой миграции и теоретически, и тем более практически решена. А без решения этой 
проблемы немыслимы ни стабилизация миграционной ситуации, ни социально-экономическое и демографическое развитие страны. Вот почему теоретическое исследование феномена 
внешней трудовой миграции приобретает повышенную актуальность.

1 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — 
№ 47. — Ст. 5489.

2 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 
2025 года» // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 42. — Ст. 5009.

Сложность, важность и новизна этого социально-правового 
явления означает, что исследование административно-правовых 
средств регулирования внешней трудовой миграции может быть 
осуществлено в русле нового направления в юридической науке — теории комплексного исследования потоков внешней трудовой миграции — трудовой иммиграции в Российскую Федерацию 
и трудовой эмиграции за пределы Российской Федерации.
Новое научное направление объективно необходимо. Его необходимость продиктована непосредственно практическими потребностями, в том числе задачами государственной миграционной политики страны, совершенствования миграционного законодательства и правоприменительной деятельности, особенно 
деятельности государственных органов исполнительной власти, 
и направлена на то, чтобы потоки внешней трудовой миграции 
стали фактором, способствующим благоприятному развитию российского общества.
Кроме того, в отечественной науке административного права отсутствует какой-либо комплексный теоретический подход к 
определению особенностей механизма административно-правового регулирования внешней трудовой миграции.
Требуют решения и другие негативные факторы, связанные с 
тем, что современное миграционное законодательство не в полной мере соответствует текущим и перспективным потребностям 
экономического, социального и демографического развития России, интересам работодателей и российского общества в целом 3.
Выделение теории внешней трудовой миграции как единого 
миграционного потока, включающего трудовую иммиграцию и трудовую эмиграцию в качестве научного направления, нужно также 
в интересах развития теории административного права. Оно позволит научно осмыслить различные стороны трудовой иммиграции и 
трудовой эмиграции как составных частей внешней трудовой миграции, выявить новые аспекты ее воздействия на общественные 

3 Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 13.06.2012) // Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  
http: //www.kremlin.ru/news/15635 (дата обращения 15.06.2012).

отношения, уточнить понятийный аппарат внешней трудовой миграции, применяемый различными отраслями науки.
Хотя сам термин «миграция» появился в литературе сравнительно давно, а проблемы миграции в научной литературе 
представлены достаточно обширно. Тем не менее, до середины 
90-х годов XX века в Российской Федерации исследования по вопросам миграции населения проводились в рамках социологии, 
демографии, экономики, политологии, но не права.
В начале XXI века общими усилиями многих ученых стали 
изучаться проблемы правового регулирования миграции, они исследовались теоретико-правовой, конституционно-правовой, административно-правовой и другими юридическими науками.
В последние десятилетия вопросы правового регулирования 
труда иностранных граждан и характеристика правового статуса 
трудящихся-мигрантов в Российской Федерации рассмотрены в 
работах Ю. А. Гефтер, Ю. В. Жильцовой, А. И. Иванчак, А. С. Коротаева, О. В. Шумилова и других.
Отечественными юристами была проделана значительная работа 
по изучению конституционно-правового регулирования миграции — 
ее проводили Т. Н. Балашова, Д. Ю. Горохов, А. Н. Куц, А. А. Мишунина, А. Н. Торохов, Н. Н. Тоцкий, И. И. Тюнина и другие.
В исследование вопросов административно-правового регулирования миграции в Российской Федерации существенный вклад 
внесли такие ученые, как Е. В. Галуза, А. Е. Горбань, А. Н. Жеребцов, К. П. Кондрашина, С. А. Прудникова, Т. Я. Хабриева и другие.
Административно-правовые средства обеспечения специального режима пребывания в Российской Федерации иностранных 
граждан и лиц без гражданства и административно-правовые 
средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории 
Российской Федерации, рассматривались в работах А. В. Степенко, Е. А. Симоновой.
Вместе с тем нельзя не отметить то, что в опубликованных в 
последнее время трудах рассматриваются, как правило, лишь отдельные элементы и стороны проблемы административно-правового регулирования внешней трудовой миграции. Так, например, 

в исследованиях Н. П. Азарова, Д. Е. Дробова, П. В. Коновалова, 
С. Д. Степакова анализировались особенности административноправового регулирования трудовой иммиграции в Российскую 
Федерацию, а О. В. Немченко рассматривала административноправовое регулирование трудовой эмиграции за пределы Российской Федерации. Что же касается специальных исследований, посвященных комплексному изучению указанной проблемы, то до 
последнего времени они отсутствуют в юридической литературе.
Кроме того, в настоящее время нет единства в понимании такой юридической категории, как «внешняя трудовая миграция», 
вследствие этого недостаточно полно исследованы административно-правовые средства регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации.
При разработке проблемы административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации 
автор стремился сосредоточить внимание на исследовании не 
всех, а лишь тех административно-правовых средств, которые позволяют представить внешнюю трудовую миграцию как целостное, комплексное социально-правовое явление, имеющее свои 
собственные основные черты и содержание. Монографическое исследование показало, что к числу последних относятся: теоретико-правовые основы государственного регулирования миграции; 
механизм административно-правового регулирования как взятая 
в единстве система административно-правовых средств регулирования в сфере внешней трудовой миграции — административноправовые нормы, административные правоотношения и правовые 
акты управления в указанной сфере общественных отношений.
Перечисленные вопросы являются весьма сложными по своему характеру и до конца не изученными. Трудность исследования 
усугублялась еще и тем обстоятельством, что некоторые из упомянутых вопросов вообще не подвергались обстоятельной разработке в теории административного права, а другие, хотя и были предметом научного анализа, не могут быть признаны окончательно 
исчерпанными.
Представляя сложность и многогранность анализируемой 
проблемы, а также будучи ограниченным объемом работы, автор 

ни в коей мере не претендовал на ее исчерпывающее разрешение 
и, безусловно, не смог осветить все аспекты этой большой темы в 
полном объеме. Монография во многом носит поисковый характер, а поэтому предполагает наличие целого ряда остро дискуссионных вопросов.
Основная цель, которую ставил автор при подготовке монографии, — привлечь внимание ученых-юристов, практических 
работников и всех, кого волнует современное состояние и оптимизация государственного управления в сфере внешней трудовой 
миграции к проблеме административно-правовых средств регулирования указанной сферы общественных отношений.
Глубокая благодарность адресуется рецензентам — доктору 
юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ, 
заслуженному юристу РФ Ю. Е. Аврутину, доктору юридических 
наук, доценту А. Н. Жеребцову, заместителю начальника Управления ФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 
Д. Г. Никифорову за их критические замечания, благожелательные 
советы и искреннюю заинтересованность в улучшении качества 
настоящей работы.

ГЛАВА I  
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

§ 1. Миграция как социально-правовой 
феномен и объект государственного 
регулирования 

Возникновению и развитию человеческой цивилизации всегда сопутствовала миграция населения (лат. migratio, от migro — 
перехожу, переселяюсь), которая обусловливается миграциями 
отдельных народностей и целых наций. Миграция населения существует с древнейших времен.
Миграция (от лат. migratio — перемещение, переселение) является не просто одной из демографических характеристик общества, но и способом существования человечества, освоения людьми новых территорий, взаимодействия культур.
Многогранность процесса миграции и сложившиеся в связи с 
этим расхождения в теоретических подходах к его исследованию 
привели к формированию различных трактовок этого понятия. 
В силу этого в современном понятийном аппарате отсутствует 
единое представление о миграции как научной категории.
Понятие «миграция населения» отмечено в толковом словаре 
русского языка и означает его переселение, перемещение 4.
Юридическая энциклопедия аналогично определяет понятие 
«миграция» (от англ. migration) — переселение, перемещение населения 5.

4 Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов 
и фразеологических выражений (Российская АН; Российский фонд культуры. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: АЗЪ, 1995. — С. 347.

5 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. 
М. Ю. Тихомирова. — М.: 1998. — С. 244.