История российского местного самоуправления в XI–XX столетиях

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА  
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ  
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
СРЕДНЕРУССКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ - ФИЛИАЛ 
 
 
 
 
 
Меркулов П.А., Ливцов В.А., Цыбаков Д.Л. 
 
 
 
 
 
 
История российского  
местного самоуправления  
в XI–XX столетиях 
 
 
 
 
 
 
Научная монография 
 
 
 
 
 
 
 
Орел 
2024 
 
 

УДК 94(47)«10/19» 
ББК 63.3(2) 
         И 90 
 
Рекомендовано к изданию Ученым советом  
Среднерусского института управления – филиала РАНХиГС 
 
 
Рецензенты: 
Аронов Д.В., доктор исторических наук, профессор 
Саран А.Ю., доктор исторических наук, доцент 
  
 
 
Меркулов П.А., Ливцов В.А., Цыбаков Д.Л. 
История российского местного самоуправления в XI–XX столетиях: Научная монография. – Орел: Издательство Среднерусского 
института управления – филиала РАНХиГС, 2024. – 240 с. 
ISBN 978-5-93179-794-6 
 
 
В научной монографии представлен анализ истории развития местного 
самоуправления в российском государстве. Авторами исследуется сущность 
трансформаций института общинного самоуправления в условиях феодальной государственности и перехода к индустриальному обществу. Рассматривается процесс реформирования сословного и общинного управления со 
стороны государственной власти Русского централизованного государства 
и Российской империи. Особенное место отводится освещению формирования советской модели местного управления в ХХ столетии и ее демонтажу 
в постсоветский период.  
Рекомендуется для студентов, аспирантов, ученых, занятых в исследованиях Отечественной истории. 
УДК 94(47)«10/19» 
ББК 63.3(2) 
 
 
 
 
 
© Коллектив авторов, 2024 
© Среднерусский институт управления –  
ISBN 978-5-93179-794-6                филиал РАНХиГС, 2024 
И 90 

ВВЕДЕНИЕ 
Роль отечественного местного самоуправления традиционно остается предметом исследования отечественной науки. Формирование 
российской государственности, в период судьбоносных трансформаций 
требовало признания решающей роли в общественных процессах самоуправляемых общинных, сословных и классовых самоуправляемых 
корпораций и территориальных сообществ. В периоды системных кризисов Российского государства именно самоуправление было одним из 
институтов, позволявших укрепить фундамент отечественной государственной традиции. При усилении государственной централизации 
наличие институтов самоуправления служило платформой для легитимации политического режима и отельных регионов единой российской 
государственности. 
 
Как показывает опыт развития традиционной государственности, во 
все эпохи исторической России, местные инициативы обладали той или 
иной степенью автономии, выступая филиалом публичной власти и связующим звеном между ней и обществом. Если в Древней Руси самоуправляемые общины фактически сливались с княжеской государственной организацией, то при политике централизации ХV-XVII они 
получили юридически упорядоченный статус в качестве элемента царской власти. В последующем в связи с кризисом традиционной отечественной модели управления и наступлением Смутного времени самоуправляемым общественным корпорациям довелось выступить оплотом восстановления основ суверенитета и независимости нашей 
страны. 
В свою очередь, переход от сословного общества к буржуазным отношениям потребовал расширения политической автономии городского сословия, что потребовало проведения реформ самоуправления 
Петра I и Екатерины II. Итогом муниципальных реформ в эпоху буржуазных реформ стало формирование моделей земского и городского самоуправления которые, в сочетании с несколькими переходными типами муниципальной организации, до революции 1917 г.  продолжали 
определять вектор развития рассматриваемых институтов в российской 
империи. 
Сегодня для исторической науки очевидно, что местное самоуправление – важнейший компонент отечественной государственной традиции. Его специфика, заключается в сочетании регулярного контроля  с 
предоставлением широкой автономии самоуправляемых корпораций. 
Органы самоуправления традиционно были интегрированы в единую 
систему управления страной. В то же время местное самоуправление 

оставалось неотъемлемым элементом формирования гражданского общества, формой политической самоорганизации местных сообществ. В 
науки самоуправление традиционно рассматривалось в качестве альтернативы имперскому типу государственности. Становление советской политической системы, сопровождающееся реформой федеративных отношений, требовало  существенного изменения представлений о 
содержании, приоритетах и механизмах осуществления местного самоуправления в социалистическом обществе.  
В связи с принципами научной компоративистики и системности 
этого на страницах настоящего исследования рассматриваются зарубежные модели и опыт организации муниципальных институтов в странах и цивилизациях земного шара. В развитие чего освещаются истоки 
и предпосылки возникновения советской модели местного самоуправления и ее трансформациям в условиях перехода к политической демократии после распада СССР. 
Повышенный интерес к проблеме исследования российского общинного и местного самоуправления доказывает, что реформирование 
муниципальных институтов с учетом противоречивого характера политической истории России, периодической смены политико-властных 
модели отношений, детерминируют постоянные корректировки научных представлений, развивают инициативы исторического сообщества, 
направленных на расширение исследовательского поля исторической 
науки. 
 

Глава 1. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ДРЕВНЕЙШИХ ФОРМ 
ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
1.1. Истоки и сущность института общинного самоуправления 
Свидетельства об общественной природе человека, о существовании 
коллективистских форм организации людей относятся к периоду первобытного строя, который отнюдь не случайно нередко именуется “первобытнообщинным”. Возникновение самоорганизации устойчивых человеческих агрегаций было обусловлено не только их биологическими 
особенностями, но в первую очередь экстремальными условиями внешней среды, перед угрозами которых был бы бессилен отдельный индивидуум. Относительно стабильное существование первобытных сообществ, обеспечение первоочередных потребностей – крова, пищи, возможности продления рода – требовали поиска адекватного ответа таким 
вызовам, как конкурентная борьба с иноплеменниками, стихийная сила 
природы, ограниченность материальных ресурсов и примитивность 
средств производства. 
Общий подъем производительных сил в мезолите и особенно в 
неолитическое время явился той основой, на которой складываются новые черты общественной структуры древнейшего человечества. Эти новые черты общественных отношений еще не означали глобального и необратимого изменения существовавших до этого архаичных порядков, 
но их значение все же было очень велико. Суть этих модификаций заключалась в том, что они вели к дальнейшему сплочению родовых общин и к росту связей между ними. Теперь окончательно вызревают племенные объединения, представляющие собой наиболее высокую ступень в развитии древней родовой самоуправляемой организации, скрепленной кровнородственными связями. 
На первобытной стадии общественного развития община представляла собой имевший повсеместное распространение институт, выступавший носителем всей совокупности общественных функций, определявший содержание системы социальных взаимодействий. Она проявляла себя и как производственный, и как семейно-бытовой, и как культовый коллектив. Изменение общественной структуры в результате развития производительных сил, роста потребностей человеческих сообществ, социального расслоения и нарастания классовых антагонизмов 
постепенно привело к утрате всеобъемлющего значения принципов общинного существования. Однако община приобретает значение одной 
из базовых основ сложного социального организма классового общества, превращается в самоуправляющуюся организацию местных сообществ. 
В повседневной жизни каждая община нуждалась в определенных 

правилах поведения и координации действий своих членов1. Данные правила являлись обобщением опыта сотен поколений, которые стихийно 
вырабатывали методы обеспечения групповой сплоченности, наиболее 
эффективные в условиях доисторического мира. Проверенные временем 
установления превращались в незыблемые правила, являвшиеся неотъемлемой чертой коллективного сознания. Обогащаясь наследием новых 
поколений, они составляли прочный фундамент поведенческих традиций, определявших и закреплявших нормы коллективного общежития, 
регламентировавших внутренний распорядок повседневного существования, методы и технологии руководства родовой общиной или племенем. В рамках многовековых традиций был установлен порядок формирования властвующих структур, определены их полномочия. Активное 
вмешательство осуществлялось во все сферы жизни, начиная от правил 
раздела продуктов охоты, собирательства и военных трофеев и заканчивая семейно-родственными отношениями. 
Существовали и общинные институты, чьим предназначением выступали наблюдение и контроль за соблюдением обычаев, которые впоследствии нашли воплощение в нормах обычного права. Вместе с тем родоплеменные структуры имели возможность корректировки и формирования новых правил и форм совместной деятельности и общежития, инструментом чего являлись народные собрания. 
Общинная самоорганизация основывалась на недостатке ресурсов и 
обусловливала экстенсивный или присваивающий характер жизнедеятельности. Основой общинного самоуправления являлся эгалитаризм, то 
есть принцип равного распределения всех значимых социальных благ 
безотносительно того, какой личный вклад внесен конкретным индивидом в их приобретение. Ввиду этого общинное самоуправление оставалось естественным и бескомпромиссным противником института частной собственности, вплоть до ХХ столетия самим своим существованием 
препятствуя его утверждению в социальных отношениях. Характер жизнедеятельности в родоплеменных структурах, несмотря на примитивность его культурного и организационного уровней, содействовал появлению основ самоуправления, способствовал формированию его основных форм и принципов и сохранял бесспорный социально ориентированный характер2. Задачи общины, пределы ее компетенции никогда не 
имели строгих границ. В основе самоуправления издревле лежал принцип универсализма, согласно которому его структуры были обязаны исполнять все, что касается сообщества, проживающего на территории их 
                                                           
1 Кабо В.М. Первобытная доземледельческая община. – М.: Наука, 1986. – 303 с. 
2История первобытного общества. Том 3. Эпоха классообразования (Отв.ред. Бромлей Ю.В.). – М.: Наука, 1988. – 568 с. 

нахождения. Механизмом, укрепляющим единение древнейших самоуправляемых коллективов, служил неписаный кодекс взаимной ответственности и сплоченности общинников. Человек, изгнанный из ее рядов 
– изгой, фактически не имел шансов выжить в сложнейших условиях 
окружающей среды. 
Вместе с тем с целью преодоления изолированности родоплеменных образований возникла практика ритуального “усыновления”, когда в члены 
рода принимался посторонний человек, представлявший практический 
интересввиду своих умений, навыков или материального достатка. Нередко подобным образом пресекалась кровная месть либо устанавливались мирные или союзные отношения между племенами. Так, именно в 
недрах общинного самоуправления возникла такая форма ограничения 
варварского обычая кровной мести, как вергелъд (Wergeld, англосакское 
Were)3. Согласно его правилам потерпевшая сторона (род убитого или 
ближайшие родственники) могла отказаться от своего права мстить преступнику с условием, чтобы последний или община, к которой он принадлежал, выплачивали материальную компенсацию, представлявшую 
возмещение того ущерба, который несли род и семья вследствие потери 
одного из своих членов. 
Функции и родовой, и соседских общин были необъятны, но приоритетными среди них выступали два стратегических направления – урегулирование отношений с внешним миром и поддержка внутренней сплоченности. Окружающее пространство, начинавшееся непосредственно за 
рубежами общинных владений, расценивалось как источник стихийных 
опасностей, хаотическое, неупорядоченное образование. Не случайно, 
что понятие “мир” в русском языке означает и все земное мироздание, и 
название крестьянской общины. Это доказывает, что в мировоззрении человека изначально границы цивилизованного, безопасного ареала обитания связывались исключительно с территорией нахождения общинных 
институтов. 
Очевидно, что самоуправление надлежит отнести к одной из наиболее 
традиционных и устойчивых форм социальной организации человеческих агрегаций, возникшей намного раньше наиболее древних государственных образований. Именно наличие общинного самоуправления 
обеспечило человеческому роду выживание в догосударственный исторический период, в последующем приобретая особую значимость в условиях ослабления легитимности и деструктуризации основных институтов 
публичной власти. 
                                                           
3Хрестоматия памятников феодального государства и права стран Европы / Под ред. 
В.М. Корецкого. – М.: Госюриздат, 1961. – 952 с. 

Известно несколько основных форм существования общины и ее переходных типов, для каждого из которых была характерна определенная 
специфика в организации самоуправления. Община в качестве производственного и семейно-бытового коллектива является основным и исходным институтом, послужившим предтечей и образцом структур местного самоуправления в большинстве регионов мира. 
Выделяют два основных типа общинного самоуправления, зависящих от принципа образования коллективов подобного рода: первобытный, основой которого выступало кровное родство, и соседский, организованный по принципу территориальной близости. Дискуссионными являются вопрос о переходных формах общинного существования (соседско-родовых, соседско-большесемейных), также оставивших свой след в 
развитии самоуправляемых корпораций, а также проблема выделения 
критериев их различия со стороны внутренней структуры и выполняемых функций. 
В развитии родовой общины обычно различают раннеродовую – коллектив охотников, рыболовов, собирателей и развитую родовую – коллектив земледельцев и скотоводов. Первая приходится на стадию присваивающего хозяйства, вторая соотносится с переходом к производящей (интенсивной) экономике. Также различаются основные формы 
(этапы, стадии) разложения первоначального единства родовой общины 
и выделения семейно-индивидуального хозяйства, определявшего новые 
типы самоуправления в Древнем Мире и средневековье: азиатская, античная, германская общины и т. Д. 
Одним из проявлений первобытного коллективизма и разновидностью самоуправления того периода выступает кочевая община. Характер 
производства, обусловленный спецификой отгонно-пастбищного скотоводства, предопределял выживание каждого отдельного индивида или 
семьи исключительно в качестве члена коллектива, способного эффективно контролировать район кочевья, занимаемый отдельной хозяйственной единицей. 
Самой древней формой реализации потребности человека в совместной организованной деятельности признается родовая община, состоящая из близких родственников, проживающих на одной территории и ведущих самостоятельное хозяйство. Основным субъектом взаимодействия 
для таких общин являлось племя, обретавшее статус политического института. Приоритетной формой реализации управления выступали народные собрания, на которых решались наиболее важные проблемы. В эпоху 
“военной демократии” собрания целиком состояли из мужчин-воинов. 
Помимо решения текущих вопросов на народных собраниях избирались 
вожди военного племени и старейшины. В полномочия старейшин входили решение вопросов общинного землепользования и хозяйственных 

тяжб, судебные разбирательства. Со временем система общинного самоуправления подверглась серьезным изменениям. Значимые ресурсы все 
более сосредоточивалась в руках нарождающейся знати. Выборная 
власть постепенно становилась наследственной. 
Каждый род или племя имели собственное название. Зооаморфные 
наименования происходили от обозначения тотемного животного, считавшегося покровителем данного сообщества. Например, исследователи 
полагают, что в персоне былинного антигероя древнерусского эпоса Соловья-разбойника нашло отражение реальное название рода Соловьев, 
через место обитания которого в средние века проходил стратегический 
маршрут из бассейна Оки в бассейн Десны и Днепра. 
Род или племя также могли вести происхождение от имени далекого 
предка, память о котором сохранялась в устных сказаниях и героических 
мифах4. Так, названия славянских племен вятичей и радимичей связывались с именами легендарных предводителей Вятко и Радима5. 
Генеалогия рода восходила дальше признанного родоначальника, поэтому древний род не мог ни иметь известного предка, ни доказать существование кровной связи при помощи своей системы родства; тем не менее родичи не только верили в свое общее происхождение, но и имели 
основание для такой веры. 
Нередко наименования родовых или племенных образований возникали под влиянием географического фактора: среди марийского этноса 
выделялись “луговые” и “горные” общины. Названия славянских племен 
дреговичей, полян, словенильменских, древлян, полочан происходили от 
особенностей природного ландшафта в месте их проживания: “дрего” – 
болото, “древо” – лес, поле, озеро Ильмень, река Полота. В процессе этнического взаимодействия иногда за родами или племенами закреплялись названия, данные соседями, как у германских лангобардов, то есть 
“длиннобородых”. 
Фигура основателя и память о нем выступали тем ментальным стержнем, который сплачивал членов древнейших самоуправляемых коллективов, способствуя организованности и управляемости примитивных сообществ. 
В качестве субъекта архаичной системы самоуправления родовая община, естественно, должна была стать центром общественной жизни и 
                                                           
4Седов В.В. Освоение славянами Восточноевропейской равнины / В.В. Седов // Восточные славяне. Антропология и этническая история. – 2-е изд. – М.: Научный мир, 
2002 – С. 147–-160. 
5 Майоров А.А. Призвание Вятко (к вопросу о создании вятичского племенного союза) //Вестник Брянского государственного университета: Педагогика. Психология. 
История. Право. Литературоведение. Языкознание. Экономика. Точные и естественные науки. – 2015. – № 3 (26). – С. 101–104. 

деятельности. Она была организована в виде автономной единицы, владела в известной мере общими землями и практиковала общие религиозные обряды. Помимо того существовали права, привилегии и обязанности, которые род давал или налагал на всех своих членов. В рамках родовой общины получила свое происхождение религиозная деятельность 
людей, распространившаяся затем на фратрии и достигшая своего высшего развития в периодических празднествах, общих для всех племен. 
Древнейшие социальные группы были организованы в роды, фратрии 
и племена, а последние путем слияния впоследствии составили народности. В некоторых случаях представленный ряд был неполон. Как у отдельных племен, так и у наций управление основывалось на роде как единице организации. Органом управления был совет вождей совместно с 
народным собранием и военачальником. Под влиянием передовых на то 
время идей и потребностей род перешел из архаической в свою конечную 
форму. 
Его изменения были обусловлены непреодолимыми требованиями 
развивающегося общества, но, несмотря на все усилия, становилась очевидной неспособность существующих форм самоуправления удовлетворить усложняющиеся интересы населения. 
На примере племенного союза североамериканских ирокезов, описанного выдающимся американским этнографом JI. Морганом в конце XIX 
в., очевидны основополагающие черты древнейших форм самоуправления. Индейцы и в эпоху индустриального общества жили родами, являвшимися наиболее ярко выраженными, известными науке образцами материнского рода. Отдельные роды были организованы в более широкие 
объединения. Индейцы называли такие объединения родов внутри племен “братствами”, чья сущность полностью соответствовала древне-греческим фратриям6. В условиях экзогамного брака, исключавшего брачные связи между сородичами, нельзя было жениться в пределах своей 
фратрии; фратрии были связаны между собой посредством брачных союзов. 
Преимущественное значение имела собственная деформация рода 
классического. В процессе замены матриархата патриархатом сущность 
внутриродовых связей подверглась корректировке: 
во-первых, счет происхождения перешел в мужскую линию; 
во-вторых, брак в пределах рода был разрешен в тех случаях, когда 
дело шло об осиротевшей девушке и наследнице; 
в-третьих, дети получили исключительное право наследования имущества своего отца. 
                                                           
6Морган Л.Г. Древнее общество или исследование линий человеческого прогресса от 
дикости через варварство к цивилизации // Материалы по этнографии. – Л.: Институт 
народов Севера ЦИК СССР, 1935. – Т. 1. – С. 52–62.