Актуальные проблемы пенсионной реформы

Ðîññèéñêàÿ àêàäåìèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà

è ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû

ïðè Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

Ìîñêâà

Èçäàòåëüñòâî «Äåëî»

2010

Â.Ñ. Íàçàðîâ

ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÏÐÎÁËÅÌÛ
ÏÅÍÑÈÎÍÍÎÉ ÐÅÔÎÐÌÛ

©  Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации, 2010

ISBN 978-5-7749-0632-1

УДК 368.415.3
ББК 65.272.21-183
           Н19

Назаров В.С.
Актуальные проблемы пенсионной реформы / В.С. Назаров. – М.: Издательство «Дело» РАНХ, 2010. – 144 с. (Сер. 
«Экономическая политика: между кризисом и модернизацией»).

ISBN 978-5-7749-0632-1

Книга посвящена актуальным проблемам пенсионной реформы в 
России. Особое внимание уделяется оценке бюджетных последствий 
пенсионной реформы 2010 г., определению среднесрочных и долгосрочных вызовов пенсионной системе России, разработке подходов к 
обеспечению ее сбалансированности. 
Книга может быть полезна для специалистов в области экономической политики, работников федеральных органов власти, широкого круга 
читателей, интересующихся вопросами пенсионного обеспечения.

УДК 368.415.3
ББК 65.272.21-183

Н19

Серия
«Экономическая политика: 
между кризисом и модернизацией»

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета
при Правительственной комиссии по повышению
устойчивости развития российской экономики

СОДЕРЖАНИЕ

Введение .............................................................................................................4

1. Анализ основных положений пенсионной реформы России, оценка
бюджетных последствий их реализации .............................................................6
1.1. Особенности российской модели пенсионной реформы ...........6
1.2. Бюджетные последствия по важнейшим направлениям 
реформы при реализации различных сценариев развития
мирового экономического кризиса ..........................................34
Приложение к разд. 1 ........................................................................41

2. Определение среднесрочных и долгосрочных вызовов пенсионной
системе России .................................................................................................76
2.1. Анализ влияния демографической ситуации
на сбалансированность пенсионной системы .........................76
2.2.  Анализ влияния колебаний экономической конъюнктуры
на устойчивость перераспределительной и накопительной
составляющих пенсионной системы России ...........................79
2.3. Важнейшие проблемы российского законодательства,
снижающие эффективность перераспределительной 
компоненты пенсионной системы ......................................... 100
2.4. Выявление важнейших проблем российского законодательства, снижающих эффективность накопительной
компоненты пенсионной системы ......................................... 109

3. Разработка подходов к обеспечению сбалансированности распределительной компоненты государственного пенсионного обеспечения  ................. 119
3.1. Реформирование единого социального налога и/или
взносов на обязательное пенсионное страхование. ............... 119
3.2.  Привлечение финансовых ресурсов в пенсионную систему
помимо страховых взносов на обязательное пенсионное
страхование (доходы от управления государственным имуществом и/или его приватизации, нефтегазовые доходы федерального бюджета, повышение налогов общего покрытия) ... 126
3.3. Повышение пенсионного возраста и разработка подходов по 
ограничению расходов государства, связанных с ранним
выходом на пенсию отдельных категорий граждан  .............. 134

ВВЕДЕНИЕ

Мировой экономический кризис существенно повлиял на стоимость финансовых активов, в которые вложены средства пенсионных накоплений. Глобальная рецессия создает определенные 
трудности и для функционирования распределительной пенсионной системы, так как рост безработицы и снижение уровня заработной платы приводят к симметричному сокращению взносов на 
обязательное пенсионное страхование. Во многих странах усилилась дискуссия по поводу изменения структуры пенсионной системы, изменения роли накопительной и перераспределительной 
составляющих пенсионного обеспечения. 
На 2010–2011 гг. намечено проведение масштабной пенсионной 
реформы. Одним из важнейших нормативно-правовых актов, регулирующих изменения в данной сфере, стал Федеральный закон 
от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный 
фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».
В долгосрочной перспективе успешность пенсионной реформы 
может столкнуться с риском дальнейшего ухудшения демографической ситуации. В кратко- и среднесрочной перспективе проведение намеченных мер затрудняется последствиями мирового экономического кризиса. Так, планируемому существенному увеличению 
расходов пенсионной системы могут препятствовать жесткие ограничения финансирования из федерального бюджета, а рост фискальной нагрузки на фонд оплаты труда в 2011 г. способен существенно замедлить восстановление темпов экономического роста. 
План пенсионной реформы 2010–2011 гг. практически не предусматривает изменений накопительной компоненты пенсионной 
системы. Вместе с тем мировой финансовый кризис выявил ряд 

Введение 
5

проблем в накопительной пенсионной системе, а в Концепции 
долгосрочного социально-экономического развития РФ на период
до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 
17 ноября 2008 г. № 1662-р, повышение размера пенсий с учетом развития добровольных накопительных пенсионных сбережений до 
уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров, представлено в качестве одного из запланированных результатов деятельности по направлению «развитие человеческого потенциала России». 
Все вышесказанное обусловливает необходимость выявления 
наиболее актуальных проблем пенсионной реформы как по перераспределительной, так и по накопительной компоненте. К сожалению, до настоящего времени отсутствуют официальные расчеты по сбалансированности пенсионной системы в долгосрочной 
перспективе, которые бы учитывали все вышеназванные проблемы. Кроме того, отсутствуют оценки устойчивости финансовых институтов, осуществляющих инвестирование накопительной компоненты системы обязательного пенсионного страхования. Данное 
исследование ставит своей целью восполнить этот пробел.

АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ РОССИИ,
ОЦЕНКА БЮДЖЕТНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

   1.1   

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ
ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Условно можно выделить два этапа пенсионной реформы в современной России: реформа 2002 г. и реформа 2010 г. Ниже приведено краткое описание основных характеристик обоих этапов 
реформы.

1.1.1. Особенности пенсионной реформы 2002 года 
и последующих изменений (до 2010 года)

С 1 января 2002 г. в России начало действовать новое законодательство в области пенсионного обеспечения. Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими федеральными законами, четыре из которых были приняты в 
2001–2002 гг.:

«Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе 
 •
обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г. 
№ 27-ФЗ);
«Об основах обязательного социального страхования» (от 16 
 •
июля 1999 г. № 165-ФЗ);
«Об обязательном пенсионном страховании в Российской Фе •
дерации» (от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ);
«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (от 17 дека •
бря 2001 г. № 173-ФЗ);
«Об инвестировании средств для финансирования накопитель •
ной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (от 24 
июля 2002 г. № 111-ФЗ);
«О государственном пенсионном обеспечении в Российской 
 •
Федерации» (от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ).

1. Анализ основных положений пенсионной реформы России... 
7

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий 
для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных 
отчислений в государственную пенсионную систему. Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и 
порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. 
Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является 
Пенсионный фонд РФ (Федеральный закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в 
Российской Федерации»), и регулирующие условия обязательного 
пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (Федеральный закон «О профессиональных пенсионных системах в 
Российской Федерации»). Однако, несмотря на то что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном 
пенсионном страховании и о трудовых пенсиях, предполагаемые 
законы так и не были приняты. 
Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.
Первый уровень образован универсальными базовыми частями 
трудовой пенсии, дифференцированными лишь по степени утраты 
трудоспособности и по возрасту (пороговое значение – 80 лет), а также пенсиями в рамках государственного пенсионного обеспечения.
Второй уровень охватывает пенсии, размер которых зависит от 
страхового вклада человека, и включает страховые части трудовой 
пенсии, финансируемые на распределительных принципах (модификация так называемых условно-накопительных счетов), и ее 
накопительные части. Кроме того, предполагалось, что для определенных категорий занятых этот уровень будет дополнен обязательными профессиональными накопительными пенсиями, назначаемыми взамен прежде существовавших льготных пенсий.
Третий уровень – добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное (индивидуальное) пенсионное обеспечение.
Основные участники пенсионной системы представлены населением (работники – застрахованные и пенсионеры), работодателями и индивидуальными предпринимателями (страховщики), 

Актуальные проблемы пенсионной реформы

Пенсионным фондом России (ПФР – страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственными пенсионными фондами (НПФ – страховщики с 2004 г.) и государством. 
Законодательство закрепило разделение уровней пенсионной 
системы по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного 
пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с 
фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение в 
реформе 2002 г. государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства 
федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед. Кроме 
того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете 
величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников, направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, фиксированные 
платежи индивидуальных предпринимателей и дополнительные 
обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) части пенсии дифференцированы по трем основаниям: 
сектору занятости (сельскохозяйственный и все остальные), величине годового фонда заработной платы работника и его возраста. 
Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Сами работники из своих доходов (заработная плата и пр.), согласно пенсионной 
реформе 2002 г., не платили обязательных страховых взносов в пенсионную систему. Пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в НПФ. 
Для того чтобы оценить результаты пенсионной реформы, необходимо прежде всего, выявить цели, которые преследовало 
или могло преследовать правительство при проведении реформы. Основной целью реформы, скорее всего, было повышение 
жизненного уровня нынешнего поколения пенсионеров. Учитывая значительное  обесценение пенсии в реальном выражении за 
1990-е гг., а также периодически возникавшую во второй половине 1990-х гг. задолженность ПФР по выплате пенсий, речь шла, 

1. Анализ основных положений пенсионной реформы России... 
9

очевидно, о повышении размеров пенсии и обеспечении сбалансированности пенсионной системы. Кроме того, в ответ на недовольство населения низкой дифференциацией пенсий, совсем не 
отражавшей трудовые заслуги пенсионеров, подчеркивалось, что 
реформа должна исправить это положение и усилить страховые
и/или накопительные принципы, т.е. обеспечить связь между 
уплаченными в систему взносами и будущей пенсией. Также планировалось, что параллельно с совершенствованием обязательной 
пенсионной системы развитие получат дополнительные пенсии, 
что позволит вовлечь сбережения населения в инвестиционный 
процесс. Развитие пенсионных накоплений, обязательных или 
добровольных, должно было привести к притоку длинных денег в 
экономику, легализации трудовых доходов, а введение индивидуальных счетов для формирования страховой и накопительной частей – обеспечить прозрачность пенсионной системы. Наконец, 
предполагалось, что система с индивидуальными накопительными счетами политически более независима от решений по распределению бюджетных средств и политико-экономических циклов 
в бюджетной политике, чем традиционная распределительная система, основанная на принципе солидарности поколений.
В полной мере трудно судить об успехе или неудаче всей пенсионной реформы по первым годам ее реализации. Тем не менее 
есть сфера, в которой последствия изменения пенсионного законодательства видны почти незамедлительно. Это, безусловно, изменение текущих размеров пенсий.
Абсолютные и относительные показатели среднего размера 
пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во 
многом являются критериальными для оценки эффективности 
системы, представлены в табл. 1. Если взять за точку отсчета 1990 г. 
как год максимального размера пенсионного обеспечения и год, в 
котором был принят первый российский закон о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров оказался 1999 г., когда 
средняя пенсия в реальном выражении составляла менее трети от 
исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы 
позволил вернуться к показателям середины 1990-х гг. (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении немного превысила 70% уровня 1990 г. Сохранение темпов роста реального размера пенсии на уровне 4–6% в год 
позволит достичь показателей 1990 г. к 2013–2016 гг. 

Актуальные проблемы пенсионной реформы

Таблица 1 
Динамика реального размера начисленной заработной платы, 
назначенной пенсии, отношения средней пенсии к средней заработной 
плате (ставка замещения) и к прожиточному минимуму пенсионера, %*

Год
Реальный размер
начисленной
заработной платы

Реальный 
размер пенсий
Коэффициент 
замещения

Отношение пенсии
к прожиточному
минимуму пенсионера

1989
89,3
88,8
…
…

1990
100,0
100,0
33,7
…

1991
97,0
97,0
33,8
…

1992
65,3
50,3
27,3
125,2

1993
65,5
65,8
33,9
138,0

1994
60,3
63,7
35,6
128,6

1995
43,4
51,3
39,8
101,0

1996
46,2
55,7
38,2
116,0

1997
48,4
52,7
34,5
113,2

1998
41,9
50,2
38,0
114,7

1999
32,7
30,4
29,5
70,2

2000
39,5
38,9
31,2
76,4

2001
47,4
47,3
31,6
89,5

2002
55,1
55,0
31,6
100,0

2003
61,1
57,4
29,8
102,0

2004
67,6
60,6
28,4
106,3

2005
74,3
66,4
27,6
97,8

2006
84,0
69,7
25,4
99,8

2007
97,6
70,5
22,1
100,7

2008
107,7
84,7
24,3
115,2

Источник: Росстат, расчеты автора.
* При расчете динамики реального размера начисленной заработной платы и реального размера пенсий 1990 г. был принят за 100%. 

После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% прожиточного минимума пенсионера (ПМП), к 2002 г. средний размер 
пенсии удалось сравнять с ПМП. Несмотря на то что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала пенсионной реформы, его темпы замедлились. В результате даже спустя 
девять лет после 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню.
На протяжении всех лет реализации реформы средний размер пенсии варьирует вокруг величины ПМП. Учитывая то,