Управление закупками и контрактами

Министерство науки и высшего образования 
Российской Федерации 
 
Федеральное государственное 
бюджетное образовательное учреждение 
высшего образования 
«Ростовский государственный экономический университет 
(РИНХ)» 
 
 
В. Б. Украинцев, И. Ю. Лепетикова 
 
 
 
 
УПРАВЛЕНИЕ ЗАКУПКАМИ 
И КОНТРАКТАМИ 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ростов-на-Дону 
Издательско-полиграфический комплекс РГЭУ (РИНХ) 
2024 
 

УДК 658.7(075)+347.4(075) 
ББК 65.41я73 
     У45 
 
Украинцев, В. Б. 
У45 Управление закупками и контрактами : учебное пособие / В. Б. Украинцев, И. Ю. Лепетикова. – Ростов-на-Дону : Издательско-полиграфический комплекс Рост. гос. экон. ун-та (РИНХ), 2024. – 190 с. 
ISBN 978-5-7972-3228-5 
 
В учебном пособии рассматриваются положения о государственных и муниципальных закупках, обосновании закупок; нормирование и планирование 
закупок; дан анализ общих и специальных требований к участникам закупки. 
Учебное пособие представлено для подготовки специалистов по специальности 38.05.01 «Экономическая безопасность» всех форм обучения. 
УДК 658.7(075)+347.4(075) 
ББК 65.41я73 
 
Авторы: 
В. Б. Украинцев – доктор экономических наук, профессор, 
заведующий кафедрой государственного муниципального управления 
и экономической безопасности РГЭУ (РИНХ). 
И. Ю. Лепетикова – кандидат юридических наук, 
доцент кафедры государственного муниципального управления 
и экономической безопасности РГЭУ (РИНХ). 
 
Рецензенты: 
Р. К. Овчаренко – доктор социологических наук, доцент, 
заведующий кафедрой социологии ЮРИУ РАНХиГС. 
Л. В. Исик – кандидат экономических наук, 
доцент кафедры государственного, муниципального управления 
и экономической безопасности РГЭУ (РИНХ). 
 
 
Утверждено в качестве учебного пособия 
учебно-методическим советом РГЭУ (РИНХ). 
 
 
ISBN 978-5-7972-3228-5 
© Ростовский государственный 
экономический университет (РИНХ), 2024 
© Украинцев В. Б., Лепетикова И. Ю., 2024 
 
 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ТЕМА 1. НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА 
И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ .......................................... 6 
1.1. История развития контрактной системы в России .......... 6 
1.2. Российская нормативная правовая база в сфере закупок 
для государственных и муниципальных нужд ............................... 10 
1.3. Принципы контрактной системы в сфере закупок 
и принципы закупки товаров, работ, услуг .................................... 15 
1.4. Особенности закупок, осуществляемых бюджетными, 
автономными учреждениями, государственными, 
муниципальными унитарными предприятиями 
и иными юридическими лицами …. ................................................ 23 
ТЕМА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗЧИК 
И ЕГО ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННЫЕ 
ЗА ЗАКУПКИ ................................................................................... 29 
2.1. Понятие и виды государственных и муниципальных 
заказчиков ........................................................................................... 29 
2.2. Типы организации закупочной деятельности 
государственных и муниципальных заказчиков: 
централизованные и децентрализованные закупки ....................... 31 
2.3. Административно-правовой статус участников 
контрактной системы ........................................................................ 37 
ТЕМА 3. ОБОСНОВАНИЕ ЗАКУПОК 
И ПЛАНИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ................................................. 44 
3.1. Планирование, обоснование закупок, нормирование ... 44 
3.2. Экономические последствия установления завышенной 
и заниженной начальной (максимальной) цены контракта .......... 50 
ТЕМА 4. ТРЕБОВАНИЯ К УЧАСТНИКАМ ЗАКУПКИ 
И ТЕХНИЧЕСКОЕ ЗАДАНИЕ НА ЗАКУПКУ ТОВАРОВ, 
РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД .................................................. 58 
4.1. Анализ общих и специальных требований к участникам 
закупки и обязанностей участников закупки по подтверждению 
своего соответствия таким требованиям......................................... 58 

4.2. Проверка технического задания на отсутствие 
требований, ограничивающих конкуренцию ................................. 63 
4.3. Типичные нарушения заказчика при составлении 
технического задания ........................................................................ 65 
4.4. Обеспечение заявки ........................................................... 68 
ТЕМА 5. ПРОЦЕДУРЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ 
ПОСТАВЩИКА (ПОДРЯДЧИКОВ, ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) 
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД .................................................. 75 
5.1. Порядок проведения процедур определения 
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) ................................... 75 
5.2. Способы проведения электронных аукционов ............... 82 
ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ ........................................ 91 
6.1. Особенности государственного контракта 
как вида договора .............................................................................. 91 
6.2. Особенности заключения договора ................................. 95 
6.3. Исполнение, изменение, расторжение контракта .......... 97 
ТЕМА 7. ПОСТАВКА ТОВАРА, ВЫПОЛНЕНИЕ 
РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ..................................................... 121 
7.1. Условия поставки товара, выполнения работ, 
оказания услуг .................................................................................. 121 
7.2. Составление акта приемки по №44-ФЗ ......................... 125 
ТЕМА 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СТОРОН 
ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ИЛИ НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ 
ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО КОНТРАКТУ ......... 129 
8.1. Виды ответственности сторон за неисполнение 
или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту ....... 129 
8.2. Ответственность сторон 
государственного (муниципального) контракта .......................... 134 
8.3. Основания для включения (внесения) в реестр 
недобросовестных поставщиков сведений об участнике ........... 136 
ТЕМА 9. АУДИТ И ЗАЩИТА ПРАВ 
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ 
УЧАСТНИКОВ ЗАКУПОК ......................................................... 141 
9.1. Аудит в сфере закупок .................................................... 141 
9.2. Этапы проведения аудита в сфере закупок .................. 149 

ТЕМА 10. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ 
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ УЧАСТНИКОВ ПРОЦЕДУРЫ 
ЗАКУПКИ ....................................................................................... 161 
10.1. Проведение претензионной работы по №44-ФЗ ........ 161 
10.2. Административная ответственность ........................... 164 
10.3. Порядок обжалования действий (бездействия) 
заказчика, уполномоченного органа, специализированной 
организации, комиссии, должностного лица контрактной службы 
заказчика, оператора электронной торговой площадки 
по осуществлению закупок............................................................. 173 
ТЕМА 11. ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ 
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................... 178 
11.1. Недостатки правового регулирования отношений 
в законе № 44-ФЗ ............................................................................. 178 
11.2. Проблемы правового регулирования, связанные 
с законом № 44-ФЗ .......................................................................... 182 
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ...... 184 
 
 
 
 
 

ТЕМА 1. НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА 
И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ 
О ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
ЗАКУПКАХ 
 
 
1.1. История развития контрактной системы в России 
 
Система государственных закупок (госзакупок) в России 
имеет историю в несколько столетий. Первые шаги к современным 
положениям о государственных закупках были сделаны в XVI веке. 
Основная цель законов о госзакупках – сокращение расходования 
государственных средств и противодействие их незаконному присвоению. Для современных научных деятелей история развития 
госзакупок в России представляет собой большой интерес. 
При анализе российских нормативно-правовых актов и поправок, 
относящихся к госзакупкам, наблюдается тенденция, которая заключается в создании пакета поправок, ставшего важным шагом к выделению 
системы госзакупок к числу приоритетных направлений не только в деятельности государства, но и развития экономики страны в целом. 
Некоторые законодательные акты со временем утратили 
свою юридическую силу, некоторые продолжают действовать до 
сих пор. Эти принятые законы помогли улучшить и усилить современную контрактную систему. 
Однако после этапа становления и многолетнего развития в 
системе госзакупок начинают возникать проблемы, ведь сама система имеет ряд недостатков, к главным из которых можно отнести: признаки избыточного законодательного регулирования, маломобильность, вопросы ответственности за нарушение законодательства госзакупок. Чтобы лучше разобраться в актуальной проблеме, необходимо изучить отечественную историю госзакупок. 
К числу первых документов, содержащих сведения о закупках для нужд Российского государства, могут быть отнесены: казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» 1595 г. царя Федора Иоанновича; указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» от 7 июля 

1654 г. царя Алексея Михайловича, согласно которому за перевоз 
определенного объема груза купцы получали вознаграждение; 
указ Сената «О борьбе с мошенническими ценами и коррупцией в 
поставках и контрактах» 1721 г. (июнь) и «Регламент Адмиралтейства и Верфи» Петра I, 15 пункт которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и вести с ними переговоры?»; печатание объявлений о закупках в государственных центральных газетах при Анне Иоанновне; «Учреждение о губерниях» (ст. 118 
«О контрактах по подряду, поставках и откупах») 1775-1776 гг. 
Екатерины Великой и создание Казенной палаты, на которую 
были возложены полномочия по назначению подрядчиков и заключению договоров; «Устав о провианте для продовольствия 
войск» 1802 г. Александра I, где вводилось понятие «справочной 
цены» для государственных заказов, также указ «Об отдаче по 
всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» 1815 г. и акт «Лист для торга» 1830 г., регулировавший закупки на «местном» уровне. 
Указанные примеры свидетельствуют о том, что формировался госзаказ, выбирались подрядчики, оговаривались и устанавливались договорные отношения – закладывались основы современной системы госзакупок. Единственными клиентами государства в России были царский двор и сам монарх. 
Особую роль в историческом становлении и развитии системы 
госзакупок в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.), где четко выделялось несколько способов 
закупки: изустные торги (победителем признавался участник, предложивший наименьшую цену – по своей сути, аукцион); торги посредством запечатанных объявлений; смешанные торги. 
Во время Советского Союза с формированием административно-командной системы управления экономикой фактически все 
поставки исполнялись на базе плановых актов (фондовых извещений, 
планов прикрепления), то есть имело место публично-правовое регулирование. Первым актом, связанным с закупками, было «Положение 
о государственных подрядах и поставках» 1921 г., где содержались основные общегражданские положения, регулирующие отношения заказчика и поставщика. В 1927 г. принято новое «Положение о государственных подрядах и поставках», которое предусматривало норму. 

После 1927 г. субъектами актов были исключительно государственные предприятия и учреждения. Правовое регулирование 
отношений, предметом которых являлась продукция производственно-технического назначения и товары народного потребления, в советский период осуществлялось положениями о поставках, содержащих совокупность запретов и дозволений. Только после распада СССР начнется новый виток развития законодательства о госзакупках. 
Среди законов современной России, регулирующих деятельность системы госзакупок, выделялся Закон РФ от 28 мая 1992 г. 
№ 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных 
нужд», в котором впервые было закреплено понятие и сущность 
государственного контракта. 
13 декабря 1994 г. вступил в силу № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», устанавливавший два уровня государственных нужд – федеральные и нужды 
субъектов Российской Федерации. 
Закон предусматривал обязанность государственных заказчиков привлекать к торгам малый бизнес. Указ Президента РФ от 8 
апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» – первая реформа системы госзакупок. Установлено, что заказ на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещался путем 
проведения конкурса (торгов). 
Регламентом определен порядок размещения заказов на закупку продукции, осуществляемых государственными заказчиками и юридическими лицами за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, федеральных внебюджетных фонтов и внебюджетных фондов субъектов РФ. 
На законодательном уровне механизм конкурсного размещения государственного заказа был закреплен в ФЗ от 6 мая 1999 г. 
№ 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, 
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». 
Государственной думой в виде ФЗ № 94-ФЗ «О размещении 
заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных 
и муниципальных нужд» был принят законопроект в июле 2005 г. 

Закон упорядочил и описал процедуры организации закупок, 
положил начало электронным процедурам, установил требования 
к рассмотрению и оценке заявок участников, определил порядок 
досудебного урегулирования конфликтных ситуаций, ввел контроль в сфере закупок. 
В то же время происходит разработка и внедрение специализированного информационного пространства для размещения информации о государственных закупках – www.zakupki.gov.ru. Но 
закон неоднократно подвергался критике. 
ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в 
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – № 44-ФЗ) пришел на смену 
№ 94-ФЗ и усилил правовое регулирование вопросов планирования 
закупок, расширил количество способов размещения заказов, установил порядок приемки товаров (работ, услуг), ввел институт общественного контроля в сфере закупок, нормирование закупок. 
Значительные изменения № 44-ФЗ внес в отношении контроля в 
сфере закупок. В частности, был расширен состав и полномочия органов, осуществляющих контроль в сфере госзакупок. 
В настоящее время сложилась система государственных и 
муниципальных закупок, которая обеспечивается применением 
Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС). Реформирование системы закупок отнесено к числу приоритетных 
направлений, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 г. № 117-р «Об утверждении 
Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 
2019-2024 гг.». Согласно законопроекту, представленному Минфином России в конце февраля 2020 г., ожидается вторая волна изменений № 44-ФЗ. 
Например, исследуя научную литературу и законодательные 
акты прошлых десятилетий и настоящего времени, можно вынести 
следующие решения данной проблемы в сфере госзакупок для повышения удобства и эффективности системы: 
− 
совершенствование законодательства госзакупок не 
только с позиции заказчика, но и поставщика; 
− 
модернизация законодательной системы госзакупок со 
временными и экономическими рамками; 

− 
упрощение законодательного регулирования госзакупок в смысловой и интерпретационной нагрузке предложений 
принятых актов; 
− 
применение определенных критериев эффективности 
госзакупок в российское законодательство; 
− 
ввод электронной формы подачи запросов котировок и 
жалоб для устранения вопросов мобильности в системе госзакупок; 
− 
включение всей необходимой информации в извещение 
о госзакупке в ЕИС; 
− 
активизация деятельности поставщиков товаров, работ 
и услуг по госзакупкам на муниципальном уровне; 
− 
развитие различных методов борьбы на законном 
уровне с нарушением законодательства в сфере госзакупок (формирование профессиональной этики, поддержание репутации госслужащего, освещение в СМИ). 
Таким образом, система государственных закупок России 
имеет многовековую историю становления и развития. В ней 
можно выделить как периоды прогресса, так и периоды застоя. 
Сфера госзакупок постоянно совершенствуется. Минфин РФ уже 
более двух лет проводит масштабную реформу контрактной системы, направленную на процедурное упрощение госзакупок. 
 
 
1.2. Российская нормативная правовая база 
в сфере закупок для государственных 
и муниципальных нужд 
 
Нормативно-правовое регулирование является неотъемлемой частью функционирования любой сложной системы. Такое 
регулирование является необходимым, так как в подобном базовом регламенте уточняются действия, которые вправе или 
должны/не должны совершать стороны, будь то представитель 
государственного сектора или частного. 
Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство